對漁業(yè)、漁民和漁船有關(guān)問題的認識與思考

對漁業(yè)、漁民和漁船有關(guān)問題的認識與思考2013-05-0916:21:00

來源：漁保協(xié)會

閱讀：2106（基本內(nèi)容根據(jù)2008年以前在船檢工作時的講話稿整理）王朝華推進現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)中國海洋強國夢，需要我們加強對漁業(yè)以及與漁業(yè)關(guān)聯(lián)性問題的研究。毛澤東同志在《中國革命戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略問題》一文中指出：“戰(zhàn)爭的規(guī)律——這是任何指導(dǎo)戰(zhàn)爭的人不能不研究和不能不解決的問題。革命戰(zhàn)爭的規(guī)律——這是任何指導(dǎo)革命戰(zhàn)爭的人不能不研究和不能不解決的問題。中國革命戰(zhàn)爭的規(guī)律——這是任何指導(dǎo)中國革命戰(zhàn)爭的人不能不研究和不能不解決的問題?！薄按蠹颐靼?，不論做什么事，不懂得那件事的情形，它的性質(zhì)，它和它以外的事情的關(guān)聯(lián)，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。這兩段精彩的話對于我們研究和認識漁業(yè)、漁民以及漁船管理工作具有特別的指導(dǎo)意義。第一部分對漁業(yè)、漁民、漁船的認識一、漁業(yè)的屬性漁業(yè)是人類利用水域中生物的物質(zhì)轉(zhuǎn)化功能，通過捕撈、養(yǎng)殖和加工，以取得水產(chǎn)品的社會產(chǎn)業(yè)部門，屬于大農(nóng)業(yè)的范疇。我國是漁業(yè)大國，水產(chǎn)品總產(chǎn)量世界第一，人均水產(chǎn)品占有量為世界平均水平的2倍，出口位居全球水產(chǎn)品出口首位和我國農(nóng)產(chǎn)品出口首位,是大農(nóng)業(yè)中唯一出口順差的產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分。漁業(yè)具有以下特點：（一）獨特功能性1.政治特性漁業(yè)具有很強的政治特性。漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)的重要組成部分，是國民經(jīng)濟的重要組成部分，是國家裝備制造業(yè)的重要組成部分，是國家糧食安全的重要保障，是人民提高生活水平的需要，是國家維護海權(quán)的重要力量……今天，海洋爭端已成為全球性難題，海洋問題已關(guān)乎到民族的生存。我國漁船航行作業(yè)在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)，是對國家主權(quán)——海洋領(lǐng)土、海洋權(quán)益、海洋資源和海上通道的維護。懸掛五星紅旗的漁船是我國的流動國土；國際漁業(yè)糾紛實際上就是漁業(yè)外交，不僅涉及海洋權(quán)益和漁民利益的保護問題，還可能引發(fā)我國與鄰國間的武裝沖突。2.國際特性漁業(yè)具有很強的國際特性。漁船在“過渡水域”作業(yè)，必須遵守雙邊漁業(yè)協(xié)定；在公海作業(yè)，要遵守國際公約；在他國水域作業(yè)，要遵守所在國的法律法規(guī)；在外國港口停泊，要遵守港口國管理制度（PSC）。如果不能遵守有關(guān)國際公約、他國法律法規(guī)規(guī)則或雙邊漁業(yè)協(xié)定，則很容易被扣押甚至引發(fā)國際爭端。另外，遠洋漁船到他國捕魚要在海外建立基地，不僅密切了我國與國際間的交流合作，也為世界漁業(yè)經(jīng)濟做出了重要貢獻。（二）多重交叉性1.工業(yè)與農(nóng)業(yè)交叉從行業(yè)性質(zhì)看，按照馬克思分工理論，海洋捕撈行為更接近采掘工業(yè)，西方社會也多將漁業(yè)尤其是海洋漁業(yè)歸入工業(yè)范疇，養(yǎng)殖漁業(yè)則具有鮮明的農(nóng)業(yè)特征，因此漁業(yè)兼有農(nóng)業(yè)和工業(yè)(采掘業(yè))的雙重性質(zhì)。從主體身份看，從事漁業(yè)的大量漁民本身就是農(nóng)民，他們居住在農(nóng)村，沿襲著農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，但是漁業(yè)的生產(chǎn)過程又體現(xiàn)了工業(yè)化和社會化協(xié)作的產(chǎn)業(yè)特性，漁業(yè)的捕撈、養(yǎng)殖、加工、運輸、銷售過程呈現(xiàn)了工業(yè)一體化格局。從生產(chǎn)方式看，漁業(yè)對生產(chǎn)工具有特殊的要求，對高科技有嚴重的依賴。漁民吃的是商品糧，對市場的依存度較高。2.城市與鄉(xiāng)村交叉我國漁業(yè)經(jīng)濟的組織模式基本呈現(xiàn)為商業(yè)化公司制的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型和家庭或合伙制的糊口生存型兩種模式。前者主要集中在城鎮(zhèn)，工（商）業(yè)特性突出，而后者基本集中于農(nóng)村，農(nóng)業(yè)特性突出。捕撈、養(yǎng)殖、加工、運輸、銷售等所形成的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使得漁業(yè)成為農(nóng)業(yè)中的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。3.傳統(tǒng)作業(yè)方式和現(xiàn)代作業(yè)方式交叉我國漁船的技術(shù)裝備雖然在不斷提升，并擁有了一支相對現(xiàn)代化的遠洋船隊，但近90%的漁船還是12m左右的木質(zhì)漁船，因而傳統(tǒng)作業(yè)方式和現(xiàn)代作業(yè)方式將長期并存。另外，我國水產(chǎn)加工業(yè)也呈現(xiàn)著手工作坊和現(xiàn)代企業(yè)共存的特點。4.商業(yè)漁業(yè)與群眾漁業(yè)交叉改革開放以來，我國漁船所有制形式發(fā)生了根本變化，傳統(tǒng)的為了謀生的群眾漁業(yè)逐漸被以商業(yè)經(jīng)濟活動為目的，獲取最大經(jīng)濟利潤，實現(xiàn)資本增值與積累的商業(yè)漁業(yè)所取代，呈現(xiàn)出商業(yè)性和群眾性共存共生的雙重特點。傳統(tǒng)漁業(yè)，特別是傳統(tǒng)海洋漁業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)實情況有著及其相似的地方，即老人、婦女漁業(yè)，仍沿襲著傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和使用落后的生產(chǎn)工具，被稱之為“糊口”漁業(yè)。（三）復(fù)雜性1.作業(yè)地域復(fù)雜漁民是一個特殊群體，從事海洋捕撈業(yè)的漁民，沒有明晰的海洋使用權(quán)，他們追逐魚群，作業(yè)地域不僅遠離陸地，還要在國際水域作業(yè)，主要收入來源依賴于漁業(yè)資源和漁船這個比較復(fù)雜的生產(chǎn)工具。流動作業(yè)的漁船造成漁業(yè)不同于其他行業(yè)的特性，變化莫測的海域狀況使得漁民的生產(chǎn)活動充滿了風(fēng)險。2.漁民成分復(fù)雜目前，我國既有以勞動投入為主的捕撈漁民、養(yǎng)殖漁民、半農(nóng)半漁的兼業(yè)漁民、漁業(yè)雇傭工人，又有以資本投入為主的船東、漁業(yè)投資人等，漁業(yè)人口的成分很難進行清晰的界定。近些年，漁業(yè)吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，這些“打工者”流動性很強，很難統(tǒng)計出一個準確的數(shù)字。3.漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長漁業(yè)是一個重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。漁產(chǎn)品既可以作為食品加工產(chǎn)業(yè)中的原料進入工業(yè)環(huán)節(jié)，也可以不經(jīng)過加工直接作為最終消費品。漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長，各環(huán)節(jié)之間不僅環(huán)環(huán)相扣，還可以實現(xiàn)行業(yè)的跨越，并形成閉合的回路，包括漁業(yè)生產(chǎn)（捕撈、養(yǎng)殖、加工）、漁業(yè)科研、漁業(yè)裝備制造、漁港設(shè)施建設(shè)、漁需物資供應(yīng)、水產(chǎn)品的冷凍儲藏、運輸和銷售、漁業(yè)金融保險服務(wù)等眾多產(chǎn)業(yè)，涉及面非常廣泛。（四）高風(fēng)險性漁業(yè)被世界公認為風(fēng)險最大、死亡率最高的產(chǎn)業(yè)之一，尤其是海洋捕撈業(yè)，發(fā)生自然災(zāi)害和意外事故的可能性遠遠高于陸地其他產(chǎn)業(yè)。1.自然風(fēng)險。一方面，不可抗拒的自然災(zāi)害對漁業(yè)影響顯著。很多其他行業(yè)事故往往是由人為因素造成的，只要安全設(shè)備完好齊全，不違背操作規(guī)程，一般不會發(fā)生事故。而漁業(yè)則不然，即使?jié)O船回到避風(fēng)港，有時也躲避不了強臺風(fēng)的襲擊破壞，“桑美”臺風(fēng)和“3.4”風(fēng)暴潮就是例證。據(jù)統(tǒng)計，2012年，因自然災(zāi)害和意外事故造成的漁業(yè)災(zāi)害直接經(jīng)濟損失高達289億元。另一方面，漁業(yè)受氣候變化影響日趨嚴重。有研究表明，全球變暖以及溫暖化所引起的海平面上升、水體溶氧量降低、海水淡化和海洋酸性，以及厄爾尼諾和拉尼娜等氣候現(xiàn)象，已對世界漁業(yè)資源產(chǎn)生極大的影響，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)漁場的消失（如我國舟山漁場因溫度持續(xù)升高造成各種經(jīng)濟魚類向外海和高緯度地區(qū)遷徙）、魚類的繁衍受到影響和海洋生態(tài)系統(tǒng)的惡化。2.人為風(fēng)險。目前，大量內(nèi)陸農(nóng)民工上船打工，由于他們文化程度較低且缺少海上作業(yè)經(jīng)驗，加之船舶技術(shù)的不斷進步，使海洋捕撈作業(yè)中存在大量的人為風(fēng)險。因不熟悉復(fù)雜的漁業(yè)機械容易造成傷殘事故；因瞭望疏忽、操作失誤等人為原因容易造成船舶碰撞等水上交通事故。此外，漁民為搶奪漁業(yè)資源而進行的械斗、生產(chǎn)中被海盜襲擊以及外國軍警抓扣事件也時有發(fā)生。由于海上作業(yè)時間長，漁民遠離家庭和人群，也極易造成人性的扭曲，給漁業(yè)安全生產(chǎn)帶來不良影響。3.經(jīng)濟風(fēng)險。捕撈、養(yǎng)殖漁業(yè)相比農(nóng)業(yè)中的其他產(chǎn)業(yè)科技含量相對較高、投入相對較大。建造一艘高技術(shù)含量的漁船，少則成百上千萬，高則上億元。漁民個體很難承受，往往需要通過集資和銀行貸款（有些漁民因得不到銀行貸款的支持轉(zhuǎn)向高利息的民間借貸）等方式籌資造船。如果捕不到魚，高額投入將得不到回報，勢必會引發(fā)嚴重的經(jīng)濟問題，甚至金融風(fēng)波。4.市場風(fēng)險。漁業(yè)產(chǎn)品銷售高度依賴市場。市場價格和社會購買力波動給漁民收入增長帶來隱性風(fēng)險。發(fā)生在2006年底的“多寶魚事件”，由于新聞媒體藥檢超標的消息報道，使得一些省“多寶魚”產(chǎn)業(yè)鏈受到很大沖擊。