年度法律-政策

年度法律/政策

兩張牌，“法律”和“政策”，兩只手，一只手捂住“法律”，一只手捂住“政策”。此刻，答案在聚焦并吸引在場所有人的注視，博弈已經(jīng)結(jié)束，結(jié)果即將揭曉。而此時的我們，翹首等待的，只是翻牌那一刻，去察覺和發(fā)現(xiàn)，每一位深在其中的參與者以及周圍的看客，臉上瞬間拂過的那一絲表情、那一縷情緒，還有下一步的動作。法律和政策走向成熟和完善，這是已知和必然，尤其是中國的殘障領(lǐng)域。于是，我們放棄預(yù)測，靜觀立法者和政策制定者們每一次的出牌，努力促使中國殘障社群成為法律、政策的受益者和最終的贏家。一《民法總則（草案）》2016年，一部直接涉及民眾日常生活“過日子”的法律，先后于7月和12月攪動著媒體和國民的關(guān)注和神經(jīng)。全國人大常委會法工委在中國人大網(wǎng)全文公布《中華人民共和國民法總則（草案）》［以下簡稱《民法總則（草案）》］，向公眾征求意見，起止時間為7月5日-8月4日。10月和12月的《民法總則（草案）》二審和三審稿提交至全國人大常委會審議。同時，我們發(fā)現(xiàn)，在中國人大網(wǎng)上，附在征求意見的草案后面的，還有一部分對該草案的長篇說明《關(guān)于〈中華人民共和國民法總則（草案）〉的說明》。其第一節(jié)在“關(guān)于編纂民法典的總體考慮”中，有這樣一大段描述：編纂工作擬按照“兩步走”的工作思路進(jìn)行：第一步，編纂民法典總則，即《中華人民共和國民法總則》，經(jīng)全國人大常委會審議后，爭取提請2017年3月召開的十二屆全國人大第五次會議審議通過；第二步，編纂民法典各分編，擬于2018年上半年整體提請全國人大常委會審議，經(jīng)全國人大常委會分階段審議后，爭取于2020年3月將民法典各分編一并提請全國人民代表大會會議審議通過，從而形成統(tǒng)一的民法典。那么，2016年的《民法總則》正是編纂中的民法典的第一編，統(tǒng)領(lǐng)其余各分編。觀察2016年中國殘障領(lǐng)域因民法典的編撰而帶來的變化，我們觀察到，這一“熱”與一“冷”，既是一個過程，又是一種現(xiàn)象。7月，在《民法總則（草案）》二審稿公開征詢期間，近些年逐漸活躍、發(fā)展起來的全國各地心智障礙者的家長，在深圳和北京兩地的民間領(lǐng)袖機(jī)構(gòu)帶領(lǐng)下，收集數(shù)據(jù)、展開調(diào)查、舉辦座談、向全國人大法工委遞交立法建議書，敦促中國殘聯(lián)召開相關(guān)研討會……家長們的熱情被激發(fā)和調(diào)動，尤其是一位位年長的家長，他們伴隨著中國社會發(fā)展的“動與穩(wěn)”的歷程而成長；他們面臨著歲月蹉跎、年事已高之后的無奈與不安；他們激蕩著父親和母親的愛。而這些是年輕家長們所沒有的經(jīng)歷和感受。當(dāng)他們了解到有一部過日子的法律與他們相關(guān)的時候，多年以來積蓄的能量爆發(fā)了，然而，爆發(fā)之后的12月，當(dāng)《民法總則（草案）》三審稿到來的時候，這種“熱”不見了，民間機(jī)構(gòu)和領(lǐng)袖家長們“冷”下來了，少有人問津，也不再繼續(xù)討論。從“熱”到“冷”的過程，瞬間轉(zhuǎn)變。同時，“熱”與“冷”在整個《民法總則（草案）》公開征詢的過程中，所表現(xiàn)出來的一些現(xiàn)象耐人尋味。一邊是“熱”在民間社會的家長組織，而一邊的“冷”卻在多點(diǎn)發(fā)生。傳統(tǒng)殘障康復(fù)機(jī)構(gòu)，與心智障礙者家長息息相關(guān)，不僅僅因為自己的孩子在機(jī)構(gòu)康復(fù)，還因為早在2012年，中國殘聯(lián)曾發(fā)布《關(guān)于廣泛開展殘疾人家長學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》（殘聯(lián)發(fā)〔2012〕12號），專門就殘障者家長學(xué)校的工作進(jìn)行部署。