廣州機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

廣州機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策建議（2010~）

老齡化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明、科技發(fā)達(dá)，尤其是醫(yī)療技術(shù)進(jìn)步和醫(yī)療條件改善等諸多條件綜合作用下的產(chǎn)物。自20世紀(jì)90年代廣州開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，進(jìn)入21世紀(jì)以后，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“小型化、老齡化、高齡化、空巢化”四化疊加的新態(tài)勢(shì)，使得老齡化問題更為突出。根據(jù)《2013年廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊(cè)》顯示，截至2013年底，廣州市共有60歲以上老人133萬，占戶籍人口16.03%，其中純老年人家庭有26.15萬，獨(dú)居老人11.23萬，分別占老年人口的19.66%和8.4%。老年人口以每年4%的速度快速增長，預(yù)計(jì)到2015年將有約150萬老齡人口，而這一數(shù)字將在2020年達(dá)到180萬。老齡化問題已成為廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出問題。隨著人口老齡化加速發(fā)展，失能、半失能老年人的數(shù)量將持續(xù)增長，老年人口對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加，現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)不能滿足人口老齡化的需求。為應(yīng)對(duì)人口老齡化趨勢(shì)，建立與當(dāng)前人口結(jié)構(gòu)相匹配、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，提出建立以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。確定了我國以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三大類型構(gòu)成的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，民間稱之為“三駕馬車”。然而在城鎮(zhèn)生活中，尤其是廣州這樣的大都市，家庭結(jié)構(gòu)小型化、核心化的趨勢(shì)顯著，家庭在養(yǎng)老中的支撐能力下降，傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的比例必定會(huì)持續(xù)下降，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式正在被越來越多的老年人所接受，需要承擔(dān)更多的責(zé)任。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是社會(huì)化養(yǎng)老的一種，區(qū)別于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，通過專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以社會(huì)制度保證的養(yǎng)老模式，其載體是養(yǎng)老院、老年公寓、托老所、老年護(hù)理院等專門機(jī)構(gòu)，其特征包括專業(yè)化、社會(huì)化和市場(chǎng)化。一廣州機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)基本情況廣州近年陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的政策措施，加大資金支持力度，在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三方面取得了長足發(fā)展?！笆濉逼陂g廣州提出了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的總目標(biāo)（見圖1）。圖1“十二五”期間廣州養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體目標(biāo)在各類服務(wù)模式中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為一種較新的養(yǎng)老模式，與中國傳統(tǒng)文化中家庭回饋式的養(yǎng)老模式有較大差異，發(fā)展起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱，面臨著巨大的需求，同時(shí)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。（一）廣州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的歷史沿革新中國成立以來，廣州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)重要的階段，在不同的階段，都因應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境有不同的設(shè)計(jì)初衷。1.第一階段：1949～1989年在新中國成立之初，連年戰(zhàn)爭(zhēng)遺留下大批“三無”老人，加上分布在農(nóng)村地區(qū)的五保老人，數(shù)量龐大、居住分散，在很長一段時(shí)間內(nèi)，這部分人群是社會(huì)養(yǎng)老工作的主要對(duì)象。這一階段，政府承擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，保障對(duì)象是“三無”老人和五保老人，提供基本的社會(huì)救濟(jì)服務(wù)。在空間上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離城市建成區(qū)，使用外圍式布局模式。救濟(jì)式的養(yǎng)老構(gòu)成了新中國養(yǎng)老福利的基本制度，并一直沿用到80年代中期。在全國的框架下，廣州社會(huì)養(yǎng)老福利制度同樣以社會(huì)救濟(jì)為特征，主要依賴政府投入，財(cái)政獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)養(yǎng)老工作，沒有向社會(huì)開放養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)。