我國漁業(yè)組織化程度比較低，漁民的抗風(fēng)險能力不容樂觀。[注：造成漁船安全事故居高不下的主要原因是（1）海上作業(yè)環(huán)境惡劣，大多數(shù)漁船技術(shù)狀況不好，船齡老化，船東重視生產(chǎn)效益而不重視漁船安全狀況導(dǎo)致維修改造投入少，安全設(shè)備配備也不到位（通信導(dǎo)航、燈號、避碰設(shè)備、救生設(shè)備以及示位標等）；（2）漁業(yè)經(jīng)濟組織弱小，漁船漁民各自為政，難以形成規(guī)模和合力（由于對生產(chǎn)資料掌握程度的不同，導(dǎo)致了分配的“不公”，使得漁民不愿意合作），漁船高度分散，管理難度大；（3）資源衰退，漁民捕魚掙錢難，為追求經(jīng)濟效益，安全意識淡漠，超航區(qū)、超風(fēng)力作業(yè)現(xiàn)象普遍；（4）漁船船工素質(zhì)低，特別是現(xiàn)在上船漁工很多是內(nèi)陸打工的農(nóng)民，文化素質(zhì)和專業(yè)技能相對較低，漁船普通船員整體素質(zhì)呈下降趨勢；（5）對新型漁船技術(shù)性能和新作業(yè)海區(qū)海情不夠熟悉，如上海兩條玻璃鋼漁船在斐濟作業(yè)時因擱淺和碰撞造成破損事故，除漁船建造質(zhì)量原因外，很大程度上是不熟悉玻璃鋼船的性能和對斐濟海域水文情況不熟等人為因素所致（FRP漁船靠碼頭、靠幫與鋼制漁船不同；擱淺后的拖拉，造成船體破裂；FRP漁船的生命力在其船體的強度，需要在建造規(guī)范、施工工藝和使用上有嚴格的要求）；（6）漁港還不能滿足避風(fēng)的要求，海上救助手段落后，漁船安全管理措施及漁船檢驗工作還不完全到位；（7）除極端天候氣象、人為因素、技術(shù)因素外，造成海難事故的更多原因是近海船舶數(shù)量過多，管理無序，船員的責(zé)任心不強。]二、漁業(yè)的功能30多年的時間，漁業(yè)在大農(nóng)業(yè)中率先走向市場、邁出國門，實現(xiàn)了快速發(fā)展，成為農(nóng)業(yè)中的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，我國連續(xù)23年保持了世界第一漁業(yè)、漁船大國的榮譽和光環(huán)。（一）漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)重要組成部分漁業(yè)為國家發(fā)展做出了積極的貢獻，有直接貢獻，也有間接貢獻。這些貢獻表現(xiàn)在，一是漁業(yè)在保障國內(nèi)的水產(chǎn)品有效供給、維護國家糧食安全、確保動物蛋白供應(yīng)、提升國民健康水平等方面做出了重要貢獻；二是漁業(yè)為我國經(jīng)濟發(fā)展做貢獻，漁業(yè)產(chǎn)值占大農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的10%，水產(chǎn)品貿(mào)易額占全國農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易額的1/4。雖然10%的總量并不大，但是由此產(chǎn)生的效應(yīng)是很多其他產(chǎn)業(yè)不能替代的；三是作為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，漁業(yè)對實現(xiàn)社會就業(yè)也起到了積極作用，全國漁業(yè)向社會提供了2000多萬個就業(yè)崗位。（二）漁業(yè)是社會穩(wěn)定的重要領(lǐng)域農(nóng)村社會是中國社會的基礎(chǔ)，漁區(qū)的和諧事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。改革開放后，我國加強了農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，漁區(qū)和諧社會建設(shè)既是中國農(nóng)村建設(shè)的重要課題，也是中國現(xiàn)代化進程中的重要課題，不僅關(guān)系中國漁（農(nóng)）民的生活和命運，也關(guān)系著國家穩(wěn)定發(fā)展和民族復(fù)興的大局。保漁業(yè)生產(chǎn)、保漁民增收，事關(guān)經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。（三）漁業(yè)是維護海權(quán)的重要力量漁業(yè)問題不僅關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展，也是捍衛(wèi)國家海權(quán)的重要力量，海洋漁業(yè)不僅關(guān)乎國家海洋國土問題，還事關(guān)海洋國家的人口問題，是現(xiàn)代海權(quán)的重要內(nèi)涵。海權(quán)國家的領(lǐng)土范圍“絕非泛指一個國家所擁有的面積”，而是指“國家可用以發(fā)展海洋事業(yè)”而形成的領(lǐng)土結(jié)構(gòu)。海權(quán)國家的人口，“并非僅僅指全國人口總數(shù)，而且是指從事于海洋事業(yè)的人口總數(shù)，或者至少能夠迅速為航海業(yè)所使用且從事海洋物質(zhì)生產(chǎn)的人口總數(shù)”。一直以來，我們對于海權(quán)的認識有一個誤區(qū)，中國習(xí)慣講歷史，而外國則講實際存在。從這個視角出發(fā)，和平時期漁船體現(xiàn)的就是存在。在中國海，如果沒有中國漁船的存在，如何彰顯海洋意識和海權(quán)意識？漁船作為民船，既是生產(chǎn)工具，也是國防力量的重要組成部分。戰(zhàn)爭時期，漁船和商船都可視為“第二海軍”，可以擔(dān)負偵察、運輸、搜救、探測（航道）、布雷、掃雷、武裝攻擊甚至反潛等任務(wù)。遠的歷史不講，僅看1974年收復(fù)西沙之戰(zhàn)和2009年驅(qū)趕美軍間諜船“無瑕”號中，漁民和漁船都發(fā)揮了重要的作用。此外，漁政執(zhí)法船隊及人員在維權(quán)護漁方面也做出了巨大貢獻——在美濟礁守礁近20年、在黃巖島和釣魚島捍衛(wèi)主權(quán)……三、漁業(yè)和農(nóng)業(yè)、漁民和農(nóng)民的不同（一）漁業(yè)和農(nóng)業(yè)的不同漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)的一個重要組成部分，但是漁業(yè)同農(nóng)業(yè)（種養(yǎng)業(yè)）相比又有其特殊性，體現(xiàn)在：1.產(chǎn)品需求度不同。一方面，農(nóng)產(chǎn)品（糧食）屬于剛性需求，缺一點也不行，而水產(chǎn)品屬于彈性需求，特別是目前我國還沒有把水產(chǎn)品作為國民汲取蛋白質(zhì)的主要來源，水產(chǎn)品的短缺還不至于引發(fā)社會問題，因而漁業(yè)不似農(nóng)業(yè)受到的關(guān)注高（隨著社會進步和人們飲食結(jié)構(gòu)的不斷改善，有限的漁業(yè)天然資源不一定能滿足人們高品質(zhì)生活的要求。西方國家，魚肉是僅次于牛肉及禽肉的蛋白質(zhì)來源）；另一方面，糧食屬于戰(zhàn)略物資，而水產(chǎn)品由于儲備要素的制約，還達不到農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略物資的重要程度。2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標不同。農(nóng)業(yè)是國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而海洋捕撈業(yè)因資源所限則是必須加以控制的產(chǎn)業(yè)。3.生產(chǎn)方式不同。農(nóng)民賴以生存的是土地，生產(chǎn)方式相對簡單，投入相對較少，經(jīng)濟風(fēng)險也較小。而漁民、特別是從事海洋捕撈業(yè)的漁民，以海洋自然資源、管理配額指標以及高投入、高科技的生產(chǎn)工具獲取產(chǎn)品。由于海上生產(chǎn)的風(fēng)險大，加之環(huán)境污染和資源衰退嚴重，漁業(yè)和農(nóng)業(yè)相比，投入與產(chǎn)出的效費比不確定因素較大。漁船在海上作業(yè)，必須追風(fēng)頭搶風(fēng)尾，還要受到外國軍警的威脅，生產(chǎn)安全上存在更大的風(fēng)險性，海上作業(yè)環(huán)境也更為艱苦和惡劣。4.補貼政策不同。近幾年，國家加大了對農(nóng)業(yè)的直補力度，農(nóng)產(chǎn)品可以享受最低保護價，而水產(chǎn)品則完全依賴市場，雖然國家對漁業(yè)機械和柴油也實施了補貼，但是，漁民和農(nóng)民在受益程度上卻不盡相同，漁業(yè)補貼的受益者主要是船東而不是漁民。農(nóng)民擁有使用權(quán)相對穩(wěn)定而且明確的土地，糧食補貼與土地和產(chǎn)量掛鉤；而漁民、特別是傳統(tǒng)捕撈作業(yè)漁民，由于沒有明晰的海洋使用權(quán)，捕撈指標只是與漁船掛鉤，很難享受到政府的直接補貼。5.社會生存環(huán)境不同。農(nóng)民以土地種植為生，生活在大陸上，生產(chǎn)生活環(huán)境基本固定，與社會聯(lián)系密切。而漁民以捕撈和養(yǎng)殖為生，顛簸在海洋與江河湖泊上（內(nèi)陸很多漁民舉家生活在漁船上），具有高流動性和高分散性，與社會聯(lián)系嚴重不足，社會和政治地位較低。6.災(zāi)害影響程度不同。漁（農(nóng)）業(yè)是靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)，受自然風(fēng)險因素影響大，農(nóng)民一旦受災(zāi)對產(chǎn)出有影響，而漁民受災(zāi)不僅對產(chǎn)出有影響，對財產(chǎn)甚至生命都有影響。7.發(fā)展穩(wěn)定性不同。農(nóng)業(yè)依靠良種培育等技術(shù)，可以提高產(chǎn)出比，而捕撈漁業(yè)由于近海漁業(yè)資源的衰退、水域污染事件頻發(fā)、水利設(shè)施及圍海新工業(yè)區(qū)的建設(shè)、生產(chǎn)資料價格上揚、國際入漁準入等因素，使得漁民生產(chǎn)生活成本不斷增加，雖然我國漁業(yè)產(chǎn)量位居世界首位，但海洋漁業(yè)經(jīng)濟增長的不確定性因素越來越大。（二）漁民和農(nóng)民的不同雖然在傳統(tǒng)上將漁民與農(nóng)民相提并論，認為漁民是農(nóng)民的一部分，但漁民與農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上存在著很大的區(qū)別：1.有無土地保障。土地在充當(dāng)農(nóng)業(yè)家庭中最基本的生產(chǎn)資料的同時，也成為包括從事非農(nóng)業(yè)活動人口在內(nèi)的全體農(nóng)村居民最基本生活保障的主要依托，更是發(fā)展農(nóng)業(yè)所需要的最基本的生產(chǎn)要素。農(nóng)民可以根據(jù)自己的條件和狀況來決定在土地上的勞動方法和勞動強度,老年農(nóng)民也可以在土地上多少獲得一些收成來養(yǎng)活自己。只要有土地，農(nóng)民就能維持基本生活，既不存在失業(yè)的問題，也不存在退休的問題。而漁民則缺乏必要的生產(chǎn)資料保障，漁民沒有土地，他們的生產(chǎn)資料就是漁船，一旦漁民離開漁船、或因意外事故導(dǎo)致漁船滅失、或按照國家政策規(guī)定報廢，漁民就失去了賴以生存生活的基本條件。2.有無退休年齡界線。漁民有著比較分明的退休(或者稱為是上岸)的年齡，而農(nóng)民則沒有明顯的退休年齡。農(nóng)民有土地，農(nóng)民在土地上的作業(yè)和收成，可以根據(jù)農(nóng)民自己的身體狀況加以調(diào)整，因此，對大多數(shù)農(nóng)民而言，他們是沒有退休年齡的。