此后，各地殘聯(lián)都以所在地區(qū)的康復(fù)機(jī)構(gòu)或者特殊教育學(xué)校為依托，開展家長學(xué)校的活動。而在這部“過日子”法律的立法過程，我們沒有聽到來自康復(fù)機(jī)構(gòu)的聲音，它們此時集體消失和失聲。除心智障礙者家長之外，包括視力、肢體、聽力等其他殘障類別的家長，完全消失。這些殘障類別的家長活躍程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于心智障礙者家長，沒有形成有效的組織發(fā)展，同時，出現(xiàn)在康復(fù)機(jī)構(gòu)的家長，也基本都是小齡兒童的家長，他們“忙”于帶孩子康復(fù)，無暇顧及自己孩子未來“過日子”的法律。這一點(diǎn)即使在心智障礙領(lǐng)域的小齡兒童家長也是如此。此外，自身為殘障者、又是家長，孩子是殘障者或者是非殘障者，這一類人群同樣消失在我們觀察的視野里。最后，在可查詢的公開信息中，我們僅僅看到2016年7月20日，由中國智力殘疾人及其親友協(xié)會主辦的《民法典總則（草案）》與心智障礙者監(jiān)護(hù)制度研討會，中國殘聯(lián)及其部門和民間十四家社會組織代表參加，其中我們并沒有發(fā)現(xiàn)中國精神殘疾人及其親友協(xié)會的身影。而在參加的家長代表中，又多以智障人士的家長居多。結(jié)合整個意見征詢過程中的參與度，如果僅以自閉癥和智力這兩類心智障礙者家長的參與數(shù)量對比，據(jù)不完全統(tǒng)計，智力障礙者的家長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自閉癥人士的家長。從康復(fù)機(jī)構(gòu)與家長、專門協(xié)會之間、家長類別的不同等看出在這些“冷”與“熱”的背后，所蘊(yùn)含的豐富想象和深刻的人倫情理，紛紛呈現(xiàn)和上演。透過現(xiàn)象，我們深入研究民間家長機(jī)構(gòu)領(lǐng)袖們的法律訴求和權(quán)利主張后發(fā)現(xiàn)，幾乎一致呼吁《民法總則（草案）》的所有條文必須符合聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的原則，并具體落腳在監(jiān)護(hù)制度。承認(rèn)成年心智障礙者的權(quán)利主體，廢除無民事行為能力人的概念，細(xì)化限制民事行為能力的界定，就限制民事行為能力成年人建立決策模式、家長監(jiān)督等等。我們總結(jié)下來，所有的指向，最終集中在權(quán)利與倫理，爆發(fā)在“家庭”這一載體之上。此刻，我們再回顧本文最初的幾個疑問：為什么民法典的編撰這么難，而生命力又那么強(qiáng)？思考得到進(jìn)一步深入。當(dāng)心智障礙者的家長們，接受、理解和認(rèn)同聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》的精神和原則之后，回看國內(nèi)的立法理念和框架，他們對比國際殘障人運(yùn)動中所推行的社會模式和人權(quán)模式，深刻理解慈善模式和醫(yī)療模式帶給國內(nèi)法律、法規(guī)和政策的影響和差距，于是，他們滿懷熱情，充滿信心地發(fā)出訴求和主張。但是，當(dāng)回到現(xiàn)實(shí)情景下，家長們每天所面臨的具體問題之時，那些訴求和主張的實(shí)現(xiàn)又遙遙無期?！皺?quán)利”呀，遠(yuǎn)水解不了近渴。并且，當(dāng)家長們回到家庭，發(fā)現(xiàn)那明明是我的孩子，無論大小，應(yīng)該我說了算，他們本來就沒有“能力”，怎么能去決定自己的事情呢？