政府以直接舉辦和直接管理的方式建設(shè)救濟(jì)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括敬老院、福利院、養(yǎng)老院等，用以收養(yǎng)并保障“三無”和五保老人的基本生活。2.第二階段：1990～2005年改革開放后，伴隨著國有社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)單位的改革，養(yǎng)老制度開始養(yǎng)老社會(huì)化的過程，雖然政府仍然負(fù)擔(dān)部分養(yǎng)老費(fèi)用，但市場(chǎng)已經(jīng)開始參與發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)面向全社會(huì)有需求的老人。2000年以后，部分公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更開始了市場(chǎng)化經(jīng)營的轉(zhuǎn)型。這一階段各級(jí)政府和各種社會(huì)力量參與社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的積極性空前高漲，各種民辦社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增加，床位數(shù)和收養(yǎng)人數(shù)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了快速增長，社會(huì)養(yǎng)老的服務(wù)能力和服務(wù)水平得到較大的提升，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的新時(shí)期。3.第三階段：2006年至今這一階段以2005年國家民政部門出臺(tái)的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》為標(biāo)志，養(yǎng)老制度開始從救濟(jì)制度、補(bǔ)缺型福利轉(zhuǎn)型，成為適度普惠性的老年福利制度。為了支持社會(huì)力量參與社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)、興辦社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，民政部提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，極大地激發(fā)了社會(huì)力量參與社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的積極性，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為這一時(shí)期社會(huì)養(yǎng)老社會(huì)化的重要助推力量。由于市場(chǎng)的參與，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在空間布局上開始以市場(chǎng)為導(dǎo)向，考慮了老年人口的空間分布。適度普惠階段的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加速發(fā)展，尤其是民辦機(jī)構(gòu)延續(xù)了第二階段的發(fā)展勢(shì)頭，仍然是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的主力。目前，廣州的民辦機(jī)構(gòu)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約70%，成為社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的中堅(jiān)力量。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先解決傳統(tǒng)困難群體民生問題的基礎(chǔ)上，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拓展了社會(huì)養(yǎng)老保障范圍，面向全社會(huì)有需求的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)現(xiàn)狀經(jīng)歷三個(gè)階段的發(fā)展，廣州的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量和布局有了較大改善，尤其在第三階段中，廣州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了較大的調(diào)整和擴(kuò)充。2005年底，廣州僅有各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)187家，總床位19533張。據(jù)廣州市民政局統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月全市共有167家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位3.9萬張，每千名老人床位數(shù)29張。此外，廣州正通過推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“1+5”和“1+6”的建設(shè)，落實(shí)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的系列優(yōu)惠政策等手段，全市每年將增長約1萬張養(yǎng)老床位。同時(shí)根據(jù)《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》，至2020年，共選址地塊53處，凈用地面積144公頃，規(guī)劃新增5.1萬床位，實(shí)現(xiàn)除從化、增城外十區(qū)每千名戶籍老人55.6張床位。除了全日制的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，廣州到2014年已經(jīng)擁有居家養(yǎng)老服務(wù)部146個(gè)，覆蓋全市各街鎮(zhèn)；居家養(yǎng)老服務(wù)示范中心19個(gè)；星光老年之家1460個(gè)，總建筑面積32萬平方米，覆蓋全市97%的街鎮(zhèn)和社區(qū)；日間托老機(jī)構(gòu)80個(gè)，覆蓋全市一半街鎮(zhèn)；700個(gè)行政村建設(shè)老年人活動(dòng)站點(diǎn)和14個(gè)村開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“幸福計(jì)劃”試點(diǎn)，農(nóng)村老年人活動(dòng)站點(diǎn)覆蓋全市61%的鄉(xiāng)村。