漁民受到年齡、體力、反應(yīng)能力的局限，到了一定年紀的老年漁民是不適合、也不應(yīng)該在海上繼續(xù)勞作的，漁民普遍存在著退休機制的問題，這是不以漁民個人意志為轉(zhuǎn)移的，也不是漁民自己可以選擇的。退下來的漁民沒有土地維持其最基本的生活水平，從目前情況看，他們完全依靠以往的積蓄、子女的贍養(yǎng)和集體的補助來生活。3.生產(chǎn)資料的成本差距很大。農(nóng)民獲得最主要的生產(chǎn)要素——土地的使用權(quán)，是不需要成本的，而作為漁民必需的生產(chǎn)要素——漁船、漁具，則是漁民自己籌資打造或購買的。一般說來，漁民個人或幾個人合伙購買一艘漁船，就已將他們的一生積蓄，或者今后很長時間的收入用盡，因此，他們中的許多人，因為建造漁船而花掉了將來養(yǎng)老的積蓄。除了漁船以外的其他漁業(yè)生產(chǎn)的必需品，也比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的生產(chǎn)工具昂貴，漁民要支出更多的費用才能開展?jié)O業(yè)生產(chǎn)。更為嚴重的是，同樣是生產(chǎn)要素，農(nóng)民的生產(chǎn)要素的滅失風(fēng)險遠遠小于漁民，再加上漁船是有一定的使用年限的，還要受國家政策的影響，需要及時更新，這些費用負擔(dān)，都是任何一個農(nóng)民家庭所無法比擬的。4.漁民所承受的作業(yè)危險遠遠高于農(nóng)民。相對于漁民而言，農(nóng)民幾乎不存在作業(yè)危險。漁民在海上作業(yè)時所承擔(dān)的風(fēng)險是農(nóng)民在土地上所無法想象的，也是不可能遇到的。在漁村，只要是遇到漁汛期，漁民家屬既是歡喜又是擔(dān)心，歡喜的是出海一次可以收獲更多的漁獲物，家庭生活會得到維系與改善；擔(dān)心的是每出一次海都是一次危險，漁民自稱是“提著腦袋干活的人”，充分說明了漁業(yè)的危險和風(fēng)險性，漁民家屬總是要等到出海漁船靠岸，才能放下心來。這是在很多沿海的風(fēng)景區(qū)，都會有一些“望夫崖”、“望夫石”景點的原因。5.漁民的失業(yè)危機比農(nóng)民嚴重得多。隨著漁業(yè)資源的衰退，中日、中韓、中越海域的重新劃定，捕撈漁民可作業(yè)的海域范圍越來越小，大批的漁船根據(jù)國家政策被報廢或裁減，漁民面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的嚴峻形勢；即使仍然在海上作業(yè)的漁民，也面臨著油價上漲、漁獲物減少等狀況，大量的漁民僅僅靠傳統(tǒng)的捕撈已經(jīng)無法維持基本生活。相對漁民，農(nóng)民的失業(yè)問題比較隱性，一塊土地由一個人耕作或由幾個人耕作，嚴格講也算是一種失業(yè)，但畢竟還有土地可以耕作，只是收入減少而已。而漁民失海即意味著失去謀生的手段，必須重新尋找謀生的出路。現(xiàn)實中，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，是因為農(nóng)民還有土地，而漁民只能轉(zhuǎn)產(chǎn)而不敢轉(zhuǎn)業(yè)，是因為漁民沒有退路。由于近海漁業(yè)資源的衰退，漁民下海捕不到魚，上岸沒有土地，這個問題應(yīng)該引起更多社會和高層的重視。6.遇到災(zāi)害的后果不同。由于漁民與農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料不同，漁、農(nóng)民在救災(zāi)和重建方面也存在著較大的差別。一般說來，漁民遇到災(zāi)難往往意味著家破人亡的結(jié)局。2001年春節(jié)前，一艘舟山籍漁船在回家過年的途中，突遇大風(fēng)被顛覆，船上無一人生還。該船是以家族形式組成的(這也是現(xiàn)在漁村中主要的合伙形式)，船上遇難者的關(guān)系分別是兄弟、舅甥、姑侄等，五個漁民家庭的青壯年勞動力同時消失，生產(chǎn)資料、勞動力全部被大海吞噬，家中僅剩一些老、弱、婦、幼和巨額的債務(wù)，可以說，對這個家族來說是滅頂之災(zāi)。而實際情況還是這幾戶漁民家庭一直是在依靠政府的救濟和補助維持生活。這種家破人亡的悲劇發(fā)生在農(nóng)民身上的可能性很小。7.對收入的計算方法不同。漁民和農(nóng)民的收入不能簡單類比。亞當(dāng)?斯密在《國富論》中“論工資和利潤隨勞動和資本的用途不同而不同”一文中指出，勞動工資隨工作的容易或困難、清潔或骯臟、光榮和不光榮而有所不同，不論是從生產(chǎn)環(huán)境還是從工作難易程度看，漁民收入理應(yīng)高于農(nóng)民，海洋漁民捕撈作業(yè)要面臨“生與死”的考驗，用通俗的話說就是“拿命掙錢”；面對高額漁船等生產(chǎn)資料的投入，長期以來漁民在計算收入時，習(xí)慣上都不扣除漁船網(wǎng)具等的折舊，而是將應(yīng)計入年度生產(chǎn)成本的折舊費當(dāng)作收入分掉。由于漁民投入在漁船網(wǎng)具上的資金數(shù)目巨大、甚至可能是多年的積蓄，更有漁民是負債購買的漁船網(wǎng)具,需要用以后幾年的收入還債,這種勞均收入計算中的習(xí)慣性偏差，將對漁民的實際年收入造成明顯影響。如更新一條250馬力鋼質(zhì)漁船，加上配齊網(wǎng)具等生產(chǎn)工具，至少一次性投入要80—100萬元，按15年折舊，每年是5.3—6.7萬元，一艘船按10個漁民計算，年度勞均收入中就會虛增5300—6700元(按人均計算約虛增1500—1970元)。如果把這一虛增成分扣除，則漁民人均收入只略高于農(nóng)民5%，但漁民是靠購買商品糧維持生活的，開銷比農(nóng)民大得多，因此，漁民的實際生活水平已低于農(nóng)民。以地處僻遠海角和海島的捕撈漁民為例，除魚獲物之外，包括糧食、蔬菜在內(nèi)的幾乎所有的生活必需品，漁民都得用比農(nóng)民、甚至比城鎮(zhèn)居民高得多的價錢購買。據(jù)測算，漁民至少需要比農(nóng)民高出大約10%左右的收入，才能維持與農(nóng)民同等的生活水平。綜上，漁民與農(nóng)民相比，漁民更加弱勢。四、漁業(yè)船舶根據(jù)全國科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會審定，漁業(yè)船舶，系指從事漁業(yè)生產(chǎn)的船舶，以及屬于水產(chǎn)系統(tǒng)為漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的船舶，包括捕撈船、養(yǎng)殖船、水產(chǎn)運銷船、冷藏加工船、油船、供應(yīng)船、漁業(yè)指導(dǎo)船、科研調(diào)查船、教學(xué)實習(xí)船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監(jiān)船等。（一）漁船結(jié)構(gòu)性能復(fù)雜從材料上看，既有鋼質(zhì)漁船、木質(zhì)漁船、水泥漁船，又有玻璃鋼船等；從作業(yè)方式看，既有拖網(wǎng)漁船、魷魚釣船、超低溫金槍魚延繩釣船、冷海水延繩釣船，又有鮮銷漁船、輔助漁船等。復(fù)雜、多樣的漁船功能體現(xiàn)為漁業(yè)船網(wǎng)工具的復(fù)雜性和作業(yè)方式的多樣性。（二）漁船裝備是裝備制造業(yè)重要組成部分馬克思把生產(chǎn)工具稱之為“機械的勞動資料”，他認為和其他一切生產(chǎn)資料相比，生產(chǎn)工具是具有決定作用的。漁船的技術(shù)含量和造價充分證明了它是一個特殊的生產(chǎn)資料。漁業(yè)水上安全，重在漁船技術(shù)狀況和高素質(zhì)的漁業(yè)生產(chǎn)者。漁用船舶設(shè)備的使用和技術(shù)更新，可以帶動國家裝備制造業(yè)、國家海洋科研、海洋發(fā)展戰(zhàn)略、材料工業(yè)、裝備制造業(yè)以及高新技術(shù)的發(fā)展。單就捕撈漁船講，船上機械種類多而且復(fù)雜，有動力設(shè)備、捕撈設(shè)備、保鮮和加工設(shè)備、助漁和導(dǎo)航設(shè)備等，含有較高的技術(shù)含量，漁船及船用設(shè)備的技術(shù)進步會帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)科技水平的提升。（三）漁船和商船的不同作為海上生產(chǎn)作業(yè)的工具，漁船和商船也有不同，體現(xiàn)在以下幾個方面：1.作業(yè)方式和管理難度不同。商船的航行既是作業(yè)，有固定的航線和航程，可以實施嚴格的航線和船籍港管理。而漁船則是以航行為手段，以生產(chǎn)為目的的船舶，沒有固定的航線和航程，往往只能實現(xiàn)船籍港登記，而很難實現(xiàn)船籍港管理，海上管理的難度更大，用通俗的話來說，就是（漁船）出海滿天星，回港難集中。2.漁船與商船的設(shè)計、修造單位的技術(shù)水平和經(jīng)濟規(guī)模有所不同。商船設(shè)計、修造單位一般比較規(guī)范，技術(shù)力量雄厚，而漁船設(shè)計、修造單位的規(guī)模相對較小，技術(shù)力量相對薄弱，技術(shù)人員流動性比較大，質(zhì)量保證體系不夠完善。但漁船的技術(shù)要求在某些方面比商船更為特殊，比如，漁船海上作業(yè)時間長，大洋性漁船連續(xù)作業(yè)時間往往達到幾百天；漁船相對較小，又要配備很多捕撈、加工設(shè)備，因生產(chǎn)作業(yè)的需要，必須追風(fēng)逐浪，在設(shè)計建造時就要考慮作業(yè)環(huán)境以及漁具外力對穩(wěn)性的特殊要求；還有，漁業(yè)船舶是一個船型功能各異、技術(shù)高低不齊的系統(tǒng)概念。從價格看，有幾百元的小舢板，也有幾千萬元到上億元的金槍魚延繩釣、專業(yè)魷魚釣、金槍魚圍網(wǎng)以及大型拖網(wǎng)冷凍加工船等；從材質(zhì)看，有木制、鋼制、玻璃鋼等；從功能看，有拖網(wǎng)類、圍網(wǎng)類、釣漁具類、冷凍加工類等等；從船用設(shè)備看，有些船使用傳統(tǒng)技術(shù)即可，有些船則必須配備高新技術(shù)設(shè)備。因此，在對漁船的設(shè)計、建造、維修的管理以及監(jiān)督檢驗上，漁業(yè)船舶檢驗人員要花費更多的精力。3.漁船與商船的經(jīng)濟組織形式以及承受風(fēng)險的能力不同。商船的所有者基本上是大型公司，而漁船的所有者則多是文化素質(zhì)和技術(shù)水平相對較低的分散的個體船東和漁民，目前仍屬于面對風(fēng)險難以自救的弱勢群體。隨著經(jīng)濟組織形式的變革，漁船的所有者大多由集體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人或合伙，造船經(jīng)費是靠集中了幾戶乃至幾十戶漁民的全部資產(chǎn)和貸款，以合同訂購、資金預(yù)付的方式建造的，是典型的個人負債經(jīng)營。如果在生產(chǎn)作業(yè)中出了問題，不僅漁民要遭受巨大的財產(chǎn)損失，也極易形成漁區(qū)社會的不穩(wěn)定因素。4.國家對漁船和商船等其它船舶的產(chǎn)業(yè)政策不同，漁船與商船檢驗任務(wù)量也不同。國家對商船沒有數(shù)量和主機功率的控制，而為保護漁業(yè)資源，對捕撈漁船則要實行數(shù)量和主機功率的雙指標控制。交通部及船級社管轄的船舶雖然噸位比較大，但數(shù)量比漁船少得多。目前交通部門（含船級社）有驗船師4213人，管轄的船舶數(shù)量為27.59萬艘，其中海洋船舶只有1.24萬艘（我國船級社CCS入級船舶只有1萬多艘；遠洋船舶1706艘，其中非五星紅旗的船只占到34.5%以上）。而漁業(yè)船舶檢驗部門驗船師數(shù)量為6000余人，其中取得驗船資格的人員只有50%（專職人員1800余人），但我國漁業(yè)船舶的數(shù)量有106萬多艘，其中海洋機動漁船就達29萬多艘。