影響片區(qū)開發(fā)項目成敗的關(guān)鍵“細節(jié)”解析

1、隨著我國近幾年來宏觀經(jīng)濟政策的調(diào)整，地方政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā) 展的認識和理解正在從以土地財政融資、用基建投資拉動GDP增速 的簡單邏輯，逐步向全面考慮土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、財稅、金 融等多個內(nèi)在關(guān)系的地區(qū)綜合發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變，片區(qū)開發(fā)順勢成為當 下最重要的開發(fā)建設(shè)模式。而且從城市的發(fā)展戰(zhàn)略等方面和政策優(yōu)勢 來看，片區(qū)綜合開發(fā)仍將是“十四五期間值得重點探索的地方經(jīng)濟發(fā) 展的方式之一。近年來，市場上轟轟烈烈展開的動輒百億甚至幾百億 的項目不斷落地的信息也充分說明了這一點，“片區(qū)開發(fā)無疑是這一 個時代階段被推到風口浪尖上的基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的網(wǎng)紅，在影 響地方經(jīng)濟發(fā)展，引起社會廣泛關(guān)注的同時，也成為政

2、府投融資專家 學者們探討研究的課題，更成為眾多咨詢機構(gòu)爭先恐后服務(wù)的領(lǐng)域。從2020年10月份開始陸續(xù)發(fā)表了采用“合作開發(fā)”模式的政府 與社會資本合作項目合規(guī)性探討與分析（上、下）、片區(qū)開發(fā)項 目的重點、難點及實施建議等有關(guān)片區(qū)開發(fā)實操方面的文章，受到 廣大讀者的廣泛好評，短時間閱讀量即過萬，足以見片區(qū)開發(fā)話題的 “火熱和社會各界對它的關(guān)注和重視。投資體量巨大實施內(nèi)容復(fù)雜的 片區(qū)開發(fā)項目，如何圍繞可行、可融、可落地、可實施、防風險等 要點科學謀劃，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，這是地方政府或平臺公司在基 礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域面臨的新的問題和難題，也是考驗一個專業(yè)咨詢公 司的服務(wù)水準和實操能力的最好課題，正所

3、謂實操才是真本事，落 地才是硬道理。近期，在參與片區(qū)開發(fā)項目服務(wù)的過程中，對片區(qū)開發(fā)涉及的相關(guān)問 題又有了更進一步的深刻理解和深層次的認識，也更加意識到，除了 保證項目的合法合規(guī)性外，決定片區(qū)開發(fā)項目能否依法合規(guī)順利推進 的，不是在紙上描繪出的“宏偉藍圖，也不是開發(fā)時序、出讓計劃、 平衡方案等聽起來高大上的理論和概念，而是那些真正能成就項 目，能讓項目順利落地的“關(guān)鍵細節(jié)，很多人可能沒想到，恰恰就是 這些不被很多人重視和關(guān)注的“細節(jié)最終直接決定了片區(qū)開發(fā)項目 的“成敗。下面筆者就結(jié)合自己參與片區(qū)開發(fā)項目的實踐經(jīng)驗，談?wù)勗谄瑓^(qū)開發(fā) 項目的實務(wù)中尤其是是項目啟動的前期階段，如何把握那些決定片區(qū) 開

4、發(fā)項目成敗的“十大關(guān)鍵細節(jié)”。一、關(guān)于片區(qū)開發(fā)項目總投資的確定 如何從項目可行的角度出發(fā)，合理確定片區(qū)開發(fā)項目的總投資，這 是決定項目成敗的重要基礎(chǔ)。項目投資金額是否越大越好？包含的子 項目越多越好？可能多數(shù)人的共識就是金額越大項目越多越好，而事 實上絕非如此。片區(qū)開發(fā)項目本身就具有投資體量大、子項目眾多等 的特征，一些地方政府希望或盲目地在實施此類項目時，盡量把項目 投資金額包裝的越大越好，恨不能把未來十年要建設(shè)的項目一并包裝 進去。實踐中也出現(xiàn)了投資額高達近700億的項目，總投資200億左 右的項目已較為多見，但能否推行下去、投資人是否普遍認可、能否 招到合適的投資人、和一個地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)