（三）機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策體系發(fā)展自2010年以來，廣州共出臺(tái)了24份推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的政策文件，當(dāng)中絕大多數(shù)內(nèi)容是關(guān)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，包括養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)部署，資金投入力度，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平，財(cái)政如何資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候制度，以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃等等。除了硬件設(shè)施和制度的建設(shè)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展同樣依賴養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)人員。為了鼓勵(lì)專業(yè)工種的發(fā)展，廣州將養(yǎng)老服務(wù)類工種的職業(yè)培訓(xùn)納入本市職業(yè)技能培訓(xùn)券補(bǔ)貼政策范圍。組織養(yǎng)老護(hù)理員大規(guī)模培訓(xùn)，2013年培訓(xùn)養(yǎng)老護(hù)理員2537名，養(yǎng)老護(hù)理員持國家職業(yè)資格證率達(dá)到30%。在4所技師學(xué)院開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供各類養(yǎng)老護(hù)理人才。二機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題（一）廣州公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間發(fā)展不平衡廣州提出了“9064”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)模式，制定出了在“十二五”階段養(yǎng)老形式的大致發(fā)展格局。但在“9064”目標(biāo)模式下，更多的是對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)建設(shè)形成的目標(biāo)約束，而實(shí)際上，除了發(fā)展的規(guī)模和速度，已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品質(zhì)和看護(hù)水平、資源投入的制度，仍然有待完善。在2000年前后，廣州市區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老院相繼轉(zhuǎn)型，繼續(xù)使用公家場(chǎng)地，但在經(jīng)營上走市場(chǎng)化道路，實(shí)行自收自支。然而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十年不變，在缺乏公共投入、物價(jià)水平持續(xù)上漲的環(huán)境下，6家區(qū)級(jí)公辦養(yǎng)老院硬件設(shè)施陳舊，護(hù)理人員嚴(yán)重不足，瀕臨關(guān)閉。2014年4月，《廣州日?qǐng)?bào)》就此做了“老人院難辦老人怎么辦？”的專題報(bào)道，引起了社會(huì)各方的關(guān)注。為此，陳建華市長在媒體和網(wǎng)絡(luò)涉穗輿情要聞上批示：各區(qū)公辦養(yǎng)老院要下決心辦好。區(qū)級(jí)老人院需要重新選擇改革的方向，或是進(jìn)行更徹底市場(chǎng)化的改革，尤其是價(jià)格的市場(chǎng)化；但是考慮到公辦老人院承擔(dān)的公共福利職能，完全市場(chǎng)化違背了社會(huì)福利的初衷，政府應(yīng)考慮適當(dāng)重新投入財(cái)政資源在區(qū)級(jí)老人院。另外，以廣州市老人院為代表的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，屬財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，床位1200張，設(shè)有510名事業(yè)編制。據(jù)市民政局2014年部門預(yù)算顯示，2014年廣州市老人院收入預(yù)算總計(jì)9651.45萬元，其中公共財(cái)政預(yù)算資金6288.95萬元，事業(yè)收入3362.5萬元。支出預(yù)算總計(jì)9651.45萬元，其中基本支出6436.11萬元，項(xiàng)目支出3215.34萬元。由此推算，廣州市老人院每張床位每年平均運(yùn)營綜合成本約8萬元，其中政府財(cái)政投入5.24萬元，占平均運(yùn)營綜合成本65%。可見，由于機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，政府投入不同，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間差距明顯，發(fā)展也不平衡。（二）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨困難雖然近年來各級(jí)政府都在大力扶持和發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也出臺(tái)了各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策，但現(xiàn)實(shí)中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展仍然擺脫不了用地難、補(bǔ)助款額不足、融資困難、稅收優(yōu)惠難以落實(shí)、經(jīng)營困難等方面問題。一是用地困難。據(jù)市民政局統(tǒng)計(jì)，2014年全市93%的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)靠租賃場(chǎng)地舉辦，隨著租金上漲及維護(hù)成本的上升，其經(jīng)營壓力越來越大。