清遠試析公路收費權(quán)質(zhì)押

1、試析公路收費權(quán)質(zhì)押清遠雄志企業(yè) 成雄志簡要：公路收費權(quán)是公路經(jīng)營者依照中華人民共和國公路法對過往車輛收取車輛通行費的權(quán)利。公路收費權(quán)屬于一種不動產(chǎn)收益權(quán)。近年來， 隨著公路建設(shè)力度不斷加大，出現(xiàn)公路建設(shè)資金短缺，僅僅依靠國家財政投入，已經(jīng)遠遠不能滿足公路建設(shè)資金的需求。所以， 公路經(jīng)營者以公路收費權(quán)作為質(zhì)押，向銀行借款就成為解決公路建設(shè)資金短缺的主要途徑。一、公路收費權(quán)質(zhì)押的法律依據(jù)公路收費權(quán)質(zhì)押的提出，首先出現(xiàn)在國務院關(guān)于公路項目貸款擔保問題的批復（國函199928 號）。該批復中對此作出規(guī)定： “公路建設(shè)項目法人可以用收費公路的收費權(quán)質(zhì)押方式向國內(nèi)銀行申請抵押貸款，以省級人民政府批準的收費

2、文件作為公路收費權(quán)的權(quán)利證書，地市級以上交通主管部門作為公路收費權(quán)質(zhì)押的登記部門。 質(zhì)權(quán)人可以依法律和行政法規(guī)許可的方式取得公路收費權(quán)，并實現(xiàn)質(zhì)押權(quán)。 ”而最高人民法院關(guān)于適用（中華人民共和國擔保法）若干問題的解釋 （法釋 200444 號）第九十七條規(guī)定： “以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，依照擔保法第七十五條第（四）項的規(guī)定處理。 ”該解釋中列舉了公路橋梁、 公路隧道或者公路渡口的收益權(quán)， 卻將最主要的公路收費權(quán)遺漏， 并未明確指明。但公路收費權(quán)作為不動產(chǎn)收益權(quán)中的一種，不存在任何爭議。因此可以確定：1）、以公路收費權(quán)向銀行申請質(zhì)押貸款，符合法律規(guī)定。 （ 2）、公路

3、收費權(quán)質(zhì)押的合法憑證是省級人民政府批準的收費文件。 （ 3）、以公路收費權(quán)向銀行申請質(zhì)押貸款，必須依法辦理質(zhì)押登記，登記部門為國家交通主管部門和省級人民政府。 （ 4）、公路收費權(quán)出質(zhì)之后，若出質(zhì)人不能履行還款義務，則作為質(zhì)權(quán)人的銀行可依法行使權(quán)利，從而實現(xiàn)質(zhì)權(quán)。二、以公路收費權(quán)質(zhì)押貸款存在的現(xiàn)實問題（一）、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的衍接問題中華人民共和國擔保法 規(guī)定，可以用于抵押擔保的財產(chǎn)是自己或者第三人所擁有的實物或權(quán)利， 進行抵押擔保之前， 必須由具備資質(zhì)的會計師事務所對擬抵押物進行價值評估，且所擔保的債權(quán)不得超出抵押物的價值。就新建設(shè)公路項目而言，根據(jù)規(guī)定只能以建設(shè)后的公路申請收費， 并經(jīng)省

4、級人民政府批準后才可以收取車輛通行費。公路在建設(shè)期間直至獲得批準之前， 公路經(jīng)營者尚未取得正式獲準收費批準文件，因此建設(shè)期間不能采取收費權(quán)質(zhì)押擔保。而現(xiàn)實存在的問題是， 公路經(jīng)營者假如在建設(shè)階段不能有效投入足夠的資金，公路建設(shè)就不可能進行下去， 從而成為半拉子公路工程，不利于公路建設(shè)。所以，在建設(shè)階段或者在受讓收費權(quán)階段，公路經(jīng)營者需要以自身或者第三人的財產(chǎn)、資信進行擔保。同時，公路經(jīng)營者可以和貸款銀行訂立階段性的擔保合同，雖然訂立分階段擔保合同， 但前后的擔保方式并不能是獨立的， 而應該作為一個整體，在公路建設(shè)階段或者收費權(quán)過戶之前，由投資人或者第三人提供財產(chǎn)、資信擔保；當公路順利進入收費經(jīng)