5、展是否相匹配等問題，都 是需要面對和解決的現(xiàn)實問題，而只有最終投資落地，項目建成才能 體現(xiàn)出真實的投資規(guī)模，有時貪大求全，反而會適得其反。筆者關(guān)注到實踐中投資超百億的片區(qū)開發(fā)項目大量涉及前期房屋拆 遷安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)期多數(shù)在3-5年以上甚至10年，前期 費用支出較大，項目準備的手續(xù)和時間較長，期間法律政策的變化以 及不可預(yù)見的風險較多，能否順利在約定的建設(shè)期完成全部的建設(shè)項 目可能根本無法保證。也許對于某些企業(yè)來說，中標超百億的項目， 就完成了在某一地區(qū)跑馬圈地的目的，但對于政府方來說，是否需 要一次性實施子項目眾多、投資額超大的片區(qū)開發(fā)項目，如何防范和 掌控如此大體量投資額項目的風險

6、，期間有多少不可預(yù)知的問題，能 否順利地合作下去、是否會影響部分急需的項目建設(shè)等問題，都是需 要慎之又慎的。筆者了解到，某地的片區(qū)開發(fā)項目僅一期的基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)投資金額就達100億之多，第一次進行社會投資人市場測試時， 沒有人對此提出具體的意見或建議，而在第二輪市場測試時，當?shù)弥?要分成兩個標段進行招標，每個標段的總投資約在50多億的時候， 大部分投資人對這樣的項目組合和總投資的金額都表示出高度的認 同。他們普遍認為，對投資人來說，無論是內(nèi)部的決策程序、出資及 融資的壓力、未來的履約等都是比較適中和可行又比較契合投資人實 際需要的，因為每一個參與片區(qū)開發(fā)項目投資的企業(yè)尤其是央企在進 行投資決策

7、時，是一定會考慮和測算投資的最高峰值，也一定會在充 分考慮自身的自有資金、對外可融資的條件等各種因素的前提下，才 去決定是否投資如何投資。如果項目的總投資過大，自有資金需要周 轉(zhuǎn)額度及周期，外部融資的成本及能力不能夠匹配項目的需求，多數(shù) 投資人主觀上會放棄投資或客觀上是根本投不了的。當然，對一些項 目“投建運綜合實力均較強的企業(yè)來說，項目包裝的越大越好，但這 不代表投資人普遍的愿望和需求。為此建議，應(yīng)從有利于項目后續(xù)順利推進，降低項目履約風險的角度 出發(fā)，充分論證區(qū)域的規(guī)劃情況、建設(shè)周期、開發(fā)時序以及投入產(chǎn)出 需求，投資人的投融資能力等方面，合理確定項目的投資規(guī)模。對確 有必要一次實施推進的項

8、目，當投資金額超出一定規(guī)模時，從投資人 內(nèi)部決策、投資壓力、前期費用的承擔、項目可融性保證、項目前期 手續(xù)準備等多個方面考慮，可以考慮采用“分標段招標的方法，應(yīng)該 會有更好的實施效果。二、關(guān)于片區(qū)開發(fā)項目建設(shè)內(nèi)容的“排列組合”每一個片區(qū)的開發(fā)都包含了眾多子項目的建設(shè)內(nèi)容，這也是片區(qū)開發(fā) 項目區(qū)別于其他項目的特色所在。對這些分別具有公益性、經(jīng)營性、 準經(jīng)營性不同特征的子項目是否需要進行“排列組合，是否需要進行 分類實施，是否需要分別采用不同的投融資建設(shè)模式，是否可以交由 社會投資人統(tǒng)一整體實施等問題，不但影響項目的可融性和項目的 整體推進，也直接影響了項目主體對項目建設(shè)成本投入的多少。多數(shù) 咨詢

9、機構(gòu)在編制實施方案時，沒有從項目的“可行性、“可融性的角 度出發(fā)，系統(tǒng)考慮如何將眾多子項目進行科學地排列組合，更沒有 為項目實施主體提供有針對性又可行、又節(jié)約投資成本的合理化建 議。筆者建議，為更好地解決項目融資及建設(shè)等問題，促進項目又好又快 落地實施，應(yīng)將全部的子項目分類實施。對于能夠獲得國家政策性金 融機構(gòu)支持的項目，或可以發(fā)行專項債（包括城鄉(xiāng)建設(shè)專項債、項目 收益?zhèn)┑鹊捻椖?，如安置房建設(shè)、環(huán)境修復(fù)工程等，可以打包在一 起實施；對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流，能夠獲得商業(yè)金融機構(gòu)認可的經(jīng)營性或 準經(jīng)營性項目，如標準廠房建設(shè)工程等，可以打包在一起實施。上述 兩類可以獲得金融機構(gòu)貸款的項目，在前期項目立項