雖然廣東省民政廳、廣東省國土資源廳、廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于解決養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地問題的通知》，但由于用地指標(biāo)緊缺、用地成本高、劃撥用地政策可操作性不強(qiáng)、中小型民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)拿地的投入等問題，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然面臨用地難問題。二是政府投入不足。廣州從2009年起實(shí)行民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)資助政策，主要包括新增床位資助和收住廣州市戶籍老人的運(yùn)營資助。從2012年起，廣州更將新增床位資助標(biāo)準(zhǔn)從每張床位5000元提高到10000元（租賃性質(zhì)場(chǎng)所）和15000元（自有產(chǎn)權(quán)場(chǎng)所），運(yùn)營資助從每人每月60～100元提高到100～300元。但根據(jù)市民政局統(tǒng)計(jì)，2014年全市投入資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金為6356萬元，僅僅與廣州市老人院當(dāng)年公共財(cái)政預(yù)算資金6288.95萬元大體相當(dāng)，即財(cái)政對(duì)全市100多家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入力度只相當(dāng)于一家市級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營資金的投入水平。三是融資困難。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，只有在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，才能享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。但登記為民辦非企業(yè)單位后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就會(huì)被市場(chǎng)貼上“非營利”“社會(huì)組織”的標(biāo)簽，在沒有盈利前景的情況下，難以獲得商業(yè)貸款。四是優(yōu)惠政策缺乏與現(xiàn)實(shí)連接的操作指導(dǎo)，往往難以執(zhí)行。雖然各級(jí)政府相應(yīng)出臺(tái)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠政策的文件，但由于涉及部門眾多，通常沒有配套訂立實(shí)施細(xì)則等落地措施，在執(zhí)行中難以落實(shí)，很多只停留在文件上。五是資金來源不足，難以和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。由于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得政府資助額比較少，基于目前我國“未富先老”的背景下，多數(shù)老年人經(jīng)濟(jì)承受能力有限，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難通過提高收費(fèi)來彌補(bǔ)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府投入的差額。對(duì)于市場(chǎng)投資的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于存在營利壓力，大部分通過降低服務(wù)質(zhì)量來節(jié)省成本，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員資質(zhì)、護(hù)理人員配比往往弱于公辦機(jī)構(gòu)，在日常管理和制度完善方面更顯不足。整體上形成了民辦機(jī)構(gòu)收費(fèi)更高，服務(wù)更差的市場(chǎng)印象，導(dǎo)致民間對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)受度不如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高，公眾多數(shù)傾向于選擇等待公辦養(yǎng)老院而非入住民辦養(yǎng)老院。根據(jù)廣州市公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住評(píng)估輪候平臺(tái)顯示，從2014年4月1日至2014年10月11日，全市申請(qǐng)入住輪候有2998人，已入住286人，其中“三無”“五?！睂?duì)象37人（約占13%），低保低收入對(duì)象9人（約占3%），普通對(duì)象240人（約占84%）；正在評(píng)估44人，其中“三無”“五?！睂?duì)象2人（約占4.5%），低保低收入對(duì)象3人（約占7%），普通對(duì)象39人（約占88.6%）；正在輪候2668人，其中“三無”“五?！睂?duì)象9人（約占0.3%），低保低收入對(duì)象46人（約占1.7%），普通對(duì)象2613人（約占98%）。需要特別指出的是，有六家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然在建設(shè)當(dāng)中，但其正申請(qǐng)輪候的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1612人，其中普通對(duì)象1574人（約占97.6%）。可見，從2014年實(shí)施輪候制度以來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本以收住普通老人為主，困難老人的比例較低。這已經(jīng)偏離了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“兜底”的功能，并對(duì)普通老人入住民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求產(chǎn)生一定抑制作用。而現(xiàn)有的在保本線上掙扎的民辦機(jī)構(gòu)由于無力改善現(xiàn)狀，只能繼續(xù)逐利低質(zhì)的困難經(jīng)營。六是用人困難。政府投入不足、融資困難，最終導(dǎo)致嚴(yán)格的成本控制，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了減少護(hù)理人員比例，更要加大護(hù)理員的工作強(qiáng)度。養(yǎng)老護(hù)理員工作量大、時(shí)間長、地位低、收入低；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則招工難、留人難。