在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義

在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義公共行政學是一門理論性很強的學科，行政倫理學是公共行政學的一門分支學科，行政倫理研究是直接指向公共行政理論的。從學科的角度看，行政倫理的研究是出于完善公共行政學的學科體系的需要;而從公共行政的理論來看，行政倫理的研究則是出于健全行政體系和規(guī)范行政行為的需要。因此，行政倫理研究的興起需要在公共行政的理論中來加以理解，也需要在公共行政理論的演進邏輯中來規(guī)劃行政倫理研究的課題和確立行政倫理學發(fā)展的方向。在人文社會科學的學科體系中，公共行政學是一門較為年輕的學科，它的歷史僅有100多年是以威爾遜的有名論文〔行政之研究〕為學科產(chǎn)生的標記的。在公共行政學的學科體系中，行政倫理學則是一門更為年輕的分支學科，僅有不到30年的歷史。關于行政倫理專門性研究的較早一批文獻，能夠追溯到“新公共行政運動〞發(fā)生的時刻。無疑，在“新公共行政運動〞的理論傾向中，包括著對行政倫理研究的必定，由于，這一運動所要尋求的就是公共行政的價值支持，希望公共行政的理論能夠擁有價值導向。而且，作為這場運動的理論方案之典型具體表現(xiàn)出的“民主行政〞設想中所包括著的公共行政政治取向與倫理取向，也是混合在一起的。但是，我們并不能說行政倫理研究是“新公共行政運動〞的“專屬區(qū)〞，在“新公共行政運動〞發(fā)生的前后，行政倫理研究成為一個學術熱門是整個行政學界的事情。也就是說，不僅“新公共行政運動〞的代表們關注行政倫理的研究，而且，那些并不屬于這場運動的參與者的學者們，也對這一問題表現(xiàn)出了很高的學術熱情。這說明，行政倫理研究以及行政倫理學這門學科的出現(xiàn)，是歷史的產(chǎn)品。是由于公共行政理論中新出現(xiàn)的很多問題在原有的理論框架和學術解釋體系中己經(jīng)無法找到令人滿意的答案:了，才迫使人們不得不開拓行政倫理學這個新的領域。更為根本的是，公共行政理論的發(fā)展，需要得到行政倫理研究的支持。比方，像“水門事件〞以及迅速暴露出來的與日俱増的行政權利腐敗，都把人們引向了對行政倫理研究的關注。近些年來，無論是在學術界還是公共行政的理論中，人們對行政倫理研究的興趣越來越濃烈厚重，而且，能夠相信，在將來的一段時間內，行政倫理學將成為推動整個公共行政學科及其理論發(fā)展的一個新的“動力源〞。假如進行深層追問的話，終究是什么原因造成了行政倫理學這門新興學科的繁榮?又是由于什么原因決定了行政倫理學的研究將會推動整個公共行政學的發(fā)展呢?其根據(jù)就是歷史轉型的現(xiàn)實，是由于人類歷史進入了一個新的轉型期，正像從14開始西方社會進入了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型一樣，當下正在發(fā)生的是一場從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉型;也正像在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型的經(jīng)過中科學技術成了撬動“地球〞的杠桿一樣，在當下正在發(fā)生的此次歷史轉型中，倫理和價值的因素將會成為規(guī)范社會和正確地引導社會前行的基本力量。公共行政作為社會這一大系統(tǒng)的一個構成部分，也同樣需要得到倫理和價值因素的洗禮。因而，行政倫理學將會成為公共行政學學科體系中最為主要的分支學科，行政倫理學的研究將會為整個公共行政學科提供全新的理論支柱，并通過公共行政學理論范式的變更去作用于公共行政的理論，重塑公共行政的體系、制度、行為形式，以及為公共行政的理論確立起一個全新的方向。事實上，自20世紀后期以來，公共行政理論中的各種各樣新的跡象都一再地向我們展現(xiàn)了行政倫理研究的意義，不僅提出了行政倫理研究的迫切性，而且把公共行政學的學科再造和理論走向都交由了行政倫理研究。詳細地說，在近些年來的公共行政理論中，我們能夠舉出這樣幾個新的跡象：第一，從控制導向向效勞導向的轉化。