徐州市腫瘤醫(yī)院創(chuàng)新實踐公私合營QR-PPP模式

徐州市腫瘤醫(yī)院創(chuàng)新實踐公私合營QR-PPP模式

一機構(gòu)概況（一）政策背景《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（2009年3月）、《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（2010年5月）先后提出“鼓勵社會資本參與公立醫(yī)院改革”的衛(wèi)生改革戰(zhàn)略。2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“鼓勵社會辦醫(yī)，優(yōu)先支持舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)。社會資金可直接投向資源稀缺及滿足多元需求服務(wù)領(lǐng)域，多種形式參與公立醫(yī)院改制重組?！边@為社會資本參與公立醫(yī)院改革進一步明確了政策導(dǎo)向和依據(jù)，同時說明國家政策的頂層設(shè)計者的態(tài)度：鼓勵社會資本參與醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)將成為“新常態(tài)”。2013年12月，國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展社會辦醫(yī)的若干意見》，從放寬舉辦主體、服務(wù)領(lǐng)域要求以及大型醫(yī)用設(shè)備配置等幾個方面加大對社會辦醫(yī)的支持力度，同時，要求通過支持重點?？平ㄔO(shè)、支持引進和培養(yǎng)人才、允許醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)、支持提升學術(shù)地位、支持開展信息化建設(shè)等五個方面，支持非公立醫(yī)療機構(gòu)提升服務(wù)能力。這表明國家衛(wèi)生計生委進一步加大了社會資本參與公立醫(yī)院改革的力度，并積極出臺相關(guān)配套政策的思路。（二）醫(yī)院現(xiàn)狀徐州市腫瘤醫(yī)院是一所由公立綜合醫(yī)院轉(zhuǎn)型發(fā)展的三級公立腫瘤?？漆t(yī)院，醫(yī)院2008年被列入省公立醫(yī)院改革試點后，經(jīng)過全院職工的共同努力，床位規(guī)模由500張增加到1200張，業(yè)務(wù)收入由不足1億元增長到近6億元，市重點?？埔苍黾拥搅?1個，醫(yī)療服務(wù)能力得到了很大的提升。但是，在“發(fā)展空間受限，政府投入有限”的情況下，醫(yī)院也遇到了發(fā)展瓶頸，在現(xiàn)有條件下醫(yī)院整體水平和服務(wù)能力很難再有進一步的發(fā)展和突破。市委市政府、市衛(wèi)生和計劃生育委員會經(jīng)過科學分析和反復(fù)論證，徐州市腫瘤醫(yī)院決定于2013年引入公私合作制（Public-Private-Partnership，PPP）模式，在保證“醫(yī)院國有屬性不變、公益職能不變、職工身份不變、政府監(jiān)管不變”的前提下，進行醫(yī)院發(fā)展體制改革。（三）改革目標一方面，徐州市腫瘤醫(yī)院通過引入社會資本，擴充發(fā)展空間和資金，能夠更快更好地提升醫(yī)院整體水平和服務(wù)能力。另一方面，區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，通過增加醫(yī)療資源，擴大服務(wù)供給，滿足人民群眾多層次、多元化的醫(yī)療服務(wù)需求，同時有利于建立競爭機制，提高全市的醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量，完善醫(yī)療服務(wù)體系。這也是新醫(yī)改鼓勵社會資本辦醫(yī)的基本目的。