5、營階段，即以收費權(quán)進行質(zhì)押擔保，也就是說， 貸款銀行可以在主合同中約定由公路收費權(quán)質(zhì)押擔保替換前一階段的財產(chǎn)、資信擔保。 這樣一來，就解決了前后階段的衍接問題，既為公路經(jīng)營者籌集了建設(shè)資金，又極大地降低了銀行貸款風險。（二）、政府信用風險對收費權(quán)質(zhì)押的影響問題公路經(jīng)營者以公路收費權(quán)進行質(zhì)押貸款，最終是依靠收取車輛通行費來償還貸款本息。而收費的穩(wěn)定性取決于政府行政許可的穩(wěn)定性和政府是否遵守特許經(jīng)營協(xié)議中的義務。雖然政府的信用是值得信賴， 但也不是絕對的。 有些政府出于這樣和那樣的原因，在中途收回或者取消某些特許經(jīng)營權(quán)的情況時有發(fā)生，因此在特許經(jīng)營中的政府信用風險是存在的。而一旦特許收費權(quán)被取消或

6、者是政府違反特許經(jīng)營中的協(xié)議，公路收費權(quán)將失去依據(jù)或受到損害，銀行僅僅依靠于公路收費還貸的公路項目貸款則無法收回。雖然，在特許經(jīng)營協(xié)議中可以約定政府回購， 并在質(zhì)押合同中約定由出質(zhì)人所獲取的補償金應優(yōu)先于償還貸款本息，但要害是政府是否回購或者有回購能力。為了能夠有效規(guī)避政府的信用風險，銀行最好能夠提前參與特許經(jīng)營協(xié)議談判， 在協(xié)議中約定政府應當回購或者補償?shù)姆秶皹藴?，并要求政府為履行回購義務提供擔保。（三）、公路經(jīng)營者的信用風險對質(zhì)押的影響問題借款合同的簽訂， 是借貸雙方在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上合意形成，用公路收費權(quán)質(zhì)押借款，不僅要考慮政府的信用風險， 而且要考慮借款人的信用風險。因為銀行實行分業(yè)

7、經(jīng)營體制，不能直接參與公路通行費的收取。公路經(jīng)營者作為借款人，同時又是直接收取車輛通行費的唯一主體， 其信用程度如何， 將直接影響到借款本息的償還。因此銀行作為質(zhì)押權(quán)人，應該注重對公路收費經(jīng)營過程的監(jiān)督，可以派員監(jiān)督公路經(jīng)營者的經(jīng)營治理情況、財務治理情況、 重大資產(chǎn)處置情況及重大訴訟或者賠償情況，也可以委托專門的監(jiān)督機構(gòu)代為履行監(jiān)督職能。三、公路收費權(quán)質(zhì)押貸款的運作模式（一）、公路項目申請貸款的必要條件1、政府批文，其中包括（ 1）、立項、評估和批準開工的批文； （ 2）、政府對征用土地、按比例承擔出資和備用資金的承諾； （ 3）、收費權(quán)及其收費標準的批文。2、相關(guān)合同，其中包括建設(shè)承包合同、

8、融資協(xié)議、技術(shù)咨詢合同、原材料供給合同、保險合同、經(jīng)營承包合同及響應的擔保合同。（二）、公路收費權(quán)質(zhì)押的設(shè)立1、公路經(jīng)營者和借貸銀行訂立借款主合同之后，雙方再訂立質(zhì)押合同。公路經(jīng)營者將收費的權(quán)利憑證交貸款銀行保管，這是至關(guān)重要的。 因為質(zhì)押合同與抵押合同最大的不同就是質(zhì)押權(quán)人必須占有質(zhì)物，否則質(zhì)押合同不能成立。 銀行在接受此類質(zhì)押時首先應審核出質(zhì)人是否持有效的公路收費權(quán)權(quán)利證書，作為質(zhì)押的權(quán)利憑證，該權(quán)利證書應交質(zhì)權(quán)人銀行占有保管。然而， 筆者發(fā)現(xiàn)， 有些銀行對占有保管公路收費權(quán)權(quán)利證書的重要性熟悉不足，認為只要雙方簽訂了質(zhì)押合同，并不需要占有保管公路收費權(quán)權(quán)利證書，假如將公路經(jīng)營者的公路收費