第二部分對漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作的認識海洋漁業(yè)的核心是漁船，因為有漁船才有漁民，有漁船、漁民才有漁業(yè)經(jīng)濟和國家海權(quán)。漁業(yè)局有關(guān)同志也講，海洋漁業(yè)管理的核心是漁船管理。目前，漁船管理職能分別由漁政、港監(jiān)、船檢三個職能部門負責(zé)，漁政主要負責(zé)漁船的準造證以及捕撈證的審核和發(fā)放，港監(jiān)主要負責(zé)漁船的登記以及進出港安全管理，船檢主要負責(zé)漁船和船用產(chǎn)品的標準、檢驗及監(jiān)督管理。就船檢工作而言，漁業(yè)船舶檢驗是漁業(yè)安全管理的重要組成部分，直接關(guān)系到漁業(yè)生產(chǎn)和漁民生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到漁業(yè)的資源保護和健康發(fā)展，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與和諧。因此，做好漁業(yè)船舶檢驗工作，對新時期提高漁業(yè)生產(chǎn)力水平和漁業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。一、漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作的性質(zhì)準確定位一個行為的屬性，需要考察啟動這個行為的性質(zhì)、來源和執(zhí)行這個行為的主體。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作，是漁業(yè)安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是政府管理公共事務(wù)的職能所在。漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)及其驗船師是代表國家按照國家法律、法令、技術(shù)法規(guī)和經(jīng)我國批準、接受的國際公約、協(xié)定和規(guī)則等，通過法定檢驗和監(jiān)督管理的形式和手段來履行保護漁民生命財產(chǎn)安全、防止水域環(huán)境污染的神圣使命，是漁業(yè)行政執(zhí)法、促進漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理的本質(zhì)是一種公共行政，是政府保障漁民生命財產(chǎn)安全、保護漁業(yè)資源和水域環(huán)境所實施的一種公共管理和公共服務(wù)。船舶檢驗是國際通則，從公共行政的角度看，羅森布魯姆所著的《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》一書寫到，對于管制行政（公共行政）的起源，最早追溯到19世紀50年代，當(dāng)時，聯(lián)邦政府成立了“輪船檢驗局”（SteambotInspectionService）。我們知道，海洋運輸秩序及安全管理需要海事、港務(wù)和船檢部門的整體合力，海洋漁業(yè)生產(chǎn)秩序及安全管理則需要漁政、港監(jiān)和船檢部門的整體合力，由于海洋事務(wù)具有國際特性，因此，漁政、港監(jiān)、漁船檢驗對外需要加掛“中華人民共和國漁政監(jiān)督管理局、漁港監(jiān)督管理局、漁業(yè)船舶檢驗局”的名稱。這是政府行為，涉及到國家主權(quán)問題。有些小國雖然沒有24米以上漁船，但卻要加入國際漁船安全公約，其目的就是要行使國家主權(quán)——港口國監(jiān)督滯留（PSC）權(quán)利。港口國監(jiān)督組織已呈全球化趨勢。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理行為的啟動是基于法律的規(guī)定，來源于國家的行政權(quán)。原因有四，一是漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作的性質(zhì)是法定檢驗。法定檢驗，是漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)依據(jù)我國的法律、行政法規(guī)、技術(shù)規(guī)章及我國政府批準、接受、承認或加入的有關(guān)國際公約、議定書、規(guī)則等，對漁業(yè)船舶及其有關(guān)航行、作業(yè)和人身財產(chǎn)安全以及防止環(huán)境污染的重要設(shè)備、部件和材料實施的強制性檢驗，是政府管理公共事物的職能所在，也是世界各國通行的做法。二是漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作的權(quán)力來源是國家法律的授權(quán)?！稘O業(yè)法》規(guī)定，“制造、更新改造、購置、進口的從事捕撈作業(yè)的船舶必須經(jīng)漁業(yè)船舶檢驗部門檢驗合格后，方可下水作業(yè)”?！稘O業(yè)船舶檢驗條例》規(guī)定，“中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗局行使?jié)O業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理職能”，“國家對漁業(yè)船舶實施強制檢驗制度”。三是執(zhí)行這個行為的主體是代表國家實施法定檢驗的漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)及其授權(quán)的驗船師。因此，漁業(yè)船舶法定檢驗行為是以監(jiān)督檢驗為手段，以國家法律強制實施為保障，由驗船師對船旗國所管轄的漁業(yè)船舶實施的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行為（技術(shù)執(zhí)法）。四是《行政許可法》、《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律也都明確了漁業(yè)船舶檢驗工作的性質(zhì)。因此，漁業(yè)船舶檢驗工作是法律賦予的神圣職責(zé)，責(zé)任重大。從行政法的角度看，船舶法定檢驗在法律屬性上屬于行政行為，對船舶執(zhí)行法定檢驗屬于行政行為中行政許可的一種形式。二、船檢工作的特殊性在我國，商船和漁船是分類管理的，其檢驗機構(gòu)和管理方式均有所區(qū)別。對于商船檢驗,中華人民共和國海事局是我國實施商船及相關(guān)船用產(chǎn)品檢驗的主管機構(gòu)。海事局對其直屬的船舶檢驗機構(gòu)實行垂直管理，對中國船級社關(guān)于非入級船舶的法定檢驗實行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，對入級船舶的法定檢驗是授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。中國船級社（CCS）是國際船級協(xié)會（IACS）的正式會員，是我國目前唯一從事船舶入級檢驗業(yè)務(wù)的專業(yè)性機構(gòu)，主要承辦國內(nèi)外船舶、海上設(shè)施、集裝箱的入級檢驗、鑒證檢驗、公正檢驗業(yè)務(wù)；經(jīng)主管機關(guān)授權(quán)，可代行法定檢驗。對于漁船檢驗，中華人民共和國（農(nóng)業(yè)部）漁業(yè)船舶檢驗局作為主管機構(gòu)我對漁業(yè)船舶實行強制檢驗制度。漁業(yè)船舶法定檢驗作為船舶檢驗工作的一類，具有其獨有的特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是漁民、漁船以及漁船檢驗及其管理體制的特殊性。過去漁船管理職能在交通部，后來歸建農(nóng)業(yè)部，就是因為其海洋漁業(yè)、漁民和漁船的特殊性需要行業(yè)主管部門管理更為合適。二是鑒于漁業(yè)船舶的特性，IMO專門就漁業(yè)船舶制定了《國際漁船安全公約》及其《1993年托雷莫利諾斯議定書》。2010年5月，IMO海事安全分委會又制訂《船長小于12米有甲板漁船和任意尺度無甲板漁船安全建議》。如何應(yīng)對并積極參與國際漁船安全事務(wù)，如何在新形勢下管好漁船，需要大家深入思考。應(yīng)對國際規(guī)則，應(yīng)該有兩個基本認識。一是在經(jīng)濟全球化背景下，發(fā)展中國家在較長時期內(nèi)仍將處于弱勢地位，這是一個不爭的事實。但是也要看到，我國漁船的技術(shù)狀況和管理水平也在不斷提升之中；二是我們是否需要在尊重我國漁船現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為維護國家和漁民利益，積極參與國際規(guī)則的制、修訂，并借助外力來推進我國漁船的技術(shù)進步和管理？我們還要看到，國際規(guī)則的修訂及完善，不僅是經(jīng)濟發(fā)展的必然、技術(shù)進步的使然，更是人類關(guān)懷的追求。保障海上安全和防止環(huán)境污染，是全球海事管理的共同使命，也是我們的基本責(zé)任。完全排斥不是理性的態(tài)度，封閉不能帶來進步。我國改革開放所取得的巨大成就，在一定程度上是開放的結(jié)果。我國是漁船大國，為保障漁民的生命財產(chǎn)安全和防止水域環(huán)境污染，我們理應(yīng)積極參與漁船的國際事務(wù)。所以，在涉及漁船的國際事務(wù)中，我們必須熟悉和了解國際規(guī)則的發(fā)展變化，應(yīng)該跟上時代發(fā)展的要求，應(yīng)該提倡雙向開放——既要積極參與國際規(guī)則的制定（修訂），在參與中維護我國的利益；又要跟上時代的步伐，借助外力推進我國漁船管理的進步。三是在我國，漁業(yè)船舶不搞入級檢驗。漁業(yè)船舶是以捕撈水生生物資源為其主要目標的生產(chǎn)或生產(chǎn)輔助船，不像商船那樣關(guān)注旅客運輸、貨物運輸和租賃保險等商業(yè)利益以及相互之間的利益競爭，因此，國際上對漁業(yè)船舶基本不搞入級檢驗。這里所指漁業(yè)船舶檢驗，即漁業(yè)船舶法定檢驗。（目前一些國家的軍船已開始施行入級檢驗，我國遠洋漁船是否也可進行入級檢驗的探索——將入級檢驗、漁船保險、漁業(yè)安全管理有機整合起來？）四是由于對漁業(yè)船舶實施的是法定檢驗，因此，漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)既不同于專門從事入級檢驗的船級社，也有別于面向社會提供技術(shù)鑒定的中介檢驗服務(wù)機構(gòu)，漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)是代表國家對漁業(yè)船舶實施法定檢驗的行政執(zhí)法機構(gòu)。船級社可以說是“富人俱樂部”，面向的是具備一定經(jīng)濟承受能力大型航運企業(yè)，其檢驗的船舶主要是大型、現(xiàn)代化、高附加值的商船，按照市場和國際規(guī)則進行檢驗，檢驗成本和收費都較高，驗船師收入也很高；而漁船檢驗的受眾是漁船和漁民，由于漁民的經(jīng)濟承受力不高，漁船檢驗的收費也相對低廉，體現(xiàn)的是政府的公共管理和公共服務(wù)，如果讓船級社（或其他中介）提供公益性的漁船檢驗工作，他們將難以為繼。五是根據(jù)我國《漁業(yè)法》第26條的規(guī)定，體現(xiàn)國家強制管理權(quán)的法定檢驗行為，由漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)專屬行使（專屬權(quán)力），其他部門和機構(gòu)均不得為之。工作中，我們需要把漁船檢驗、商船檢驗和國際通行做法綜合起來確立漁業(yè)船舶檢驗思路、標準和制度框架，不可非此即彼。