目前廣州民辦養(yǎng)老院護(hù)理員月收入一般在3000元左右。低收入和高工作強(qiáng)度導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)服務(wù)水平偏低，小學(xué)、初中、高中等文化程度，經(jīng)過短期培訓(xùn)，就可以成為護(hù)理員。以廣州壽星大廈養(yǎng)老院為例，該院曾去韶關(guān)、梅州等偏遠(yuǎn)的衛(wèi)校招聘了幾批中專畢業(yè)生，來到養(yǎng)老院負(fù)責(zé)心理護(hù)理、協(xié)助康復(fù)一類的工作，試用期工資為2000多元，但仍然無法留住員工，試用期后40人只剩4人。（三）農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)相對(duì)滯后現(xiàn)階段廣州農(nóng)村社會(huì)老年人通過家庭（子女）養(yǎng)老為主，相對(duì)于市區(qū)來說，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率還處于較低水平，且服務(wù)功能不完善，服務(wù)項(xiàng)目較少，質(zhì)量效益也有待提升。大部分鎮(zhèn)（街）敬老院硬件設(shè)施不足，服務(wù)內(nèi)容單一，僅限于吃、住等簡(jiǎn)單的生活照料服務(wù)，而且存在消防、產(chǎn)權(quán)及法人登記等歷史遺留問題。農(nóng)村老年人休閑娛樂活動(dòng)開展也較少，能面向老人開放的兼顧日托、康復(fù)、護(hù)理等高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的綜合性農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老托老機(jī)構(gòu)缺乏。加上政府尚未建立起適應(yīng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的財(cái)政投入及保障機(jī)制，在一定程度上制約著全市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。三其他城市先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)介紹人口老齡化是一個(gè)全球性、全國性的趨勢(shì)，在歐洲、日本，高齡社會(huì)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可忽視的要素。然而，我國是在經(jīng)濟(jì)尚未進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列的時(shí)期就開始老齡化，且老齡化的速度遠(yuǎn)快于西方國家，同時(shí)還有社會(huì)制度的差異，西方應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)給我們的借鑒意義十分有限。國內(nèi)其他城市，尤其是在北京、上海、香港這樣的超級(jí)大都市，在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)制度等各方面與廣州有較大重合度，其應(yīng)對(duì)人口老齡化的經(jīng)驗(yàn)則對(duì)廣州有重要的啟示。（一）北京1.基本情況2013年，北京市60歲及以上老年人口278萬，占總?cè)丝诘?2.1%，65歲及以上人口達(dá)到192萬。北京人口老齡化的趨勢(shì)更甚于全國，以每天400人、每年15萬人左右的規(guī)模增長，預(yù)計(jì)2020年，北京老年人口將超過400萬。而目前北京僅有收養(yǎng)性單位442個(gè)，床位8.5萬張，其中民政部門管理社會(huì)福利院8個(gè)，床位數(shù)3388張；社會(huì)福利醫(yī)院（精神病院）2個(gè)，床位數(shù)557張；光榮院10個(gè)，床位數(shù)656張。2.經(jīng)驗(yàn)介紹與廣州類似，2008年，北京市民政局、市發(fā)改委、市規(guī)劃委員會(huì)、市財(cái)政局以及市國土資源局等五個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，提出了“9064”的養(yǎng)老服務(wù)模式，逐步建立起集中照料服務(wù)與社區(qū)居家服務(wù)互為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系，推動(dòng)老年福利服務(wù)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?！蛾P(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》明確地將政府和市場(chǎng)的責(zé)任進(jìn)行了區(qū)分。由于北京用地的嚴(yán)格限制，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老長期得不到長足的發(fā)展，因而北京因地制宜，通過系列的措施，不斷加強(qiáng)居家養(yǎng)老的建設(shè)。2009年，北京市出臺(tái)了居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)“九養(yǎng)政策”，通過表彰、服務(wù)卷、社區(qū)餐桌、社區(qū)托老所、居家養(yǎng)老員、無障礙服務(wù)、精神關(guān)懷等措施，打造以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，以政策保障為主導(dǎo)，社會(huì)化運(yùn)作為方向的居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)體系。到了2015年，北京頒布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，條例明確了要將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并且把居家養(yǎng)老服務(wù)工作落實(shí)情況納入政府考核范圍。從“政府主導(dǎo)、社區(qū)為主”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)、專業(yè)化服務(wù)、社區(qū)支持、社會(huì)參與”的多元參與模式。對(duì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，政府通過價(jià)格優(yōu)惠、發(fā)放補(bǔ)貼等方式，提高企業(yè)參與居家養(yǎng)老的積極性，并進(jìn)行專業(yè)性、規(guī)范化的監(jiān)督和指導(dǎo)。