一系列疑問，極其現(xiàn)實(shí)地擺在家長們的面前，于是又回到了“要死我?guī)е⒆右黄鹚馈?、“有一名殘障孩子是全家的不幸”、“是我上輩子作孽造成的”等傳統(tǒng)的軌道上！親子情義、孝愛價值又占了上風(fēng)，此刻的情感又變回異常的冷漠和無助。我們理解家長們從“熱”到“冷”的過程和顧慮，這在新文化運(yùn)動中，家庭主義與個人主義的分歧，也是保守派與啟蒙派的核心爭議之一。更何況在殘障權(quán)利意識剛剛得到啟蒙的同時，又要面臨種種難以逾越的現(xiàn)實(shí)問題，家長們的猶豫、徘徊和畏懼，何嘗不是眾多領(lǐng)域的寫照。而這一點(diǎn)，也是《民法總則（草案）》及未來的民法典最需要平衡和謹(jǐn)慎之處。鑒于我們能力所限，更加深入的論述無法展開，或許在《中國殘障觀察報告》中無須展開。今年，我們僅需提出，尤其是在當(dāng)下的立法程序中，即便我們無法參與或者被代表參與立法建議，這些“熱”和“冷”至少提醒著，我們的法學(xué)家和法律界人士不要閉門造法！至于上面提及的殘障康復(fù)機(jī)構(gòu)為什么“冷”，今年點(diǎn)到即止，不予拆解。2016年，我們借“《民法總則（草案）》”的征詢?yōu)楸尘埃荚诼暶?，家長們只想把日子過得更好。好在，離民法典預(yù)期頒布的日期還有些日子，未來，我們時刻保持關(guān)注！二《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》2016年8月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》（國發(fā)〔2016〕47號）（以下簡稱《綱要》）。這份《綱要》的出臺，其意義對于中國殘障領(lǐng)域之重大是不言而喻的。但如何解讀這份綱領(lǐng)性《綱要》成為本年度《中國殘障觀察報告》中一個很大的挑戰(zhàn)。我們都已知這份《綱要》所要求的結(jié)果，即中國殘障社群與全國同步實(shí)現(xiàn)小康社會，但每個熟悉中國殘障領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r的人，心中都有一個疑問和不確定，最終2020年是數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)，還是效果實(shí)現(xiàn)？但我們堅信殘障者脫貧的攻堅戰(zhàn)役已經(jīng)打響，漫長、持久沒有退路，唯有迎面而上。因此，我們不能遺漏這樣一個重大事件以及后續(xù)所帶來的影響和改變，必須加以解讀。閱讀和理解《綱要》，我們不能不驚嘆其內(nèi)容的完整，更驚嘆的是指標(biāo)體系的嚴(yán)格！“100%”和“約束性”等字樣均出現(xiàn)在文件之中，是近年來，甚至是2013年中國殘聯(lián)第六屆主席團(tuán)成立以來，我們認(rèn)為最為系統(tǒng)、全面的指導(dǎo)性文件。點(diǎn)贊的同時，我們原本面臨的解讀障礙更大，對解讀這份《綱要》更加無從下手。如果僅是從數(shù)字、概念、項目等方面入手，我們都無法達(dá)至這份《綱要》的編寫者和殘障政策決策者的良苦用心。于是，我們暫且放下殘障，選擇用商業(yè)部門常用的KRA/KPI體系設(shè)計加以論述，以期借喻我們的主旨。何為KRA？KRA（KeyResultAreas）意為關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域，它是為實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體目標(biāo)不可或缺的、必須取得滿意結(jié)果的領(lǐng)域，是企業(yè)成功的關(guān)鍵要素。