三、船檢工作現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)我國漁船數(shù)量龐大和技術(shù)水平落后的問題十分突出。目前，我國木質(zhì)材料的漁船占了絕大比重，就連一些船長30米左右的漁船也大多都是木質(zhì)漁船，大噸位、大功率的鋼制漁船數(shù)量還比較少，（目前，我國24米及以上的機動漁船有近4萬艘，雖然在我國百萬艘漁船中所占比例不大，但在世界漁船行列中已屬“天文數(shù)字”），大多數(shù)中小型木制漁船的技術(shù)狀況較差，特別是由于一些漁船的船齡老化，漁民經(jīng)濟實力有限，很難按要求配備高技術(shù)、高價格的船用設(shè)備，按現(xiàn)行檢驗規(guī)則，很多漁船很難達到要求。不僅數(shù)量眾多的漁船仍在使用傳統(tǒng)的技術(shù)和作業(yè)方式，即便是新開發(fā)的幾類大洋性漁船，也基本上是第一代船型，與世界上一些漁業(yè)發(fā)達國家相比，幾乎差了兩代船型。另外，對漁船在管理上還缺乏科學(xué)分類，一些小型漁船、養(yǎng)殖船、半農(nóng)半漁船屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，沒有或不在漁檢部門管轄之內(nèi)，有些還在交通、邊防檢查部門管轄。特別是漁港少，漁船分布散，一些小船根本就沒有技術(shù)檔案，也沒有納入船檢部門的管理，漁業(yè)經(jīng)濟組織不具規(guī)模，管理難度大，檢驗率相對也比較低，2012年僅有56%的漁船納入農(nóng)業(yè)部管理；未納入監(jiān)管的漁船共性是噸位小、船齡老、手續(xù)不全或沒有，未經(jīng)法定檢驗就投入運營，加之漁民安全和法制意識薄弱，不少人是半漁半農(nóng)或非漁業(yè)勞動力，甚至是農(nóng)民打工者，有魚就賣，有岸就靠，駛到哪兒停在哪兒，為漁船管理和安全生產(chǎn)帶來嚴重隱患，也給社會帶來一定的不穩(wěn)定因素。有業(yè)內(nèi)人士形容沒有得到良好監(jiān)管的50萬艘漁船，艘艘是“炸彈”。據(jù)中國漁業(yè)互保協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年全國參保漁船發(fā)生受損賠案6095起，其中全損180艘；漁民意外傷害賠案8118起，其中死亡836人。當(dāng)前，漁業(yè)船舶檢驗工作面臨的主要挑戰(zhàn)：（一）行政管理體制和制度層面的存在缺陷1.我們是一個條塊結(jié)合，重疊管理的體制，編制不統(tǒng)一，事權(quán)不明晰，財政體制的分灶吃飯，很容易造成政令不通。2.機構(gòu)設(shè)置、職能配置交叉錯位，職能與能力不對稱，造成職責(zé)不清，主體缺位。有些事很多部門搶著管，有些事壓在頭上也不干。有些部門或單位有職能，沒能力；有些部門或單位有能力則沒職權(quán)。特別是一些事業(yè)單位行使政府職能，不僅名不正言不順，法律也不能允許。3.財政體制和制度不合理，事業(yè)單位經(jīng)費渠道五花八門。有參照公務(wù)員管理的、有全額撥款的、有差額撥款的、有自收自支的、還有按企業(yè)管理的。特別是有些事業(yè)單位是多種體制共存，幾種職能兼有，由于需要自己“掙錢”，何來執(zhí)法的公平與正義？4.法律相對滯后。法律和行政法規(guī)的相對滯后性以及權(quán)威性和可操作性不夠強，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（二）檢驗力量嚴重不足，隊伍整體素質(zhì)還不高我國是一個漁業(yè)大國，也是一個漁船大國，據(jù)2012年漁業(yè)年鑒統(tǒng)計，我國漁業(yè)船舶總數(shù)為106.96萬艘,其中機動漁船69.62萬艘。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作不僅局限于對漁船的檢驗，它還包括對船用產(chǎn)品的檢驗以及漁船設(shè)計、修造單位資格認定的管理，是一個覆蓋漁船漁機整個行業(yè)的工作。但目前，現(xiàn)有的6000余名檢驗人員（50%兼職）與近百萬艘新老大小不齊的漁業(yè)船舶在比例上顯然失調(diào)，檢驗力量嚴重不足。這就在檢驗力量的投入和關(guān)注力度上造成了大船與小船、海洋漁船與內(nèi)陸漁船、機動漁船與非機動漁船在檢驗質(zhì)量和受檢率上的“兩極分化”。隨著科學(xué)與技術(shù)的進步，對政府官員——公務(wù)員專業(yè)素質(zhì)的要求越來越高，這是社會發(fā)展的必然。交通部海事局是行政管理部門，但非常強調(diào)專業(yè)性，其干部配備，不僅所學(xué)專業(yè)必須是船舶院校畢業(yè)的高才生（而且大多都在瑞典海事大學(xué)進修過），而且還要有海上使用船舶的經(jīng)歷，很多處長都有當(dāng)過幾年船長的經(jīng)歷?，F(xiàn)在行政管理越來越離不開專業(yè)技能，專業(yè)技能和行政管理能力必須融合，否則就不可能勝任本職工作。船舶檢驗及其監(jiān)督管理應(yīng)該是公共事務(wù)管理，但必須有技術(shù)作為支撐，這也是我們強調(diào)專業(yè)技能和行政管理能力同步提升的根本出發(fā)點所在。由于受編制和工資待遇的制約以及責(zé)任的壓力，重點船舶院校（現(xiàn)在很多船舶院校已取消了漁船專業(yè)）的專業(yè)人才很難充實到市、縣漁業(yè)船舶檢驗部門來，就是部、省兩級漁船檢驗部門也存在檢驗人員流失現(xiàn)象?，F(xiàn)有人員的專業(yè)素質(zhì)與交通部門（特別是船級社）相比差距較大，大專學(xué)歷以上人員不到60%，所學(xué)專業(yè)與船舶技術(shù)相關(guān)的比例大概只有30—40%左右。專業(yè)技術(shù)水平不高不僅造成與檢驗規(guī)則和國際公約的要求出現(xiàn)差距，檢驗人員也無法承受《安全生產(chǎn)法》和《漁業(yè)船舶檢驗條例》所賦予的法律責(zé)任的壓力。有些驗船人員思想觀念還比較陳舊、工作思路還不夠明晰、業(yè)務(wù)素質(zhì)還不很精湛、法律責(zé)任意識還相對淡漠；工作中缺乏原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性；在船舶及船用產(chǎn)品檢驗中，還不同程度地存在著不能嚴格按照檢驗條例和檢驗規(guī)則實施檢驗的問題，不僅存在著不嚴格審核就簽發(fā)檢驗證書的現(xiàn)象，在產(chǎn)品檢驗中，還存在著用個別檢驗替代日常監(jiān)督檢驗的現(xiàn)象，特別是捕撈漁船船用柴油機虛標功率問題還十分嚴重，這些問題嚴重違背了檢驗條例和檢驗規(guī)則的基本要求，違背了國家產(chǎn)業(yè)政策，驗船師的專業(yè)素質(zhì)、法律修養(yǎng)和責(zé)任意識亟待提升。（三）經(jīng)費不足，裝備落后，缺少技術(shù)支撐我們沒有交通部那樣的體制機制（海事局和船級社那種管理與技術(shù)的良好互動），缺乏堅實的技術(shù)支撐。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作，具有技術(shù)性、政策性和國際性（我國是國際海事組織IMO的A類理事國，我們不僅要遵循我國所有與船舶相關(guān)的法律法規(guī)，還要遵循業(yè)經(jīng)我國批準、加入、承認的國際公約和議定書，遠洋漁船更要接受作業(yè)水域國家的監(jiān)督檢驗）等特性，是技術(shù)檢驗與監(jiān)督管理的統(tǒng)一。這些特性決定了，第一，驗船人員必須具有較強的專業(yè)技能、較強的法律意識以及必要的裝備（車、船、通信、計算機以及可依托的檢驗檢測部門等）對工作的支撐；第二，由于漁船數(shù)量大、分布散，技術(shù)水平高低不一，檢驗成本相對較高，特別是對小船的檢驗，經(jīng)常是幾條船的檢驗費還抵不上差旅費的支出。由于經(jīng)費不足，特別在縣一級漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)基本上是自收自支，致使工作難以完全到位?？渴召M開展工作不僅造成工作難度增大，也很難做到公正和廉潔，與執(zhí)政為民的要求和行政許可法的宗旨相悖。第三，船檢局不是農(nóng)業(yè)部預(yù)算執(zhí)行單位，沒有項目，不能給地方以經(jīng)費、項目的支持。（四）船檢工作受到外界環(huán)境（與主體相對應(yīng)的存在）的很大制約一是漁船檢驗工作受漁船發(fā)展戰(zhàn)略、漁業(yè)政策、漁民經(jīng)濟實力、漁民的傳統(tǒng)作業(yè)習(xí)慣、漁業(yè)經(jīng)濟的組織形式、船檢體制和能力等客體因素的制約，很多事情不是僅船檢部門就能說了算；二是漁船檢驗受漁業(yè)行政主管部門的制約，包括檢驗發(fā)證、安全設(shè)備配備、船齡核定和主機功率問題等；三是漁船檢驗受地方政府發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟的制約，既要促進經(jīng)濟發(fā)展，又要保證安全，既要當(dāng)“警察”又要當(dāng)“菩薩”。（五）對船檢工作的認識和把握還存在比較大的差距十七大報告中提出，政府職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。但我們對后兩項職能還缺乏認識。船檢工作是一種社會管理，更是一種公共服務(wù)。公共服務(wù)是使用了公共權(quán)力或公共資源的社會生產(chǎn)過程。公共服務(wù)一定是公民所需的，能夠使公民的某種直接需求得到滿足的，使公民受益的和得到享受的。公共服務(wù)的對象是公民及其組織。公共服務(wù)滿足的是公民及其組織的基本的直接需求。公共服務(wù)的實現(xiàn)形式——提供公共服務(wù)是政府的責(zé)任，必須有政府介入，但卻并不一定須由政府直接提供。公共服務(wù)的實現(xiàn)形式與手段是多樣的，其所依托的組織機構(gòu)也是多種形式的。譬如，提供公共服務(wù)的機構(gòu)可以是公共行政機構(gòu)，即正式的政府機構(gòu)，可以是專門的公共服務(wù)機構(gòu)，也可以是具有公共性的民間服務(wù)組織。這里，我們還需明白，公共服務(wù)不同于公共行政，但卻屬于公共管理。公共服務(wù)是有政府行為介入的一種服務(wù)機制，而公共行政則是以政府為主體的一種權(quán)力機制。四、正確認識體制機制中存在的不足1.從部局與省局關(guān)系看，漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作，是一個條塊結(jié)合、分級分類、按轄區(qū)和業(yè)務(wù)能力開展工作的體制和機制。所謂條塊結(jié)合的管理體制，特指農(nóng)業(yè)部漁業(yè)船舶檢驗局及其授權(quán)的地方漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)；所謂分級分類管理，說的是漁業(yè)船舶要按航區(qū)、船長和主機功率，船用產(chǎn)品要分進口和國產(chǎn)來實施分級分類檢驗和監(jiān)督管理；所謂按轄區(qū)和能力管理，是根據(jù)檢驗機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力對漁業(yè)船舶、生產(chǎn)廠家（船舶及船用產(chǎn)品）實施屬地管理。這種體制保障了我們工作的開展，但也造成了權(quán)力、責(zé)任、利益上的不清。部局與省局的事權(quán)劃分還不盡合理，一是部局行政許可權(quán)過于集中，事務(wù)性工作過多，工作效率還不高；二是地方機構(gòu)沒有專門的部門從事法律法規(guī)的研究，地方的積極性不能很好發(fā)揮，給我們的工作造成了一定的沖擊。