10、等手續(xù)辦理齊全 的前提下，可以直接由項目實施主體直接采用工程總包或EPC模式實 施。而對于無任何經(jīng)營收入和現(xiàn)金流的公益性項目，建議可以打包在 一起采用ABO模式，由政府授權(quán)的實施主體投資建設(shè)運營，政府可 以通過設(shè)立專項資金等的方式支付實施主體公益類項目的建設(shè)及運 營補貼。實施主體可以采用股權(quán)合作的模式，通過招引社會投資人， 共同實施片區(qū)內(nèi)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。如此安排，在一定程度 上可以解決片區(qū)開發(fā)項目體量大、推進慢、難融資的問題，也可以為 項目實施主體節(jié)約大量的投資成本。同時，在對子項目進行“排列組 合時，也要充分考慮社會投資人對項目建設(shè)的前期費用與工程建安 費的占比（一般建安費不能低于

11、總投資的70%）的要求。三、關(guān)于片區(qū)開發(fā)項目合作期限設(shè)置的問題與常規(guī)的PPP項目相類似，片區(qū)開發(fā)項目的合作期也包含了建設(shè)期和 運營期，但對于子項目眾多的片區(qū)開發(fā)項目而言，如何約定建設(shè)期與 運營期，能否簡單地約定建設(shè)期若干年、運營期若干年、能否籠統(tǒng) 地約定“全部子項目建設(shè)期滿后統(tǒng)一進入運營期、對已完成建設(shè)的子 項目是否需要付費？如何計費？尚未完成的子項目能否付費等問題， 在編制實施方案時都需要綜合考慮主體的支付能力、投資人的投資峰 值等綜合因素，在實施方案中具體明確。筆者的認識和理解是，基于片區(qū)開發(fā)子項目眾多、建設(shè)周期較長，需 要進行滾動開發(fā)等的特點，如果約定“全部子項目建設(shè)期滿后統(tǒng)一進 入運營

12、期，那么對于所有已建成的項目也只是計算財務(wù)成本，投資 人已經(jīng)完成產(chǎn)出的項目無法得到付費。如果是這樣的約定，對任何一 個有“投資峰值約束的投資人來說，都會有巨大的投資壓力和潛在的 投資風險，即使不考慮投資峰值的因素，投資人也會考慮未來項目主 體的還款能力和履約保障，對多數(shù)投資人來說很難決策或根本無法決 策最終無法投標，對項目實施主體來說，可能根本招不來投資人，即 使能招到，也實現(xiàn)不了滾動開發(fā)、有序推進合作共贏的目的。為此建議，在編制實施方案時，應(yīng)充分考慮片區(qū)開發(fā)項目投融資及建 設(shè)的獨特性，對于建設(shè)期內(nèi)以完成項目產(chǎn)出并交付甲方的子項目，可 以視為進入運營期，或者直接約定子項目進入運營期的時間以（交

13、） 竣工驗收交付甲方使用時開始，甲方對進入運營期的子項目應(yīng)按照考 核的結(jié)果開始付費。對非投資人的原因造成無法驗收的項目，應(yīng)約定 根據(jù)項目實施的現(xiàn)狀進行完工驗收，后進入運營期。四、關(guān)于項目開發(fā)時序與付款時點的合理安排問題基于片區(qū)開發(fā)項目子項目多投資額大的特點，需要從子項目建設(shè)的難 易程度、投資額大小、（交）竣工的時間長短、投資人融資能力大小、 投資建設(shè)計劃與土地收儲、出讓計劃匹配、控制投資峰值、減少資金 占用等多個因素綜合考慮。為此，在項目實施方案設(shè)計時，開發(fā)時序 與付款節(jié)點的科學合理安排就顯得尤為重要。按照PPP模式的常規(guī)， 一般都是在項目整體進入運營期后的第二個運營年度開始付費，或每 個子項