在眾多居家養(yǎng)老服務(wù)的類型中，北京根據(jù)老年人口對(duì)醫(yī)療的特殊需求，將醫(yī)療服務(wù)擺在重要的位置，并提出了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、診療入戶為發(fā)展目標(biāo)。（二）上海1.基本情況上海早在1979年步入老齡化，是我國率先邁入老齡化的大城市，也是我國老齡化程度最高的特大城市，上海老年人口始終高于全國8%～10%。截至2014年12月31日，上海戶籍60歲及以上的人口數(shù)量為413.98萬，占全市總?cè)丝诳倲?shù)的28.8%。不僅如此，上海還是深度老齡化的城市，80歲及以上高齡老年人有75.32萬，占全市總?cè)丝诘?.2%。根據(jù)上海老齡科研中心的預(yù)測(cè)，到2018年，上海戶籍60歲及以上老年人口總數(shù)突破500萬，2020年總數(shù)將達(dá)到540萬人。截至2014年底，上海全市擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)660家，共計(jì)擁有床位11.49萬張。各級(jí)政府分別設(shè)立了相應(yīng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)實(shí)體，實(shí)體服務(wù)組織包括224家社區(qū)助老服務(wù)社，服務(wù)人數(shù)共計(jì)29.54萬；381家社區(qū)老年日間照料中心，服務(wù)人數(shù)達(dá)1.4萬；576個(gè)社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)，受益人數(shù)超6萬。2.經(jīng)驗(yàn)介紹“十二五”期間，上海市延續(xù)“十一五”期間的“9073”的養(yǎng)老服務(wù)格局，與廣州和北京的整體格局大致相同，只是社區(qū)養(yǎng)老的比例設(shè)為7%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比例為3%。對(duì)于90%居家養(yǎng)老的老年人，政府通過修建改善社區(qū)適老設(shè)施配置，加強(qiáng)改造舊城區(qū)的設(shè)施等改善他們的生活質(zhì)量，提升養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)條件。對(duì)于7%的社區(qū)養(yǎng)老群體，主要通過建設(shè)社區(qū)的服務(wù)實(shí)體，如助老服務(wù)社、老年人日間服務(wù)中心等，為社區(qū)養(yǎng)老的老年人提供上門和日間服務(wù)。3%的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老面向高齡、失能或者失智的老人，并為其提供具有全托生活護(hù)理功能的服務(wù)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)市場(chǎng)參與。由于老齡人口的比例持續(xù)高企，上海出臺(tái)了不同的政策，鼓勵(lì)老年人自我服務(wù)，動(dòng)員老年人口中的積極力量，將部分有能力的老年人納入養(yǎng)老體系建設(shè)的計(jì)劃。上海有60歲以上70歲以下的老年人超過200萬，這部分老人仍然有較強(qiáng)的活動(dòng)能力和社交欲望，上海市民政局將這部分老人納入“老伙伴計(jì)劃”，即2萬名60歲左右老人服務(wù)于10萬名80歲以上的老人，開展1對(duì)5的助老關(guān)懷，緩解對(duì)年輕人照顧老齡人的需求。上海的人均預(yù)期壽命已經(jīng)連續(xù)5年超過82歲，意味著近30%的人口步入老年后，仍然有較長時(shí)間參與社會(huì)活動(dòng)，因此，上海尤其注重老年人的精神文化生活健康。截至2014年底，上海共有老年教育機(jī)構(gòu)291個(gè)，參加各類老年學(xué)校學(xué)習(xí)的老年學(xué)員53.56萬人；遠(yuǎn)程老年大學(xué)集中收視點(diǎn)5382個(gè)，全年共計(jì)吸納51.14萬老年學(xué)員；全市街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)及居委各級(jí)、各類型老年協(xié)會(huì)1732個(gè)；老年文體團(tuán)隊(duì)1.55萬個(gè)，參加活動(dòng)人數(shù)39.9萬；老年體育協(xié)會(huì)411個(gè)，參加人數(shù)49.18萬；老年體育團(tuán)隊(duì)1.14萬個(gè)，參加人數(shù)31.35萬；老年志愿者團(tuán)隊(duì)7623個(gè)，參加人數(shù)25.31萬。這些活動(dòng)和團(tuán)體極大地豐富了老年人的精神生活，尤其是志愿團(tuán)隊(duì)和文藝團(tuán)體，改變了老年人是社會(huì)包袱的刻板印象，為老年人服務(wù)社會(huì)提供機(jī)會(huì)，也為社會(huì)營造了積極的氛圍。（三）香港1.基本情況截至2014年底，香港60歲及以上的人口為156.59萬，占香港人口總數(shù)的21.5%，其中，65歲及以上的獨(dú)居長者有11.9萬，占65歲及以上人口的12.7%。香港家庭整體呈現(xiàn)晚婚、晚育、少子化、核心化的趨勢(shì)，加劇了老齡化社會(huì)的深度。根據(jù)香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政系對(duì)香港老齡化概況的技術(shù)報(bào)告預(yù)測(cè)，到2021年、2031年和2041年，65歲以上的人口比例會(huì)分別增長到18.9%、26.5%和30.2%。香港早在20世紀(jì)70年代就成立了工作小組應(yīng)對(duì)老齡化問題，目前香港的養(yǎng)老服務(wù)體系主要包括長者社區(qū)照顧服務(wù)和安老院舍照顧服務(wù)。香港的長者社區(qū)照顧服務(wù)包括四大主要方面：老年社區(qū)中心；長者照顧服務(wù)；日間護(hù)理中心；上門服務(wù)。香港的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要為院舍照顧服務(wù)，主要面對(duì)65歲以上老人，但是根據(jù)個(gè)案的特殊情況，60～64歲的人士也可以申請(qǐng)入住。院舍服務(wù)根據(jù)老年人自立能力從強(qiáng)到弱，區(qū)別安排入住四類院舍，分別是長者宿舍、安老院、護(hù)理安老院和護(hù)養(yǎng)院。目前香港正在逐步取消長者宿舍和安老院，將其逐步轉(zhuǎn)化為提供長期護(hù)理的院舍。