統(tǒng)治行政為了秩序的目的而施行對整個社會的控制，因此，統(tǒng)治行政是“完全的〞控制導向的行政。其實，不僅統(tǒng)治行政是控制導向的，管理行政也是控制導向的，只不外管理行政發(fā)展出了一套科學的、嚴密的控制技巧。十分是管理行政發(fā)展到公共行政階段，有了專門的科學即公共行政學來對其進行設計和規(guī)劃，使它無論在行政體系內部還是外部，都到達了極高的控制水平。當然，管理行政不像統(tǒng)治行政那樣:需要經(jīng)常性地依靠于權術和權謀，需要在道德的外衣下經(jīng)營不道德的江山社稷，但是，管理行政所依靠的是科學的規(guī)劃和技術性的操作，因此，也是與倫理無涉的。當公共行政走出控制導向的時候，即用效勞導向取代控制導向的時候，它固然還需要得到科學和技術的支持，也就是說，附屬于公共行政的科學化、技術化所需要的研究固然還是需要的，倫理化的問題則被提了出來。所以，公共行政從控制導向向效勞導向的轉化，實際上是在科學化、技術化的基礎上轉向了倫理化。這樣一來，公共行政通過本身的發(fā)展而提出了行政倫理研究的要求。在公共行政向效勞導向轉化的經(jīng)過中的一切積極建構，都需要通過行政倫理研究來拓展空間。第二，從效率導向向公正導向轉化。管理行政基本上是一種效率導向的行政。固然在管理行政生成的早期階段，由于政治構架上的“三權分立與制衡〞包括著要求行使行政權的部門應當兼顧公正與效率兩個方面，但是，在管理行政的后期發(fā)展中，即從19世紀80年代公共行政開始成為管理行政的主流以來，效率的問題漸漸掩蓋了公正的問題。在整個20世紀中，公正與效率并提以及考慮公正與效率的矛盾問題，己經(jīng)完全成了學術界的事情，只要行政學家們才會把它們聯(lián)絡起來考慮，而在理論上，公共行政的運行是附屬于效率導向的。在這里，我們也發(fā)現(xiàn)公正與效率的領域分化的現(xiàn)象，公正往往變成了政治問題，而效率則完全成了公共行政的問題，政治家考慮公正，而官員只考慮效率。近一個時期以來，公共行政的公正責任又被人們提了出來，這在一定水平上是對公共行政形式化的矯正，是希望公共行政能夠恢復其公共性的實質。但是，對公共行政提出的這一要求并不料味著它會向早期啟蒙思想家的方案回歸，也就是說，并不是僅僅要求公共行政在政治的意義上擔負公正責任，而是要求公共行政同時也要在倫理的意義上擔負公正責任。這樣一來，行政倫理研究就肩負起了從新解讀公共行政的公正責任的責任。第三，在工具研究中引入價值的視角。20世紀的公共行政學沿著科學化、技術化的方向發(fā)展，突出了工具研究的意義。由于，為了控制的目的，必定會重視控制的技術和技巧。十分是在公共政策的研究方面，我們發(fā)現(xiàn)，學者們干涉公共行政理論的方式就是不斷地提出各種各樣的模型，對一切問題的分析都尋求定量化，以為只要定量化才是可操作性的，才是科學的。在20世紀后期，這種狀態(tài)發(fā)生了改變，人們越來越留意在研究工作中引入價值的視角。其實，20世紀公共行政的理論也證明了，僅僅提出各種各樣的模型和尋求定量化，外表看來是科學的，實際上并不科學，由于它往往使公共行政失去方向。社會科學與天然科學的不同之處，就在于它必需考慮人的因素，而公共行政的作用對象是由人構成的社會，公共行政的主體也是行政人員，他們的思想觀念、認識能力和道德素質等，都是公共行政理論中的主要影響因素，以至是決定性的因素，離開了這些因素，一味地尋求科學化、定量化，實際上是不能在解決現(xiàn)實問題上發(fā)揮切實有效的作用的，而且在實質上是不科學的，只要能夠在公共行政的研究中引入價值視角，才是真正的科學化的方向，20世紀后期以來的公共行政研究己經(jīng)開啟了這個進程。恰是由于價值視角的引入，突出了行政倫理研究的意義，由于，這種價值視角不僅要由政治學來提供，而且對于公共行政的主體和客體來說，在日?；顒又邪l(fā)揮基本的和主導性作用的價值因素是屬于道德方面的因素，對這些因素的把握，只要在行政倫理研究中能力做到。所以，由于公共行政價值視角的引入，突出了行政倫理研究的意義。第四，確立合作和信任的整合機制。合作和信任這兩個概念是近些年來人們使用頻率最高的概念，無論是在國際政治上還是在國內的政治事務處理中，人們都試圖用合作和信任的理念來解決矛盾和分歧，去自發(fā)營建和諧的社會生活氣氛。