因此，我們必須按照漁業(yè)船舶檢驗條例的規(guī)定以及經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的要求，對各級漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)實施嚴格的業(yè)務(wù)核定，明確事權(quán)和責(zé)任，科學(xué)整合力量資源，處理好與地方的關(guān)系。同時，我們還要積極探索體制機制的創(chuàng)新。目前，船檢體制五花八門，從橫向講，有船檢獨立設(shè)置的，有船檢、港監(jiān)合一的，有船檢、港監(jiān)、漁政合一的，還有船檢、港監(jiān)、漁政、海監(jiān)合一的；從縱向講，有?。ㄊ校┡c縣兩級管理的，更多的則是省市縣三級管理的。為爭檢驗費，出現(xiàn)很多矛盾；從經(jīng)費渠道看，有公務(wù)員全額撥款的，有差額撥款的，還有自收自支的。如此一來，很難步調(diào)一致，同樣的規(guī)則和檢驗標準執(zhí)行起來差距很大，也造成了本省的船異地建造異地檢驗。需要注意的是，下一輪財政體制的改革，可能對我們現(xiàn)行體制產(chǎn)生極大沖擊。2.從漁業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部職能關(guān)系看，做好漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作，絕不是船檢部門一家的事，比如，漁船準造證、漁船登記證、漁船檢驗證，還有捕撈證的發(fā)放就是由漁政、漁港監(jiān)督、漁船檢驗三個部門來操作的，哪一個環(huán)節(jié)出了問題，船網(wǎng)工具指標就得不到有效控制，漁業(yè)資源就得不到有效保護，漁船安全就得不到有效保障。因此，必須加強漁政、漁港監(jiān)督和漁船檢驗三支隊伍的密切配合，使之能對漁船制造、更新改造、購置、進口以及報廢的各個環(huán)節(jié)實施全程監(jiān)管，切實把準造證、檢驗證、登記證、捕撈證的發(fā)放，形成環(huán)環(huán)相扣、緊密相連的鏈條和閉合回路，讓不同部門之間形成整體的合力。另外，漁船管理與漁船檢驗管理是什么關(guān)系，我國漁船船型的開發(fā)研制需要什么發(fā)展思路，由誰來做這件事更順暢？還有，漁船、漁港、漁政之間的內(nèi)在工作機制怎樣才能更協(xié)調(diào)更順當(dāng)？這些問題還需要進一步理順。3.從與有關(guān)部委業(yè)務(wù)關(guān)系看，船舶及船用產(chǎn)品檢驗、船舶及船用產(chǎn)品進口，海上執(zhí)法，船舶設(shè)計及船廠管理，船舶產(chǎn)業(yè)政策、國家補貼政策等工作都涉及到交通部海事局和船級社以及海洋局、質(zhì)檢總局、海關(guān)、財政部、發(fā)改委、國防科工委、國家工商總局等部門，因此，必須加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)和配合。4.從專業(yè)性和財政體制看，面對的是漁民這個特殊群體及漁船這個特別的生產(chǎn)工具（既要航行又要生產(chǎn)），有著很強的特殊性。船舶工業(yè)的主管部門是國防科工委（工信部），漁業(yè)船舶的主管部門是農(nóng)業(yè)部，但農(nóng)業(yè)部不是船舶工業(yè)部門，船檢工作與部內(nèi)其它專業(yè)相比，差異性比較大。另外，船檢局由于不是行政司局，在政策和項目上缺少回旋空間和能動性，對自身以及基層檢驗機構(gòu)存在的一些困難和問題解決的辦法不多。五、正確認識技術(shù)法規(guī)體系存在的不足為了對船舶實施法定檢驗，世界各國均制定了一系列關(guān)于船舶的技術(shù)法規(guī)(TechnicalRegulation)。船舶檢驗技術(shù)法規(guī)是船舶檢驗的依據(jù)，其研究和制定，是船舶檢驗工作的重要環(huán)節(jié)，也是衡量整個船舶檢驗工作水平的重要標志。船舶檢驗技術(shù)法規(guī)具有專業(yè)性、政策性、強制性、適用性、國際性、動態(tài)性和系統(tǒng)性等特征，最重要的是動態(tài)性強，需要跟蹤船舶技術(shù)的提升變化和國際公約及我國船舶技術(shù)法規(guī)的變化而隨時修訂。同時，制定技術(shù)法規(guī)還需從安全性、經(jīng)濟型、適用性、國際性和時效性等方面考慮：（1）安全性是規(guī)范研究首先要考慮的問題。為船舶在特定水域航行提供可靠的安全和防止污染的技術(shù)保證是規(guī)范研究的中心任務(wù)和根本目的，離開了安全性，規(guī)范也就失去了存在的意義；（2）經(jīng)濟性也是規(guī)范研究必須考慮的問題。在保證安全的同時，規(guī)范要為船舶提供達到同等安全水平的最佳方案，以便使有限的資金投入達到最佳的安全效果；（3）適用性就是要求規(guī)范確定的安全標準，要同一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平，以及社會對安全重視程度相適應(yīng)，即不能滯后，又不能過于超前，否則都將制約航運的發(fā)展。我國各地經(jīng)濟和航運發(fā)展很不平衡，在確定安全標準的時候還要兼顧不同地區(qū)的發(fā)展水平；（4）國際性就是我國的規(guī)范要滿足我國加入的國際公約，而且國際公約的發(fā)展、變化要及時反應(yīng)到我國的規(guī)范中，當(dāng)然這里主要是指國際航行船舶，但國內(nèi)航行船舶也要及時吸收國際公約中合理和適用的部分；（5）時效性就是要求規(guī)范要及時跟上造船和航運事業(yè)發(fā)展的要求，在船舶技術(shù)方面的新技術(shù)、新成果、新要求要能及時反映到規(guī)范當(dāng)中，為此，需要建立規(guī)范研究和修訂的快速反應(yīng)機制。由于船舶檢驗規(guī)范的上述特點和要求，規(guī)范研究需要有足夠的投入，不僅要有專門的規(guī)范研究力量，要動員社會更多的人員參與此項工作。否則規(guī)范研究工作不僅不能為船舶提供可靠的安全保證，很可能會制約造船和航運事業(yè)的發(fā)展。俄羅斯要求內(nèi)河登記局每年將全部檢驗費的7%用于規(guī)范研究（我國全部法定檢驗收費的7%大約是2500萬左右，近年來數(shù)值可能有所上升），每年同社會有關(guān)部門合作開展的研究項目達40多個。我國漁船檢驗技術(shù)法規(guī)經(jīng)歷了從無到有的過程，目前已經(jīng)初步建立了我們的法規(guī)體系，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，我們在技術(shù)法規(guī)建設(shè)中還有很多問題，如，法規(guī)的老齡化、法規(guī)和規(guī)范性文件之間不夠統(tǒng)一、法規(guī)滯后、法規(guī)的可操作性還不強、適用性存在問題、技術(shù)法規(guī)的法律地位（法律—人大；行政法規(guī)—國務(wù)院；部門規(guī)章—農(nóng)業(yè)部；技術(shù)法規(guī)應(yīng)該屬于部門規(guī)章，但因技術(shù)性較強，部務(wù)會很難討論通過）還不夠明確、缺乏專門機構(gòu)、人員和資金保障等問題，需要在實踐中不斷加以完善。1.對立法工作的認識還不夠到位，立法工作還缺少制度保障。一是局內(nèi)在立法分工上還不夠明確，程序不夠規(guī)范，有些職能不夠集中，存在各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象；二是法規(guī)處專業(yè)力量不配套，對外對下缺少渠道，信息不暢；三是局內(nèi)的專業(yè)資源沒有得到有效整合，一些專業(yè)人才沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用；四是省局沒有專門的處室，沒有編制，沒有專門從事法規(guī)研究人員；五是對法律法規(guī)的研究、評估還不完全到位，還不能嚴格依照立法要求和法定職能來制定法規(guī)或規(guī)范性文件。2.立法質(zhì)量還不高，法規(guī)的體例、結(jié)構(gòu)不夠嚴謹，專業(yè)術(shù)語表述不夠統(tǒng)一。3.供給跟不上需求。交通部、船級社有專門的船舶規(guī)范研究機構(gòu)，有很強的技術(shù)力量和資金投入，有關(guān)船舶檢驗的技術(shù)法規(guī)每年都在修訂。而漁船檢驗缺乏專門的機構(gòu)和力量，缺少資金保障。一些技術(shù)法規(guī)已經(jīng)幾年不變，一些急需出臺的法規(guī)或規(guī)范性文件沒有列入立法的重點，法規(guī)的供給滯后。既滿足不了現(xiàn)實需要，更與時代發(fā)展不相適應(yīng)。制定（修訂）技術(shù)法規(guī)，我們應(yīng)當(dāng)注意這樣幾個問題：（1）在游戲規(guī)則層面上要積極跟進、學(xué)習(xí)、研究和參與國際公約、規(guī)范、標準的制定；要關(guān)注、跟蹤、學(xué)習(xí)和研究交通部、國際海事組織、國際船級社協(xié)會新制定（修訂）的船舶技術(shù)法規(guī)和條款，特別是與漁船有關(guān)的新要求新規(guī)定；（2）在制定（修訂）技術(shù)法規(guī)時，既要積極又要慎重。積極，就是要善于發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，及時糾正我們的不足。因為只有發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，我們才能解決問題。慎重，就是要防止負效應(yīng)，也就是說，既要知其一，更要知其二。知其一，只是知道了問題的所在，知其二，才能明白導(dǎo)致問題的原因，才能知道怎么辦。我們既要處理好我國漁業(yè)生產(chǎn)力的現(xiàn)時水平與執(zhí)行新規(guī)則規(guī)定的矛盾，還要注意處理好與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，要學(xué)會在悖論和矛盾中尋求缺陷相對最小；（3）要加大對新規(guī)則、新規(guī)定的宣傳、引導(dǎo)的力度，隨著國家進入高度發(fā)達的工業(yè)社會，環(huán)境、健康、安全等問題直接威脅到人們的工作和生活，同時社會福利和人權(quán)保護思潮不斷高漲。這些因素推動著涉及大眾健康、職業(yè)安全、環(huán)境保護等方面的社會性管制進一步加強。要讓大家知道“管制”也是服務(wù)，如果我們不能遵守國際新規(guī)則，最終受到傷害的還是企業(yè)和漁民；（4）要開放式地制定修訂技術(shù)法規(guī)，要加強定期進行不同層級的國際交流對建設(shè)世界造船強國至關(guān)重要，特別是高層要有目的、有策略地加強與歐、日、韓造船界的交流，求同存異、競爭合作。4.技術(shù)法規(guī)的適用性還存在一些問題。各地漁業(yè)船舶在船型、結(jié)構(gòu)、材料、作業(yè)習(xí)慣以及檢驗?zāi)芰Φ确矫娌町愋院艽?，如何保障法律法?guī)的統(tǒng)一性、嚴肅性和局部地區(qū)的特殊性、適用性還是一個難題；我國漁船現(xiàn)狀與國家和國際公約及標準存在差距。這里有兩個背景，一是我國船舶工業(yè)發(fā)展迅猛，商船的建造規(guī)范和檢驗標準不斷提升，對漁業(yè)船舶的建造規(guī)范和檢驗規(guī)則是一個壓力；二是我國雖然早已成為國際海事組織的A類理事國，但目前的漁船在執(zhí)行國家和國際標準中，還有很多矛盾。一方面我們要保證漁業(yè)船舶的安全質(zhì)量，同時跟蹤漁船技術(shù)發(fā)展的大趨勢，努力提升我國漁船的技術(shù)水平和檢驗質(zhì)量，一方面我們還要考慮我國漁船及船員的實際現(xiàn)狀，這是一個很突出的矛盾。