根據(jù)香港社會(huì)福利署在2010～2011年度的報(bào)告中顯示，截至2011年3月底，香港共有津助安老院123家，提供1.57萬個(gè)宿位；參加改善買位計(jì)劃的私營安老院140家，提供約7000個(gè)宿位，是兩類主要的養(yǎng)老院舍。2.經(jīng)驗(yàn)介紹香港的安老服務(wù)政策秉持“持續(xù)照顧”及“老有所屬”的原則，安老服務(wù)的理念，包括以人為本、小區(qū)照顧、持續(xù)照顧、老有所為。政府則推廣“居家安老為本，院舍照顧為后援”的政策，首要加強(qiáng)和擴(kuò)展小區(qū)及家居照顧服務(wù)，同時(shí)增加和改善資助住宿照顧服務(wù)。香港養(yǎng)老服務(wù)提供主體的多元化，以政府主導(dǎo)為主，動(dòng)員社會(huì)各界參與。政府通過資金投入和出臺(tái)激勵(lì)政策，讓民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)90%的養(yǎng)老服務(wù)。其中香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)是主要的代表，它是由非政府社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)會(huì)組織，有超過四百間機(jī)構(gòu)會(huì)員，屬下三千多個(gè)服務(wù)單位，為香港市民提供九成的社會(huì)福利服務(wù)。社聯(lián)提出了長者服務(wù)的四個(gè)優(yōu)先方向，包括發(fā)揮長者潛能、促進(jìn)長者健康、建立適切環(huán)境和提供基本安全與生活保障。香港養(yǎng)老服務(wù)資金來源非常多元，既有政府資助，也有服務(wù)收費(fèi)，更有廣泛的社會(huì)慈善捐贈(zèng)。政府資助和服務(wù)收費(fèi)是主要資金來源，慈善捐贈(zèng)則是重要補(bǔ)充。老年社會(huì)福利服務(wù)開支在政府財(cái)政預(yù)算中約占6%，在香港2014～2015年度財(cái)政預(yù)算案中，安老服務(wù)的經(jīng)常開支達(dá)到54億元，比2009～2010年度增加40%。同時(shí)，香港也在不斷地修正完善資金使用的方式。香港社會(huì)福利署從2013年起推行為期四年的服務(wù)券計(jì)劃，嘗試“錢隨人走”，向符合資格的長者提供價(jià)值6000港元/月的服務(wù)券，讓他們根據(jù)需要自由地選擇服務(wù)提供者、種類及組合，提高公共資源的使用效率。香港對(duì)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員有嚴(yán)格的專業(yè)化要求，1997年香港頒布《社會(huì)工作者注冊(cè)條例》，規(guī)定只有在接受專業(yè)訓(xùn)練后，注冊(cè)人員才可以在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)崗位從業(yè)。2011年香港約3萬人從事養(yǎng)老服務(wù)工作，50%是專業(yè)社會(huì)工作人員。專業(yè)化保障了香港老年人服務(wù)的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)針對(duì)老人的個(gè)體的具體身體狀況、心理方面等提供個(gè)性化的服務(wù)。四完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的對(duì)策建議2014年廣州成功申報(bào)全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市，應(yīng)以此為契機(jī)，加快構(gòu)建具有廣州特色，以居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三者互相銜接、互相支撐、有效整合的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系。針對(duì)上述困難和問題，本研究對(duì)加快發(fā)展廣州現(xiàn)代機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系，提出如下意見和建議。（一）需求導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系機(jī)構(gòu)養(yǎng)老體系的建設(shè)必須把滿足老年人的需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從人性化關(guān)懷的角度，按照國際先進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)理念，通過不同養(yǎng)老服務(wù)之間的統(tǒng)籌銜接，構(gòu)建適合老年人養(yǎng)老持續(xù)照顧服務(wù)的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老持續(xù)照顧服務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)主要依賴于制度體系的構(gòu)建，主要包括需求評(píng)估制度、補(bǔ)貼制度、機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)介制度以及輪候制度等。一是建立養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估制度，以生理、心理、經(jīng)濟(jì)狀況等多種條件和因素科學(xué)合理地評(píng)定老年人照料等級(jí)，合理分配照料服務(wù)資源。建立標(biāo)準(zhǔn)，明確居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所面向的群體特征和標(biāo)準(zhǔn)。二是建立服務(wù)補(bǔ)貼制度。在養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難且生活自理困難的老人，通過政府購買服務(wù)，保障老年人接受安全、周全的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)要對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行持續(xù)評(píng)估，以便根據(jù)老年人狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整照料等級(jí)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容等，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間有效銜接，以及服務(wù)梯度化。三是建立轉(zhuǎn)介制度。