二改革亮點（一）創(chuàng)新性提出QR-PPP概念公私合作制（PPP），即政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目形成的相互合作關(guān)系的形式，通過這種合作形式，合作各方可以達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。公私合作不是為了減少政府投入，而是為了提升政府投入效率，使國有資產(chǎn)和資本資源實現(xiàn)公私共享，提高人力資源和信息資源的利用率，最終達到資源利用最大化的目的。徐州市腫瘤醫(yī)院對社會資本參與公立醫(yī)院改革進行了積極探索，經(jīng)過政策分析和實地調(diào)研，反復(fù)論證，創(chuàng)新地提出新型混合所有制改革戰(zhàn)略——基于公立優(yōu)質(zhì)資源參與的公私合作制（Public-PrivatePartnershipBaseonQualityResource，簡稱為QR-PPP）。采取“國有資產(chǎn)+優(yōu)質(zhì)資源（國內(nèi)一流醫(yī)院）+社會資本”的方式。在調(diào)動職工積極性、穩(wěn)定人才隊伍、保持公益性和平衡社會資本逐利性上尋求有效的結(jié)合點。（二）實施過程1.面臨的問題（1）醫(yī)院的公益性和資本的逐利性之間的沖突。社會資本投入營利性醫(yī)療機構(gòu)要求一定的報酬或利潤，這是符合市場規(guī)律的。但如果沒有良好的機制引導(dǎo)和監(jiān)管，對利益的過度追求必然會與醫(yī)療衛(wèi)生的公益性相沖突。當前，我國的公立醫(yī)院作為公益性的主體，已表現(xiàn)出明顯的趨利性，更何況社會資本投資的醫(yī)療機構(gòu)。因此，如何協(xié)調(diào)營利性或非營利性醫(yī)療機構(gòu)的社會資本趨利性與醫(yī)療衛(wèi)生公益性之間的矛盾，是一個無法回避的難題。（2）醫(yī)院職工身份“在編”和“不在編”的矛盾。由于歷史原因和傳統(tǒng)觀念，醫(yī)院職工，特別是45歲以上的專業(yè)技術(shù)人才，對于改制后事業(yè)編制身份的走向仍然很關(guān)注。改制后，醫(yī)院如何妥善處理好老職工的身份、待遇等問題，至關(guān)重要。應(yīng)避免職工思想較大波動，保持醫(yī)院人才隊伍的穩(wěn)定性和人才工作的積極性。（3）公立醫(yī)院和民營醫(yī)院社會認可的分歧。長期以來，公立醫(yī)院一直主導(dǎo)我國醫(yī)療服務(wù)市場，形成了較好的社會認可度和公眾信任度。非公立醫(yī)院，尤其是民營醫(yī)院，雖然近幾年發(fā)展快速，但總體而言，非公立醫(yī)療機構(gòu)依然存在規(guī)模小、籌資困難、優(yōu)質(zhì)醫(yī)生資源短缺、負面影響較大等問題。由全民所有制的公立醫(yī)院改為社會資本參與的股份制醫(yī)院，保持社會認可度將是醫(yī)院運行管理工作（醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療技術(shù)、人才隊伍等方面）的主要目標之一。2.具體做法（1）確立新型混合所有制改革戰(zhàn)略。徐州市政府以我院的資產(chǎn)資源和新規(guī)劃醫(yī)療用地入股，引進社會資本入股建設(shè)新的綜合性醫(yī)院，由我院綜合科室使用。原醫(yī)院仍保留，重點發(fā)展腫瘤專業(yè)，同時引入一家國內(nèi)一流醫(yī)院為主要業(yè)務(wù)技術(shù)合作方和經(jīng)營管理者，將本地資源（市腫瘤醫(yī)院）、優(yōu)質(zhì)資源（省人民醫(yī)院）、社會資本（三胞集團）進行有效結(jié)合。首先，政府方和資本投資方共同委托第三方，對原醫(yī)院的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)進行評估。其次，徐州市政府、技術(shù)合作方和資本投資方共同簽訂改革協(xié)議，資本投資方對新建醫(yī)院控股超過50%。