9、權(quán)證書占有并保管，公路經(jīng)營者則無法正常收費，從而會影響經(jīng)營。所以，銀行并未實際占有保管公路收費權(quán)證書， 該證書仍然由出質(zhì)人占有保管。這實際上不符合 中華人民共和國擔保法 第七十六條的規(guī)定， 從而影響到質(zhì)押合同的效力。本來貸款銀行享有對車輛通行費的優(yōu)先受償權(quán)， 因為質(zhì)押合同存在暇疵，導致的后果是貸款銀行不能對抗第三人申請執(zhí)行車輛通行費。 假如車輛通行費不能優(yōu)先償還貸款本息，銀行受到的損害最大。例如某建設(shè)銀行營業(yè)部與某市公路收費治理處在簽訂借款2.1 億人民幣的借款合同， 用公路收費權(quán)進行質(zhì)押擔保。 合同簽訂之后在履行合同過程中，因某市公路收費治理處拖欠一工程公司的建筑工程款， 被判決敗訴。 該案

10、在執(zhí)行時， 工程公司向執(zhí)行法院申請強制劃撥某市公路收費治理處設(shè)立在借款銀行的車輛通行費帳戶中的存款，為此某建設(shè)銀行營業(yè)部向執(zhí)行法院提出執(zhí)行異議， 認為該帳戶內(nèi)的資金屬于質(zhì)押資金，某建設(shè)銀行營業(yè)部享有優(yōu)先受償權(quán)。而工程公司則提出， 雖然有公路收費權(quán)質(zhì)押合同， 但銀行并未實際占有保管公路收費權(quán)證書，所以質(zhì)押合同存在暇疵， 不能對抗第三人申請執(zhí)行該帳戶內(nèi)的資金。最后某建設(shè)銀行營業(yè)部積極完善了合同中的不足。因此銀行不能不對此予以高度重視。2、辦理公路收費權(quán)的出質(zhì)登記。中華人民共和國擔保法第七十九條規(guī)定：“以依法可以轉(zhuǎn)讓的商標專用權(quán)、 專利權(quán)、著作權(quán)中的財產(chǎn)權(quán)出質(zhì)的，出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人應當訂立書面合同，并向

11、其治理部門辦理出質(zhì)登記。質(zhì)押合同自登記之日起生效?！备鶕?jù)公路法及公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓治理方法的規(guī)定， 假如屬于國道， 其收費經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓應該獲得交通部的批準；假如為非國道， 則其收費經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓應該獲得公路所在地的省級人民政府批準，并報交通部備案。 因此公路收費權(quán)的出質(zhì)登記部門為國家交通主管部門和省級人民政府。公路收費權(quán)質(zhì)押沒有登記的，則質(zhì)押合同不能生效。法律對此有強制性規(guī)定。3、貸款銀行指定公路經(jīng)營者開立唯一的車輛通行費收費專用帳戶。因為公路收費權(quán)質(zhì)押貸款是以公路項目的收益權(quán)作為銀行的還款來源，銀行必須控制其收益。因此應要求公路經(jīng)營者將收費帳戶設(shè)置在貸款銀行，車輛通行費的收入及必要開支均通過該

12、帳戶存放、結(jié)算， 貸款銀行有權(quán)對此帳戶監(jiān)督并否決不合理的開支項目，甚至可以約定須經(jīng)銀行同意方可使用該帳戶內(nèi)的資金。四、公路收費質(zhì)押權(quán)的實現(xiàn)依照擔保法的規(guī)定， 質(zhì)押權(quán)的實現(xiàn)是以折價、拍賣、變賣質(zhì)押物并以所得價金優(yōu)先受償。收費公路收費權(quán)質(zhì)押的債權(quán)人都是金融機構(gòu)，金融機構(gòu)作為經(jīng)營貨幣的專業(yè)機構(gòu)，不可能受讓收費權(quán)而自行組織收費。按照收費公路治理條例第十九條的規(guī)定，實現(xiàn)質(zhì)權(quán)的方式應當由交通行政主管部門主持或者人民法院委托交通行政主管部門或依法設(shè)立的拍賣機構(gòu)公開拍賣，而不能私下自行轉(zhuǎn)讓。因此，公路收費權(quán)質(zhì)押的質(zhì)權(quán)實現(xiàn)存在法律障礙：1、假如要折價受償，我國金融機構(gòu)實行的是分業(yè)經(jīng)營體制，銀行不得向非自用不動產(chǎn)