在居家養(yǎng)老無法滿足老人的需求時(shí)，老人可以提出申請(qǐng)，由社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心提供上門服務(wù)，例如送餐、助浴、康復(fù)、簡(jiǎn)單照料等；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無法滿足有效照顧老人需求時(shí)，轉(zhuǎn)介到社區(qū)的老年人日間照料中心，由中心提供日托式的養(yǎng)老服務(wù)；當(dāng)老年人的身體狀況和生活能力繼續(xù)惡化，則申請(qǐng)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接受各種的專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。四是繼續(xù)完善輪候制度。首先需要入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或享受其他各類養(yǎng)老服務(wù)資源的老年人，由相關(guān)人員提出申請(qǐng)并附所需申請(qǐng)信息，統(tǒng)一登記、篩選、評(píng)估、匹配、排隊(duì)輪候后計(jì)分排名，根據(jù)需求的緊急程度，按照分?jǐn)?shù)安排入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者享受使用相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)資源。（二）以創(chuàng)新發(fā)展推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開政府財(cái)政的投入，必須建立穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。當(dāng)前廣州部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問題，其根本原因是政府對(duì)公辦機(jī)構(gòu)定位不清和投入不足。因此，要么通過運(yùn)營補(bǔ)貼、購買服務(wù)等方式，推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公辦民營和公建民營；要么保留全額撥款的事業(yè)單位性質(zhì)，確保人員編制和財(cái)政投入滿足公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。然而，根據(jù)《民政部關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》精神，那種政府對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大包大攬的模式已經(jīng)難以為繼。該《通知》提出要積極探索提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制，把專門面向社會(huì)提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成企業(yè)。因此，廣州應(yīng)大力推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。一是公辦民營。政府拿出一批正在運(yùn)行的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交社會(huì)上非營利性組織來運(yùn)營管理，這些機(jī)構(gòu)和組織還需要承擔(dān)政府對(duì)集中供養(yǎng)對(duì)象的供養(yǎng)責(zé)任并優(yōu)先接收低收入、經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老人。二是公建民營。政府新建一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，然后將新落成的設(shè)施直接交由社會(huì)上非營利性組織運(yùn)營，同時(shí)承擔(dān)政府對(duì)集中供養(yǎng)對(duì)象的供養(yǎng)責(zé)任和優(yōu)先接收低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老人入住，且收取相對(duì)優(yōu)惠的費(fèi)用。三是政府和社會(huì)資本合作模式。根據(jù)國家發(fā)改委、民政部等部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》精神，今后要積極鼓勵(lì)社會(huì)資本興辦各種養(yǎng)老服務(wù)工程，由政府與資本合作，形式包括獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等。（三）破解民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展瓶頸需要加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在資金、場(chǎng)地、人員等方面的扶持力度，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻；落實(shí)對(duì)利用企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造用于養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)扶持政策措施；落實(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地供地政策，解決稅費(fèi)優(yōu)惠政策可操作性不強(qiáng)、難于落實(shí)等問題；落實(shí)民辦機(jī)構(gòu)融資扶持政策，正確處理公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，避免公辦機(jī)構(gòu)擠占民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展空間。一是編制老年服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃，將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃或優(yōu)先審批渠道。對(duì)民營的非營利性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，給予政策性優(yōu)惠和扶持，符合規(guī)劃要求并具備劃撥條件的，在供地方式和供地價(jià)格上優(yōu)先予以保證。二是符合相關(guān)條件，但