在PPP模式的基本框架下，三方積極探索政府監(jiān)管到位、股權(quán)結(jié)構(gòu)明晰、責權(quán)利對等的新型合作模式，并在調(diào)動職工積極性、保持公益性和平衡社會資本逐利性上尋求有效結(jié)合點，形成新型混合所有制的改革戰(zhàn)略。（2）構(gòu)建新型運營結(jié)構(gòu)。PPP模式下，徐州市腫瘤醫(yī)院將構(gòu)建起三級綜合醫(yī)院（新建）、三級?？漆t(yī)院（腫瘤醫(yī)院）和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心聯(lián)動的分級診療體系，搭建后勤保障、藥品物資供應(yīng)、臨床病理檢驗集中化運營平臺，開展遠程會診和協(xié)作診療，成為緊密的區(qū)域性醫(yī)聯(lián)體。新建醫(yī)院為三級綜合醫(yī)院，規(guī)劃用地108.8畝，床位規(guī)模1500張，其中VIP病床500張。建筑標準完全按照國際JCI醫(yī)院標準，已邀請臺灣彰化基督教醫(yī)院進行幫助設(shè)計。主要的區(qū)域有：綜合門診區(qū)、急診區(qū)、醫(yī)技區(qū)、住院病房區(qū)、科研教學區(qū)、行政辦公區(qū)、后勤保障區(qū)、消毒供應(yīng)區(qū)等。并購徐州市鋼鐵廠職工醫(yī)院，在原址上改造建設(shè)徐州市職業(yè)病康復(fù)醫(yī)院，以現(xiàn)有徐州市職業(yè)病醫(yī)院為基礎(chǔ)，增加康復(fù)醫(yī)學，抗衰老醫(yī)學等專科特色，設(shè)有職業(yè)體檢中心、毒理室、中毒研究所等研究科室。床位規(guī)模400張，建設(shè)目標為淮海經(jīng)濟區(qū)唯一的職業(yè)病防治中心、醫(yī)學康復(fù)中心。（3）構(gòu)建新的醫(yī)院管理構(gòu)架。改制后的醫(yī)院將實行董事會下的法人治理結(jié)構(gòu)，由政府、投資方、管理方共同組成董事會，由醫(yī)院職工代表、政府審計部門和投資方經(jīng)濟運營部門人員共同組成監(jiān)事會。市政府委派的董事對醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、章程擬修、院長選聘、薪酬制度設(shè)計等有監(jiān)督職權(quán)，并在涉及醫(yī)院運營的重大決策和維護醫(yī)院公益性的關(guān)鍵政策上，擁有一票否決權(quán)。這種管理模式已開始向標準市場化管理模式轉(zhuǎn)型（這也是醫(yī)院運行機制的改革探索），有助于加強醫(yī)院運行績效管理。（4）人員安置實行“老人老辦法、新人新辦法”。按照穩(wěn)定、有序、可持續(xù)的原則對單位人員進行安排。徐州市腫瘤醫(yī)院改制前的老職工，在改制后，原有事業(yè)編制人員身份和養(yǎng)老、醫(yī)療等各類社會保險等待遇不變，在崗人員干部行政級別不變。醫(yī)院仍保留899個事業(yè)編制，對于原有的事業(yè)編制，老職工退休1名就核減1名，直至核減完畢。同時，市政府新增事業(yè)編制150名，用于新建醫(yī)院引進市外高級專業(yè)技術(shù)人才。這樣，既保證了現(xiàn)有人才的穩(wěn)定性，又對新建醫(yī)院的人才培養(yǎng)工作提供了有力保障。新招聘的醫(yī)療專業(yè)人才納入江蘇省人民醫(yī)院統(tǒng)一培訓，培訓合格后，將由徐州市腫瘤醫(yī)院使用和管理。（5）保持和逐步改革現(xiàn)有薪酬制度。按照改革方案和協(xié)議，現(xiàn)有職工的原有崗位工資、薪級工資、崗位津貼及生活補貼等，仍按照同等規(guī)模公立醫(yī)院政策、標準發(fā)放，由徐州市人力資源和社會保障局核定，并隨事業(yè)單位人員工資調(diào)整而調(diào)整。獎勵性績效工資部分按照股份制醫(yī)院要求考核發(fā)放，明確提出標準不低于改革前腫瘤醫(yī)院的各崗位（醫(yī)、護、技、行政、后勤）人均水平，且隨著醫(yī)院發(fā)展逐年提高。（6）政府方給予相關(guān)優(yōu)惠政策。