（漁船船員培訓(xùn)問題屬于港監(jiān)職能；我國漁船普通船員農(nóng)民工的比例越來越大，現(xiàn)在可能達到90%以上）5.行政管理與技術(shù)管理的關(guān)系還沒有完全理順。漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理是一項公共管理工作，既需要很強的行政管理能力，但更需要有很強的技術(shù)支撐，從某種意義上講，行政管理是通過技術(shù)管理來實現(xiàn)的。與此同時，行政管理和技術(shù)管理也有所區(qū)別。例如，在漁船節(jié)能減排工作的問題上，政府不需要直接進行技術(shù)的研究和更新，這是科研部門和生產(chǎn)企業(yè)的職能。而漁業(yè)行政管理部門則需要在政府的定位上下功夫：做好法律法規(guī)和政策制定、新技術(shù)的認定和培訓(xùn)以及執(zhí)法監(jiān)管等工作。政府職能的定位很重要，例如，節(jié)能減排，從技術(shù)進步角度講，屬于科研部門和生產(chǎn)單位；但在立法、政策、技術(shù)推廣、新技術(shù)培訓(xùn)以及監(jiān)督管理上，則屬于政府。在漁船檢驗技術(shù)法規(guī)的立法過程中，要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照“科學(xué)構(gòu)架，突出重點；立足當(dāng)前，逐步完善；立改結(jié)合，穩(wěn)步推進”的總體思路，構(gòu)建并完善以《漁業(yè)法》、《漁業(yè)船舶檢驗條例》和地方性法規(guī)及規(guī)章為法律依據(jù)、以漁業(yè)船舶檢驗技術(shù)法規(guī)為主干、以規(guī)范性文件為支撐的漁業(yè)船舶檢驗法律法規(guī)體系框架，我們首先需要遵循立法工作的原則：一是要遵循合法性原則，即要認真學(xué)習(xí)、深刻理解、嚴格遵循立法法（包括國務(wù)院規(guī)章制定程序條例）、行政許可法、漁業(yè)法和漁業(yè)船舶檢驗條例以及業(yè)經(jīng)我國批準、承認、加入的國際公約和議定書的規(guī)定；二是法制統(tǒng)一原則，要與相關(guān)法律法規(guī)相銜接，防止“法規(guī)打架”現(xiàn)象的發(fā)生；三是科學(xué)適用原則，我國地域遼闊，各地漁區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，海洋、內(nèi)陸，機動、非機動，生產(chǎn)、輔助船的技術(shù)狀況差別很大，要增強漁業(yè)船舶檢驗技術(shù)法規(guī)的可操作性，使其在實踐中能切實發(fā)揮作用；四是立法要和重要政策的出臺相結(jié)合的原則，上位法（包括行政法規(guī)）以及國家重要漁業(yè)政策實施后，要及時、主動對有關(guān)規(guī)章進行清理和調(diào)整。切實做好漁業(yè)船舶檢驗立法工作還要處理好幾個關(guān)系：一是發(fā)展?jié)O區(qū)經(jīng)濟和構(gòu)建“現(xiàn)代漁業(yè)、平安漁業(yè)、和諧漁業(yè)”的關(guān)系，要把保障漁民生命財產(chǎn)安全、經(jīng)濟發(fā)展與保護環(huán)境和資源統(tǒng)一起來；二是提升漁船修造質(zhì)量和安全設(shè)備配備水平與漁民承受能力及傳統(tǒng)作業(yè)習(xí)慣的關(guān)系，通過船員培訓(xùn)、政府適當(dāng)補貼、企業(yè)技術(shù)進步、船東投資、職能部門加強監(jiān)管以及構(gòu)建漁業(yè)政策性保險制度等辦法，切實保障漁業(yè)生產(chǎn)的安全；三是技術(shù)監(jiān)督與行政管理的關(guān)系，要把行政管理、公共管理與技術(shù)監(jiān)督統(tǒng)一起來；四是分工與協(xié)作關(guān)系，要明確分工，密切配合，加強論證，確保立法質(zhì)量。六、正確認識法律執(zhí)行過程中的一些問題1.對法律法規(guī)的理解把握上存在差異。其原因：一是地域差異原因，即各地漁船在船型、結(jié)構(gòu)、材料、作業(yè)習(xí)慣和檢驗?zāi)芰ι洗嬖谥^大的差異，技術(shù)法規(guī)的普遍性要求還不能完全適應(yīng)地方的特殊性現(xiàn)狀；二是驗船人員素質(zhì)原因，很多驗船人員不是船舶及船用產(chǎn)品專業(yè)出身，即使船舶專業(yè)出身，也缺乏檢驗的實際經(jīng)驗，對技術(shù)法規(guī)的理解和把握上差距還比較大，還不能嚴格按照技術(shù)法規(guī)要求開展工作；三是地方利益保護，出于發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟的考慮，往往疏于對法律法規(guī)的執(zhí)行。2.“嚴”與“寬”的尺度不好把握。目前，我們在執(zhí)行法律法規(guī)中還存在一些“悖論”現(xiàn)象，比如，尊重企業(yè)（漁民）意見與遵守國家和國際法律法規(guī)以及標準；推進技術(shù)進步與正視企業(yè)（漁民）經(jīng)濟實力和生產(chǎn)習(xí)慣；既要促進經(jīng)濟發(fā)展，又要保證安全，既要當(dāng)“警察”又要當(dāng)“菩薩”……如果嚴格按檢驗規(guī)則檢驗，很多船達不到標準，不能出海作業(yè)，漁民和政府不高興。如果降低標準，出了事故，又要追究驗船師責(zé)任。3.個別行政領(lǐng)導(dǎo)對漁業(yè)船舶檢驗工作的專業(yè)特性不夠熟悉，習(xí)慣于用純行政工作的方式來要求檢驗工作；只強調(diào)我們的職能，但不了解我們履行職能的能力和行業(yè)規(guī)則。4.漁業(yè)船舶檢驗及其監(jiān)督管理工作在責(zé)任、權(quán)力、能力方面不對稱的問題還十分突出，檢驗力量（驗船師數(shù)量和素質(zhì)、檢驗裝備）嚴重不足；對納入管理的漁船，還不能完全做到登船檢驗；漁船檢驗質(zhì)量和受檢率還存在差距。5.各級檢驗機構(gòu)的事權(quán)劃分還不夠科學(xué)合理，行政許可權(quán)限集中，權(quán)責(zé)不夠統(tǒng)一，效率還不高。同時，在執(zhí)行法律法規(guī)中還需要把握以下問題：漁業(yè)船舶檢驗機構(gòu)必須遵守職權(quán)法定、越權(quán)無效、法律優(yōu)先、責(zé)權(quán)統(tǒng)一等依法行政原則，做到法無明確規(guī)定的行為不得行使；法律規(guī)定的行政行為，不僅要做到符合實體法，而且要符合程序法，要按照法定的程序、步驟履行職責(zé)。七、正確認識國際海事標準變化對我國船舶工業(yè)的影響進入21世紀以來，隨著全球化進程的加快、國際產(chǎn)業(yè)分工的細化、世界貿(mào)易的增加和科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，國際海事標準領(lǐng)域正在發(fā)生新的變化，標準的提高、嚴格以及國際化是大勢所趨，這對于處于發(fā)展中國家的中國船舶工業(yè)而言，更是意義重大。目前，我們需要關(guān)注的國際規(guī)則主要有IOM壓載水管理公約、國際勞工組織《海事勞工公約》等，這些規(guī)則在未來可能對我們產(chǎn)生作用。（一）壓載水管理公約（BWM）為解決船舶壓載水傳播有害水生物和病原體對環(huán)境造成的危害，IMO于2004年2月通過了《國際船舶壓載水及沉積物控制和管理公約》,公約將在合計噸位占全球商船噸位35％的30個國家批準后12個月生效。2011年蒙古及帕勞共和國加入該公約后，已滿足了30個國家批準的條件（截至2012年3月31日，共有33個國家加入），會員國家的商船合計噸位已占全球的26.46%。《船舶壓載水公約》最終目的是要求船舶實施壓載水處理以滿足基于存活生物和微生物濃度的壓載水排放標準（第D-2條），但公約通過時，沒有任何成熟的船舶壓載水處理技術(shù)可以借鑒。從公約通過至今，一些發(fā)達國家一直在研發(fā)相關(guān)產(chǎn)品，但由于投資風(fēng)險大、技術(shù)難度大、批準和認可試驗的程序嚴格等要求，僅有少數(shù)國家的壓載水處理技術(shù)得到IMO的基本認可。能否制造出達到壓載水公約要求的船舶壓載水處理系統(tǒng)已經(jīng)成為船舶壓載水公約能否真正實施的制約條件。雖然“壓載水公約”尚未達到生效條件，但澳大利亞、美國和歐洲一些國家已通過國內(nèi)立法，明確要求進入這些國家水域的船舶壓載水必須符合壓載水管理的有關(guān)要求，并通過PSC進行監(jiān)督檢查。目前我國擁有遠洋船舶約1000艘，如果沒有自己的船舶壓載水處理裝置，將會面臨付高昂費用購買國外設(shè)備來滿足壓載水要求的局面。壓載水公約通過后，我國一些單位不斷在探索壓載水處理技術(shù)，但受到缺少資金、缺少技術(shù)信息等因素的制約，船舶壓載水處理技術(shù)開發(fā)研究進展較慢。目前通過我國型式認可證書的壓載水管理系統(tǒng)有中遠“藍海盾壓載水管理系統(tǒng)”、藍天集團“BSKYTM壓載水管理系統(tǒng)”和青島雙瑞“BalClor壓載水管理系統(tǒng)”。

（二）國際勞工組織《海事勞工公約》國際勞工組織（ILO）于2006年2月第94屆大會通過了《海事勞工公約》。新公約將現(xiàn)有ILO60多個涉及海事的公約及有關(guān)建議書合并成一個綜合文本，預(yù)計將在2011年生效，其規(guī)定不僅將適用于國際航行海船同時還將適用于國內(nèi)航行海船。新公約中規(guī)定了對不同類型、不同總噸位海船的船員艙室布置和生活設(shè)施配備的要求，在實施對船員的健康保護、安全和防止事故的措施中，還將考慮船上工作場所和船上起居艙室中各種環(huán)境因素的影響，如噪音影響、振動影響等，旨在確保海員在船上有體面的生活和工作的條件。這些要求，都將對船舶設(shè)計和建造提出了更高的要求。另外，IACS正在開展的鋼板負公差方面的研究，早期預(yù)報系統(tǒng)(EWS)對船舶工業(yè)的影響，以及IACS正在制定、完善的極地船舶標準、柴油機統(tǒng)一要求等，以及接下來的兩年，IMO將通過加強對責(zé)任公約的實施來進一步強化政府對船舶污染海洋事故的責(zé)任，進一步加強與其它組織的互動與合作以協(xié)調(diào)采取共同措施，對船舶結(jié)構(gòu)特征的重大改建的解釋，強制實施船舶事故調(diào)查規(guī)則，修改MOSU規(guī)則，推進漁船安全公約生效，對比研究船舶事故與PSC檢查之間的聯(lián)系，制訂船上人體（機）工程學(xué)導(dǎo)則，測定船舶CO2排放指數(shù)的機制等以推動GBS的實施。這些公約、規(guī)則的制訂都將對我國船舶設(shè)計和制造業(yè)產(chǎn)生巨大影響。八、把公共管理、公共行政和公共服務(wù)結(jié)合起來，推進船檢工作公共管理是對公共事務(wù)的管理，公共管理從產(chǎn)生意義上講是公共組織的一種職能，包括以政府為主導(dǎo)的公共組織和以公共利益為指向的非政府組織（NGO）為實現(xiàn)公共利益，為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。美國政治學(xué)家和現(xiàn)代公共行政學(xué)者德懷特?沃爾多指出：不論未來如何，公共行政仍扮演極其重要的角色。公共行政匯集兩股力量：政府和行政技術(shù)。公共行政一直是人類文明事業(yè)的重要組成部分。除非人類文明消逝、衰退或毀滅，或者轉(zhuǎn)為一種新的境地，否則公共行政將永遠長存。公共行政就是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。公共行政乃是運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務(wù)的功能。