13、投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資。商業(yè)銀行就銀行折價受償?shù)牟粍赢a(chǎn)給予了二年的處分期限，因為收費權(quán)實際上是一種不動產(chǎn)用益物權(quán)，也應該遵守這一規(guī)定。所以，銀行不能在折價受償后通過實質(zhì)性經(jīng)營收費公路來獲償。2、假如要拍賣、變賣受償，公路項目的變現(xiàn)能力和價值不高。連公路經(jīng)營者也無法成功經(jīng)營的公路項目， 要在市場上再找到經(jīng)營公司的可能性很小，即使能夠成功轉(zhuǎn)讓， 轉(zhuǎn)讓價款也不能使銀行足額受償。 與其它不動產(chǎn)相比， 因為公路設(shè)施本身的價值集中體現(xiàn)在收費過程中而非公路固定資產(chǎn)本身，所以，收費權(quán)的交換價值對于債權(quán)的保護力度較小。用公路收費權(quán)進行質(zhì)押主要起防御作用，防止債務人在其未來公路收費上再設(shè)定它項擔保，損

14、害原有的債權(quán)。為了能夠有效規(guī)避風險，實現(xiàn)質(zhì)權(quán)，貸款銀行可以通過以下方式保障其債權(quán)利益：1、針對公路經(jīng)營者的經(jīng)營活動，建立整套的監(jiān)督制度，積極進行貸后監(jiān)督。尤其要側(cè)重對貸款人的財務狀況、 資產(chǎn)重組等方面監(jiān)督。從制度上積極落實還本付息事項。必要時亦可委托專門的監(jiān)督服務機構(gòu)代行銀行的監(jiān)督職能。2、采用信托方式來實現(xiàn)質(zhì)權(quán)。因為銀行不能通過經(jīng)營收費公路來獲償， 但銀行可以將質(zhì)押的公路收費項目委托給信托公司進行經(jīng)營治理。通過信托之后， 該項目資產(chǎn)權(quán)屬已經(jīng)轉(zhuǎn)移，信托公司作為經(jīng)營或委托經(jīng)營的主體，銀行只需按照信托合同獲取收益，不是實質(zhì)性經(jīng)營收費公路，因而沒有違反金融機構(gòu)分業(yè)經(jīng)營體制原則。出師表兩漢：諸葛亮先帝

15、創(chuàng)業(yè)未半而中道崩殂，今天下三分， 益州疲弊， 此誠危急存亡之秋也。然侍衛(wèi)之臣不懈于內(nèi)，忠志之士忘身于外者，蓋追先帝之殊遇，欲報之于陛下也。誠宜開張圣聽，以光先帝遺德，恢弘志士之氣，不宜妄自菲薄，引喻失義，以塞忠諫之路也。宮中府中，俱為一體；陟罰臧否，不宜異同。若有作奸犯科及為忠善者，宜付有司論其刑賞，以昭陛下平明之理；不宜偏私，使內(nèi)外異法也。侍中、侍郎郭攸之、費祎、董允等，此皆良實，志慮忠純，是以先帝簡拔以遺陛下：愚以為宮中之事，事無大小，悉以咨之，然后施行，必能裨補闕漏，有所廣益。將軍向?qū)?，性行淑均，曉暢軍事，試用于昔日，先帝稱之曰愚以為營中之事，悉以咨之，必能使行陣和睦，優(yōu)劣得所?！澳?”，是以眾議舉寵為督：親賢臣， 遠小人， 此先漢所以興隆也； 親小人， 遠賢臣， 此后漢所以傾頹也。 先帝在時，每與臣論此事， 未嘗不嘆息痛恨于桓、 靈也。 侍中、尚書、 長史、 參軍，此悉貞良死節(jié)之臣，愿陛下親之、信之，則漢室之隆，可計日而待也。臣本布衣，躬耕于南陽，茍全性命于亂世，不求聞達于諸侯。先帝不以臣卑鄙，猥自枉屈，三顧臣于草廬之中，咨臣以當世之事，由是感激，遂許先帝以驅(qū)馳。后值傾覆，受任于敗軍之際，奉命于