14、目（交）竣工并交付后視為進入運營期，但并不付費，只是給 予計算期間已完成工程量的財務(wù)成本。但對于需要投入大量資金的片 區(qū)開發(fā)項目而言，上述無論哪一種付費方式，都會帶來較高的投資峰 值，都是投資人不能承受的資金壓力，因為資金的大量被占用，很難 實現(xiàn)滾動開發(fā)的目的和效果，尤其對于非因投資人的原因造成在建設(shè) 期內(nèi)無法完成（交）竣工的項目，已完成的項目產(chǎn)出遲遲無法交付并 獲得回報，顯然，資金占用的巨大壓力對投資人后續(xù)項目的投資及整 個工程進度的影響是顯而易見的。為此建議，基于片區(qū)開發(fā)項目能夠?qū)崿F(xiàn)滾動開發(fā)有序推進的可行性， 建議項目建設(shè)內(nèi)容的實施應(yīng)按照先易后難、先小后大、工期較短的先 實施的原則。這樣對

15、于早完成（交）竣工的項目，就可以早獲得甲方 的付費，就可以緩解資金占用的壓力，降低投資的峰值，當然如果能 夠兼顧考慮片區(qū)土地升值的因素當然是最佳安排。對政府而言，合理 的安排項目建設(shè)時序與付款時點對降低項目建設(shè)成本，緩解項目資金 壓力都是極為重要的。建議在包裝項目內(nèi)容時，應(yīng)做好充分的市場測 試，廣泛了解投資人對項目投資峰值以及項目過會審批的要求，盡量 爭取至少每兩年之內(nèi)應(yīng)有部分子項目能保證及時完成（交）竣工，投 資人能及時獲得該項目的付費。這樣，對降低投資峰值，減少融資壓 力和投資成本，保證后續(xù)項目的順利滾動開發(fā)和推進都是極為有利 的。而對于工程量較大很難在2-3年的時間完成的子項目（一般在1

16、0億 或以上），建議可以約定分別實施、分項驗收并分別約定付費的支付 時點，盡量確保分別實施的子項目都能在2年左右的時間完成交付并 及時獲得付費，這樣就有可能真正實現(xiàn)片區(qū)子項目滾動開發(fā)，整體項 目有序推進的效果和目的。五、關(guān)于項目“前期拆遷補償資金”如何解決的問題？筆者遇到的基本所有片區(qū)開發(fā)項目的首要難題是，如何解決片區(qū)開發(fā) 需要在前期支付的大量的征遷補償資金（也稱為前期費用，該筆資 金主要是用于項目實施主體拆遷時需支付的拆遷補償安置費，一般比 例不超過總投資的10%）。實踐中遇到的問題是，該筆資金能否由中 標社會投資人在項目公司成立前先行支付給項目實施主體？能否由 中標人協(xié)調(diào)其他社會投資人以簽

17、訂融資協(xié)議的方式支付給項目實施 主體？該筆費用何時支付最適宜？如支付給項目公司，是否允許項目 事實主體直接使用？該筆資金的額度上限多少較為合適？資金使用 期限如何約定？是否應(yīng)計入建設(shè)成本？資金的使用成本如何約定等 問題，都是在片區(qū)開發(fā)項目中遇到的實務(wù)難題。這些難題不能有效地 解決，也許片區(qū)開發(fā)項目的整體推進就會嚴重受阻，因為完不成拆遷， 就無法提供項目建設(shè)所需要的土地。而多數(shù)作為項目實施主體的平臺 公司或地方國企自身的資金實力以及投融資能力都是非常有限的，而 要解決開發(fā)過程中大量的前期需要的拆遷安置補償資金問題，往往就 要依靠投資人的資金實力或提供相應(yīng)合規(guī)的融資路徑。如何合規(guī)地提供項目所需或項目實施主體所需的“前期費用，實踐中 對此問題認識和各自的解決路徑方式各不相同。筆者也見到過對此問 題在招標文件中的約定“如乙方中標，須在中標后7日內(nèi)協(xié)調(diào)社會資 金方簽訂融資協(xié)議，協(xié)議簽訂后30日內(nèi)協(xié)調(diào)社會資金方向甲方繳納 本項目建安費總投資15%的資金.以支持甲方用于繳納的項目前期 費用。上述資金采用“111方式，延長此筆融資款的使用期限，乙方 確保次融資方案落地執(zhí)行，甲方按照年化利率6.5%承擔利息，超出 部分由乙方承擔，應(yīng)該說這也不失為一種解決的路徑和方法，可