它是對組織使命、愿景與戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的影響和直接貢獻(xiàn)的領(lǐng)域，是關(guān)鍵要素的集合。何為KPI？KPI（KeyPerformanceIndicators）意為關(guān)鍵績效指標(biāo)，是通過對組織內(nèi)部流程的輸入端、輸出端的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行設(shè)置、取樣、計算、分析，衡量流程績效的一種目標(biāo)式量化管理指標(biāo)，是對企業(yè)運(yùn)作過程中關(guān)鍵成功要素的提煉和歸納。每個KRA都涵蓋了幾個KPI。KRA和KPI是把企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解為可操作的工作目標(biāo)的工具，是企業(yè)績效管理的基礎(chǔ)，建立明確的切實(shí)可行的KPI體系是做好績效管理的關(guān)鍵。KRA和KPI是為組織的使命和愿景服務(wù)的，是為組織的長期戰(zhàn)略服務(wù)的，同時也是組織及組織內(nèi)的部門、每位員工日常思路清晰的保證和績效的管理。簡言之，組織首先通過明確KRA，清晰界定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵要素，再通過KPI設(shè)定，將每個關(guān)鍵要素與具體的、可度量的、具有實(shí)現(xiàn)可能性的、實(shí)際的、有時間限制的具體目標(biāo)聯(lián)系起來，KPI自上而下，層層分解，在傳導(dǎo)的過程中高效完成目標(biāo)的傳遞，使每一個員工都能夠?qū)崿F(xiàn)個人工作目標(biāo)與組織目標(biāo)的有效聯(lián)結(jié)和統(tǒng)一。有了上述這些基礎(chǔ)信息，我們再看《綱要》，發(fā)現(xiàn)其第三部分的主要任務(wù)，套用KRA/KPI的模式，就是KRA關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域，包括：民生兜底保障重點(diǎn)政策、就業(yè)增收重點(diǎn)項目和基本公共服務(wù)重點(diǎn)項目及其細(xì)分領(lǐng)域。而KPI關(guān)鍵績效指標(biāo)，也已逐一呈現(xiàn)。如此這般，我們是否可以這樣理解，中國政府和殘障政策的決策者們，已經(jīng)開始借用商業(yè)部門的優(yōu)秀工具展開自信的服務(wù)和管理。那么，以實(shí)現(xiàn)中國殘障者的福祉為愿景，以中國殘聯(lián)為執(zhí)行代表的組織，以民生保障、就業(yè)增收、基本公共服務(wù)為業(yè)務(wù)重點(diǎn)，以每一級政府為協(xié)同部門，以每一級殘聯(lián)從業(yè)者為執(zhí)行團(tuán)隊，視每一名殘障者為被服務(wù)者或者消費(fèi)者的這樣一家超大型“組織或公司”早已經(jīng)誕生并運(yùn)作！事實(shí)上，我們的確已經(jīng)熟知，中國殘聯(lián)及各地殘聯(lián)，作為中國殘障領(lǐng)域的代表者，經(jīng)過近30年的運(yùn)營，建立了完善的治理結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、人員配置等等，形成嚴(yán)密的組織化管理。但與每家組織所面臨的問題和挑戰(zhàn)一致，中國殘聯(lián)在保證執(zhí)行、指標(biāo)完成的同時，所服務(wù)的殘障者現(xiàn)狀和生活，是不是真正得到改善、提升和改變，還是僅僅完成和上報了一堆數(shù)字，這不是一道統(tǒng)計學(xué)的命題，而是擺在我們面前的一道現(xiàn)實(shí)難題。