在這種背景下，公共行政也需要把合作和信任的理念引入到公共行政中來，事實上，公共行政自發(fā)地確立合作和信任的整合機制己經(jīng)成為它的發(fā)展趨勢。公共行政的基本功能就在于實現(xiàn)對社會的優(yōu)化整合，一方面它要實現(xiàn)對本身體系的優(yōu)化整合，同時，通過本身的優(yōu)化整合而實現(xiàn)對整個社會的有機整合。但是，如上所說，統(tǒng)治行政和管理行政基本上都是通過控制的方式來整合社會的，這種控制的方式大致又能夠分為兩種類型：其一，以命令和批示為手段的整合;其二，以合同契約為手段的整合。在相當長一段時間內，命令和批示是最基本的整合手段。在近代，合同契約的手段不斷地得到加強，十分是到了新公共管理運動這里，合同契約的整合手段被提升到了制度化的高度。但是，公共行政完全能夠擁有另一種本身整合以及整合社會的方式，那就是合作和信任的整合方式。近些年來，這種理念己經(jīng)逐步確立起來，但是，在理論中怎樣作出安有^還需要認真地討論，而行政倫理研究恰恰是要落腳在討論怎樣確立起公共行政的合作和信任的整合機制上來。第五，在治理方式上謀求德治與法治的結合。在政治生活中提倡法治與德治的統(tǒng)一是中國的奉獻，但是，就公共行政的發(fā)展來說，以至在全球范圍內，都己經(jīng)出現(xiàn)了這一前進趨勢。閱讀登哈特關于“新公共效勞〞的著作以及弗雷德里克森呼喚“公共行政的精神〞的著作，都不難發(fā)現(xiàn)，字里行間包括著一種能夠被稱作為考慮公共行政“德治〞問題的努力。應當成認，在法治的框架下建立和完善公共行政的體系和行為，是近代工業(yè)文明的偉大成就之一，但是，在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型的經(jīng)過中，囿于法治的公共行政越來越暴露出本身的不足，它需要得到德治的補充，以至可能在不遠的將來被德治所替代。這將是公共行政的重大改變，怎樣保證這一改變順利地進行，怎樣把德治的愿望變成公共行政理論的現(xiàn)實，需要行政倫理研究來提供切實可行的方案。第六，用行政程序的靈敏性取代合理性。在法制的框架下和法治的尋求中，行政程序的合理性既是規(guī)范行政行為的要求，也是公共行政獲得合法性的根據(jù)。固然在公共行政行為的層面上會經(jīng)常性地出現(xiàn)行政官員把行政程序的合理性看作是一種束縛手腳的設置這樣一種現(xiàn)象，但是，從總體上看，對行政程序合理性的尋求，不僅在社會要求中能夠獲得外部動力，而且，在公共行政體系內部，也存在著把行政程序的合理性視作公共行政體系穩(wěn)定、和和諧正常運行的“生命〞這樣一種動力機制。能夠說，任何一位行政官員都不肯看到由于行政程序合理性的缺失而造成的行政行為的混亂。確實，行政程序的合理性讓公共行政的體系能夠以一個整體的形式出現(xiàn)，能夠擁有較高的行政能力?？墒?，到了20世紀后期，隨著向后工業(yè)社會轉型的歷史進程開始啟動，社會的復雜性和不確定性與日俱増，在這種情況下，行政程序的合理性不僅不能提升其行政能力，反而經(jīng)常性地置其于被動的場面，老是處于一種面對復雜的社會問題而力不從心的境況中，行政官員無論在主觀上有著多么良好的愿望，假如遵守行政程序的合理性原則的話，都會事與愿違。因此，行政程序的合理性己經(jīng)真正成了束縛行政人員手腳的制度設置。在這種情況下，用行政程序的靈敏性來取代行政程序的合理性己經(jīng)勢在必定。但是，行政程序的靈敏性并不料味著對統(tǒng)治行政那種權利行使任意性的回復，更不料味著提倡權術、權謀的應用，而是應當在道德化的向度上彰顯行政程序靈敏性的積極功能，抑制其消極影響。做到這一點，同樣需要行政倫理研究去開拓方向，十分是對于那些因行政程序的靈敏性而帶來的行政自在裁量權的加強，更是需要得到道德規(guī)范的制約。第七，用前瞻性取代回應性。我們發(fā)現(xiàn)，迄今為止，一切都是回應性的，所要解決的都是怎樣回應社會要求的問題，好的無非是能夠及時地回應社會要求的。但是，面對的是一個復雜的社會，社會要求的多樣性和復雜性總會把置于回應不足的場面，即便沿著科學化、技術化的路線不斷地對自己加以改造和完善，也總會在回應社會要求方面難以到達讓社會滿意的地步。