公共行政首先是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構(gòu)，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機構(gòu)，其客體是社會公共事務(wù)，與管理社會公共事務(wù)的主體相應(yīng)的必然是具有社會公共權(quán)威的機構(gòu)，而這一機構(gòu)在現(xiàn)代社會中非政府莫屬。作為一種活動，公共行政必須依法舉行，而且必須是有效的，即有效性和效率。公共服務(wù)是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。把公共管理、公共行政和公共服務(wù)結(jié)合起來，推進船檢工作，需要對政府職能有清楚的認識和準確的把握。美國經(jīng)濟學(xué)家米爾頓?弗里德曼（1976年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的獲得者，貨幣經(jīng)濟學(xué)的領(lǐng)頭人）講到，政府職能是：第一，保護本國公民的自由，抵御外敵侵略以及來自國內(nèi)競爭者的侵犯（保證國家安全，防止來自國內(nèi)和國外的侵犯）；第二，維持法律和秩序，保證私人契約的履行（政府是規(guī)則的制定者和裁判員）；第三，建設(shè)并維護公共事業(yè)、公共設(shè)施（反對壟斷和矯正外部效應(yīng)）；第四，保護那些“不能對自己負責(zé)”的社會成員（政府有責(zé)任保護那些被認為不能“負責(zé)的”社會成員）。亞當(dāng)?斯密對國家的作用與政府的動機表示極大的懷疑，與其“自私的動機，私有的企業(yè)，競爭的市場”這個自由制度的三要素之上，他規(guī)定了國家的三個任務(wù)：（1）提高分工程度；（2）增加資本數(shù)量；（3）改善資本用途。其認為不斷增加社會財富的最好辦法就是給經(jīng)濟活動以完全的自由，無需政府進行干預(yù)；進而對政府的義務(wù)做了三點限制：（1）保護社會，使之不受侵犯（國防；維護主權(quán)比財富更重要）；（2）保護社會的每一個個體，使之不受侵犯（維護正義）；（3）建設(shè)并維持某些公共事業(yè)。政府成為守夜人（為社會大眾提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品）。現(xiàn)在大家都在講建立小政府，或稱有限政府，因為“無所不備則無所不寡”，但是政府的大與小，無限職能與有限職能只能是一個相對的概念，而不能簡單地以政府工作人員的數(shù)量來衡量。美國政府雇員和從政府領(lǐng)取工資的人數(shù)約為2000萬，約為總?cè)丝诘?.3%，遠高于我國的3%。但從另一方面看，美國政府職能部門實施的是垂直管理，而我們則是條塊分割，因此，我們公務(wù)員的數(shù)量總額盡管不少，卻是“分散、重疊”配置的，因而構(gòu)不成量與質(zhì)的良性互動。我們知道，美國是世界上最推崇自由主義經(jīng)濟的國家，但也是政府干預(yù)經(jīng)濟最有力度的國家。美國自建國以來，政府在干預(yù)經(jīng)濟的過程中始終發(fā)揮著積極的作用。美國政府在經(jīng)濟過程中發(fā)揮的作用可以提醒大家，在工業(yè)化發(fā)展、市場化起步階段，轉(zhuǎn)變政府職能，不能一種傾向掩蓋另一種傾向，不能在轉(zhuǎn)變政府職能的同時造成政府的缺位。早在10多年前，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的獲得者斯蒂格利茨就對市場原教旨主義進行過嚴厲的批判。市場經(jīng)濟是生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的使然，但目前我國市場的完善還需要時間和過程，市場主體的成熟和理性也需要時間和過程，因此，政府在向社會提供服務(wù)的同時，對履行管理公共事務(wù)的職能和責(zé)任不能有絲毫的懈怠。美國學(xué)者戴維?H?羅森布魯姆/羅伯特?S?克拉夫丘克合著的《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》一書中有這樣兩段話：“公共行政，既是管理問題、政治問題、又是憲政問題。我們只有把三種認知整合起來，才能理解公共行政問題，才能有效地解決公共行政的現(xiàn)實問題”?！坝捎谌藗冋J識到有害的行為及其副產(chǎn)品不是他人的問題，因此人們要求公共行政管理者對公共利益責(zé)任的承擔(dān)并非僅著眼于特定問題的范圍，而是應(yīng)遍及社會的各個層面。這也是人們認同‘公共行政并非一項專業(yè)技能，而是一種實踐社會道德的形式’這一觀點的原因之一”。我想這兩段話對我們?nèi)绾温男姓毮軙幸欢ǖ膯⑹镜摹Ｆ鋵?，管制與服務(wù)實際上是互為一體的，服務(wù)可以變成限制或管制，管制行動在增進公共利益的同時，同樣提供服務(wù)。比如執(zhí)業(yè)執(zhí)照審批制度可以確保公民安心地享受醫(yī)生、理發(fā)師以及其他職業(yè)人員的服務(wù)，但對其從業(yè)人員而言卻是一種管制；駕駛執(zhí)照和機動車檢查制度能提高公路安全，但它同時也規(guī)制著人們對公路的應(yīng)用。所以，我們應(yīng)把管制與服務(wù)有機統(tǒng)一起來，用科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)改善行政，一方面要做到不濫用行政權(quán)力，另一方面要用好行政權(quán)力，把該管的事管住管好。第三部分當(dāng)前漁業(yè)發(fā)展面臨的一些矛盾、問題和挑戰(zhàn)一、漁業(yè)科研院校與教學(xué)水產(chǎn)院校的更名導(dǎo)致了漁業(yè)專業(yè)的弱化；不僅漁船工程專業(yè)被取消，捕撈專業(yè)也不見了蹤影，勢必造成漁業(yè)專業(yè)人才的后繼無人。二、漁船船型目前，我國不但要發(fā)展不同作業(yè)方式的生產(chǎn)船舶，還要發(fā)展綜合補給類船舶以保證油、淡水、食物的補給，此外還需要有運輸類船舶和工程類船舶，漁船的船型要配套，使之形成一個科學(xué)的系統(tǒng)。（自改革開放以來所建立起的第一批遠洋漁船，絕大部分是從外國購置的二手船，船齡長、船況差，基本已達到或接近報廢年限，需要引起高度重視；船舶壽命有其自然規(guī)律，主要取決于材料和設(shè)備的磨損狀況，但也取決于保養(yǎng)和維修水平，美國衣阿華級戰(zhàn)列艦是二戰(zhàn)期間設(shè)計建造的，由于其嚴格的維護保養(yǎng)及適時地技術(shù)更新，直到海灣戰(zhàn)爭結(jié)束后，才正式退役。）單就生產(chǎn)類船舶講，漁船船型的選擇首先要根據(jù)漁業(yè)資源，漁業(yè)資源決定作業(yè)方式，作業(yè)方式又決定船型；船型的設(shè)計還要遵循安全、經(jīng)濟（效費比）、環(huán)保、維權(quán)、舒適（在這方面，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、勞工組織、國際海事組織對漁船都有要求）等原則，還要尊重漁民的傳統(tǒng)作業(yè)習(xí)慣；漁船船型的研發(fā)，必須要有技術(shù)儲備，必須要有資源與環(huán)境保護的強烈意識。這既是對自己負責(zé)，也是對人類的負責(zé)。需要強調(diào)的是，漁船改造不能閉門造車，要把漁業(yè)行政主管部門—漁業(yè)廳局、船檢局、科研部門、大專院校、漁業(yè)企業(yè)和漁民群眾的力量統(tǒng)一起來。我們還應(yīng)知道，茫茫大海不是什么地方都可以捕到漁，遠洋漁業(yè)同樣要受到漁業(yè)資源和國際準入的制約，盲目發(fā)展帶給我們的只能是災(zāi)難。此外，還要注意保護群眾漁業(yè)這個群體，從發(fā)展經(jīng)濟的角度看要發(fā)展大船漁業(yè)，而從資源保護的角度看則要發(fā)展小船漁業(yè)。這里需要特別注意的是，不能為了發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟而傷害群眾漁業(yè)。三、柴油補貼政策以柴油為代表的生產(chǎn)資料價格的飛速上漲，增大了漁民和漁業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，僅柴油價格就占了生產(chǎn)成本的70%以上。為了保障漁業(yè)的正常生產(chǎn)，國家開始實施柴油補貼。從實效來看，柴油補貼保障了漁業(yè)生產(chǎn)的正常進行，保障了漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，保障了漁業(yè)勞動力的就業(yè)，保障了漁區(qū)社會的穩(wěn)定，這也是國際通行的做法，這是為漁民做的好事，我們應(yīng)該堅持。一項好的政策出臺帶來的不全都是正效應(yīng)，柴油補貼政策也不可避免帶來了一些實際問題：一是“有船的不出海，坐吃柴油補貼，想出海的沒有船，受雙控制度制約”，商業(yè)漁業(yè)沒有特產(chǎn)稅；不出海，僅憑捕撈證就可以獲取柴油補貼，解決方案是憑借市場來優(yōu)勝劣汰，但是還要保護群眾漁業(yè)。二是“漁業(yè)補貼給了誰？”，生產(chǎn)者沒有享受到財政的陽光，但是如果沒有船老板，漁業(yè)發(fā)展也必然會受到制約。我們應(yīng)該關(guān)注和研究的是，經(jīng)濟組織形式變遷的背后是所有制形式的變革，它直接影響著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的變化。我們過去過于注重生產(chǎn)關(guān)系而忽視了生產(chǎn)力，但現(xiàn)在我們走向了另一個極端，又忽視了生產(chǎn)關(guān)系。這里有兩個問題需要注意，一是船東與船工的關(guān)系已經(jīng)是雇傭關(guān)系，這里確實存在著分配的“公平”和公正問題。作為政府，我們應(yīng)該給漁民提供更多的公共品支持；二是漁業(yè)投資人在漁業(yè)領(lǐng)域的投資，吸納了就業(yè)，給國民提供了高質(zhì)量的水產(chǎn)品，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，這本身就是貢獻。馬克思在《剩余價值學(xué)說史》一書中指出，“資本家在生產(chǎn)過程中是作為勞動的管理者和指揮者出現(xiàn)的，在這個意義上說，資本家在勞動過程本身中起著積極的作用……這種與剝削相結(jié)合的勞動（這種勞動也可以轉(zhuǎn)給經(jīng)理）當(dāng)然就與雇傭工人的勞動一樣，是一種加入產(chǎn)品價值的勞動”（《馬恩全集》第26卷第3分冊550--551頁）。所以，我們既不能用“階級斗爭”的觀點來看待這個問題，但也需要保護弱勢群體的權(quán)益，特別是要履行好社會管理和公共服務(wù)的職能。關(guān)鍵是要解決好具體操作的問題。三是“應(yīng)不應(yīng)該有柴油補貼”。沒有柴油補貼，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)肯定“會死”，但是柴油補貼也存在嚴重的問題，生產(chǎn)者沒有直接受益，有柴油補貼的即使不出海也可以過得很好，扼殺了漁業(yè)的開拓性和創(chuàng)新性。一個例子是，2013年3月中國漁政44608船在黃巖島執(zhí)勤護漁18天沒有看到一條中國漁船；還有一個問題是海外漁場的開發(fā)和利用，有些國家有著很豐富的漁業(yè)資源而我們卻不知利用，盡管國際入漁有很多制約因素，但是通過努力可以實現(xiàn)，并不是不能解決的問題，當(dāng)然這里既有漁民的問題，更有政府的問題。我們要正視歷史，很多政策在當(dāng)時可能都是最不壞的選擇，人類就是在悖論中生存