為保障股份制醫(yī)院的穩(wěn)步發(fā)展，徐州市政府在用電、用水、用氣、用熱等方面，給予股份制醫(yī)療集團優(yōu)惠政策，與公立醫(yī)療機構(gòu)同價。股份制醫(yī)療集團下屬各醫(yī)院延續(xù)并執(zhí)行各類城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點政策，在充分考慮腫瘤醫(yī)院作為腫瘤?？漆t(yī)院的特性和新醫(yī)院建設(shè)的特殊需求情況下，參照徐州市同等規(guī)模的公立醫(yī)院預(yù)付額度，適度提高，確定腫瘤醫(yī)院和新建醫(yī)院醫(yī)保資金的預(yù)付額度，并根據(jù)診療量的提高逐年增加。改革后，醫(yī)院享受同等規(guī)模公立醫(yī)院的重點?？平ㄔO(shè)支持政策等。三效果評價（一）推動了非公立醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展徐州市政府根據(jù)國家政策導(dǎo)向，推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)，并出臺相關(guān)政策促進社會辦醫(yī)療機構(gòu)健康發(fā)展，加快形成多元化辦醫(yī)格局，滿足人民群眾多層次醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求。（二）提升了區(qū)域內(nèi)醫(yī)療服務(wù)能力通過引入江蘇省人民醫(yī)院提供管理和技術(shù)服務(wù)，按照“走出去、請進來”的專家互動模式，部分科室如骨科、普外科、婦科等的技術(shù)水平已經(jīng)得到長足發(fā)展，同時也為新建醫(yī)院提供了人才儲備。（三）建立了新型法人治理結(jié)構(gòu)徐州市腫瘤醫(yī)院探索的董事會治理下的法人治理結(jié)構(gòu)，有助于加強醫(yī)院運行績效管理，實現(xiàn)公立醫(yī)院內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)的分權(quán)制衡。法人治理結(jié)構(gòu)有利于提高公立醫(yī)院的效率和決策科學性，有效避免出資者和經(jīng)營者均越位的情況，提升了醫(yī)院運行水平和管理能力。（四）構(gòu)建了公立醫(yī)院公私合作制的新型模式徐州市腫瘤醫(yī)院“政府資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)資源、社會資本”的“三資”合作模式是新型的混合所有制模式，其總結(jié)出的一些工作經(jīng)驗，可以為各地出臺公立醫(yī)院改革中的一些配套文件和試點探索提供參考。四發(fā)展前景（一）將建立遵循董事會管理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度在現(xiàn)代醫(yī)院管理制度中，董事會結(jié)構(gòu)的管理模式被認為是較為有效的管理模式。在公立醫(yī)院管理中，受到“管辦不分離”和“院長權(quán)力集約化”等條件的限制，很難將這種管理模式做到實處。但是實施公私合作制模式后，建立和有效運行董事會管理結(jié)構(gòu)就具備了基本條件，監(jiān)事會和醫(yī)院管理層由董事會選舉產(chǎn)生，對董事會負責。監(jiān)事會行使監(jiān)督職能，監(jiān)督醫(yī)院的各項工作。醫(yī)院管理層行使管理醫(yī)院日常工作的職能，受監(jiān)事會監(jiān)督，實現(xiàn)醫(yī)院內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)的分權(quán)制衡，提高決策科學性和管理效率。（二）將探索建立公平、科學的績效分配制度建立以醫(yī)療增加值為考量目標的現(xiàn)代醫(yī)院經(jīng)濟運行基本目標，提高醫(yī)院運行效率的動力圍繞工作量、工作質(zhì)量和崗位勞動價