事實上，在回應社會要求方面往往會在某一方面表現(xiàn)出了較強能力的同時，在其他方面則表現(xiàn)出了極端的“弱能〞總會存在著“顧了東就顧不了西〞的問題，總會在較好地解決了某一方面存在的問題的時候也造成了很大的消極效應，引發(fā)了一些更大的、更難于解決的問題。比方，在推動經(jīng)濟發(fā)展方面表現(xiàn)出了較強的能力，卻在這同時制作出了社會公平的問題，產(chǎn)生了環(huán)境惡化、生態(tài)毀壞等問題;當它著手于解決社會公平的問題以及進行環(huán)境和生態(tài)保衛(wèi)時，社會發(fā)展卻又陷入了停滯狀況……在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型的時刻，由于社會復雜性和不確定性的増長，使的回應性變得愈加困難。在某種意義上，當下的“風險社會〞特征以及危機事件的頻發(fā)，都是由于囿于回應性思路而造成的，是由于處于回應性的地位，不能有效地預測并解決那些有可能導致危機的事件，才造成了危機的爆發(fā)?；谶@種情況，唯一的出路就是用前瞻性代替回應性。也就是說，己有的科學方法都只要在問題出來之后能力發(fā)揮出解決問題的優(yōu)勢，都屬于回應性的科學，而的前瞻性則需要有新的科學思路，這一思路也應當由行政倫理研究來提供。二、公共效勞的根據(jù)或路徑關于存在的價值，需要在它與社會的關系中來理解十分是對于近代以來的來說，更是如此。由于，在農(nóng)業(yè)社會，江山社稷是屬于某一家的，統(tǒng)治者只要能夠維系其統(tǒng)治，就到達了目的，然而，近代以來，朝著其公共性増長的方向運動，的存在必需通過自己為社會所提供的公共效勞去獲得合法性。易言之，要在何種水平上擁有公共性，也就需要在同等水平上提升公共效勞的水安然平靜改善公共效勞的質量。但是，提供公共效勞的理論根據(jù)或路徑是如何的?在近代以來的不同時期，是不同的。大致說來，己經(jīng)嘗試過三種提供公共效勞的根據(jù)或路徑，它們分別是“政治的路徑〞、“科學的路徑〞和“市場的路徑〞在今天，由于新的歷史轉型的需要，需要開拓“倫理的路徑。近代早期，在理論上所要解決的是應當“做什么’，以及“為什么，要為社會、為公眾效勞的問題。18世紀的啟蒙思想家基本上都把自己的考慮重心放在這一問題上了，或者說，他們的思想在邏輯上都是從社會出發(fā)來為定位的，以為，社會是“本，，是寄生在社會之上的“枝〞正如樹的枝葉要把“光合〞之后的養(yǎng)分輸送給“本’，一樣，需要反哺社會，為社會效勞。比方，根據(jù)“契約論〞的出現(xiàn)是人們訂約的結果，被制作出來，顯然就是要維護訂約者的利益。既使就啟蒙思想中的理論原點即“天賦人權，觀來看，的存在也無非是要為這種人權提供保障。歸根結底，啟蒙思想家關于的理論規(guī)定能夠歸結為“人民主權，原則，附屬于人民主權，為人民主權效勞和提供保障。這種思想在近代300多年中己經(jīng)深切進入人心，直到今天，我們經(jīng)常聽到的所謂“花納稅人的錢應為納稅人效勞’，等等，都仍然是對人民主權原則的詳細表述。人民主權原則為作了精確的定位，即規(guī)定了存在的價值以及行為的方向，為了保證不背離其存在的價值和行為方向，啟蒙思想家作出了進一步的設計，那就是制訂了“三權分立，和“互相制衡〞的政治權利構造這一方案，即通過權利的“分立’，和“制衡，來保證的權利不被濫用，不至于成為進犯人民主權的因素。也就是說，啟蒙思想家所解決的是向社會提供公共效勞的根據(jù)問題，并通過權利構造確實立對此提供保證。我們把這一時期關于的理論及行動方案稱作為提供公共效勞的“政治根據(jù)〞或“政治路徑，當然，在自在市場以及遵守“守夜人，角色的情況下，啟蒙思想家所作出的這些規(guī)定己經(jīng)能夠知足要求，但是，到了19世紀后期，隨著市場中壟斷因素的出現(xiàn)，十分是這種壟斷不斷地造成經(jīng)濟危機，要求干涉社會的動力也就變得越來越強。這時，政治路徑的模糊性就暴露了出來，不能為及其行為提供切實可行的指點。因此，需要通過本身的建設來適應干涉社會的要求，而本身建設的最佳方案就是在構造上、運行機制上以及行為上都能夠知足科學化、技術化的