當(dāng)下，無論是商業(yè)公司、還是中國殘聯(lián)及各地方殘聯(lián)，很多人都誤把績效管理等同于績效考核，認(rèn)為就是對組織成員的工作進(jìn)行一番所謂的考核，以服務(wù)殘障者人數(shù)作為指標(biāo)，其實(shí)考核是績效管理的一個環(huán)節(jié)，考核不是目的，而是手段?？冃Ч芾恚纫獜?qiáng)調(diào)建立客觀、規(guī)范、可量化的任務(wù)指標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)，建立可量化的考核指標(biāo)體系。同時眾所周知，管理也是一門“藝術(shù)”，剛性的數(shù)據(jù)指標(biāo)，只解決完成或是不完成，至于最終得到多少改變，是靠更為柔性的管理“藝術(shù)”和組織文化。打一個比喻，組織文化的力量可以讓一個砌磚的工人心中裝著一座雄偉的大廈，說到底就是專業(yè)水準(zhǔn)、服務(wù)意識、職業(yè)態(tài)度、事業(yè)心和使命感。每一位員工，究竟是打一份工還是做一番事業(yè)，在表面上觀察，是很難明確區(qū)分，唯有跟蹤真金白銀的埋單者，即被服務(wù)者或消費(fèi)者，才能分辨。被服務(wù)者或者消費(fèi)者對于服務(wù)和產(chǎn)品的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是服務(wù)的6個感受，即：罪惡的（Criminal）、基本的（Basic）、預(yù)期的（Expected）、期待的（Desired）、驚喜的（Surprising）、難以置信的（Unbelievable）。比如：你住酒店，房間里有小禮物會感覺驚喜，如果結(jié)賬時告訴你，被抽中下次入住免房費(fèi)還送雙人自助晚餐，這就是難以置信，相信當(dāng)你入住某一家酒店之后，一定會從這6個感受中選擇其一。所以，要“科學(xué)”還是要“藝術(shù)”呢？在《綱要》中的第三部分“主要任務(wù)”中，我們看到了“科學(xué)”，在第四部分“保障條件”里，我們也遇到了“藝術(shù)”。那績效管理該怎么做？回答這個問題難也不難，難的地方是你要回答出來就如同要教會一個沒釣過魚的學(xué)會玩臺釣一樣復(fù)雜，不難的是你告訴他有釣竿、有魚線、有鉤、有餌料、有池塘他就可以釣魚了，就跟績效管理要有計劃、有實(shí)施、有評價、有反饋、有結(jié)果跟進(jìn)一樣。在《綱要》的第五部分綱要實(shí)施和監(jiān)測評估中，我們僅僅看到很少的篇幅和一份重點(diǎn)任務(wù)分工表，更為具體的內(nèi)容是沒有的。我們理解作為一份綱領(lǐng)性文件，在具體執(zhí)行和監(jiān)督層面的內(nèi)容，的確是所占篇幅要少，但相比前面具體的KRA/KPI，畢竟還是會顯得蜻蜓點(diǎn)水?？冃Ч芾淼母臼菂⑴c和承諾，重在讓管理者和員工參與，使得管理者和員工從內(nèi)心接受和認(rèn)同并身體力行，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期效果。這就又回到上面給出的一系列“為什么”和“是什么”的提問。這就如同不清楚作戰(zhàn)計劃的戰(zhàn)士，盡管端著機(jī)槍沖鋒，身在硝煙彌漫的戰(zhàn)場，卻與團(tuán)隊失去了聯(lián)系，由于不了解戰(zhàn)事的整體狀況，也不了解自己對于戰(zhàn)爭所起的作用，即便是再驍勇的戰(zhàn)士也會被磨得筋疲力盡，甚至對這場戰(zhàn)役也失去信心。再次回到《綱要》里，我們理解實(shí)施和監(jiān)測部分的大量留白，是中國政府和殘障政策決策者們故意留給各級政府部門及殘聯(lián)的，在當(dāng)下的政府管理體制中，也唯有留給他們?nèi)鴮懢唧w的實(shí)施，才是