財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對(duì)減貧的作用機(jī)理

1、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出對(duì)減貧的作用機(jī)理作者：郭宏寶單位：浙江工商大學(xué)金融學(xué)院中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家， 也是世界上農(nóng)村人口占總?cè)丝诒?重較多 的國(guó)家之一，農(nóng)村的絕對(duì)貧困是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。如何減少、甚至消除農(nóng)村貧困是中國(guó)政府而臨的一個(gè)重要課題，也是一個(gè)文明社會(huì)健康發(fā)展的客觀(guān)要求。財(cái)政投資是反貧困的重要政策工具，因此，如何確定財(cái)政反貧困投資的合理邊界、研究其效率、趨向和路徑無(wú)疑具有重大的理 論意義和積極的現(xiàn)實(shí)意義。一、中國(guó)農(nóng)村貧困狀況的歷史沿革自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的反貧困工作大體可以分三個(gè)階段:1949-1978年為第一階段。這一階段最明顯的特點(diǎn)就是沒(méi)有獨(dú)立的反貧困目標(biāo)，農(nóng)村反貧困

2、是作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)的一個(gè)組成部分而存在的。因此，這一時(shí)期農(nóng)村貧困人口的減少更多的是與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力密切相關(guān)的，總體來(lái)說(shuō),1949年到1958年間，“互助組與“合作 社的推廣還是使中國(guó)農(nóng) 民的生活水平獲得了提高，然而 1958年開(kāi)始的合作化向“大躍進(jìn)轉(zhuǎn)變卻 使建國(guó)以來(lái)農(nóng)村建設(shè)的成就遭受?chē)?yán)重破壞，農(nóng)業(yè)危機(jī)的出現(xiàn)使部分農(nóng)民甚至喪失了賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，1962年調(diào) 整、整頓以后，盡管中國(guó)農(nóng)業(yè)在一種平穩(wěn) 狀態(tài)中緩慢增長(zhǎng)，但到1978年 時(shí)，中國(guó)仍有2.5億人口生活在貧困之中， 貧困發(fā)生率仍高達(dá)30.7%,而這一時(shí)期的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是人均收入100元。1978年 1985年可視為我國(guó)農(nóng)村反貧困的第二階

3、段。這一階段最明顯的特點(diǎn)就是中國(guó)的貧困問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)，農(nóng)村貧困問(wèn)題開(kāi)始引起人們的重視。值得一提的是，所以要把這一階段單獨(dú)列出，一方面是因?yàn)?這一時(shí)期農(nóng)為貧困人口的減村貧困問(wèn)題的顯現(xiàn)不是因?yàn)樨毨丝诘脑黾?，而恰恰是?少。 新中國(guó)是建立在一窮二白基礎(chǔ)上的， 當(dāng)一個(gè)社會(huì) 中大多數(shù)成員都生活在貧困中時(shí) , 貧困問(wèn)題對(duì)這個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)就更多地 表現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題，扶貧問(wèn)題是不可能作為一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題 而存在的 ; 另一方面也是因?yàn)檫@一時(shí)期是中國(guó)農(nóng)村制度變遷的質(zhì)變時(shí) 期，其意義非同尋常，這一時(shí)期，家庭承包責(zé)任制的推行拉開(kāi)了中國(guó)改 革開(kāi)放的序幕，農(nóng)民再一次獲得了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，加之農(nóng)村一系列的生 產(chǎn)、流通體制

4、的配套改革，農(nóng)民的積極性得到了充分的發(fā)揮， 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 迅速增長(zhǎng)， 農(nóng)民中的大多數(shù)在短短的幾年內(nèi)大幅度地提高了收入，農(nóng)村 居民人均純收入由 1978 年的 133.6 元迅速提升到 1985 年的 397.6 元, 人均占有的糧食、 棉花、 油料、 肉類(lèi)產(chǎn)量分別增長(zhǎng)24%、 74% 、176% 和 87.8%1 O 改革的春風(fēng)使中國(guó)的貧困人口在短短的 8 年間減少了一半(1985 年貧困人口規(guī)模為 1.25 億) ，平均每年減少約 1786 萬(wàn)人，相應(yīng) 的貧困率也由 1978 年的 30.7%下降到了 1985 年的 24.8%,年均遞減速度為9.4%。在這一時(shí)期，改革給中國(guó)農(nóng)民帶來(lái)的好處是普惠

5、的 , 因此這 一時(shí)期積淀下來(lái)的貧困人口多是居住于那些資源或者基礎(chǔ)設(shè)施條件 不利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平存在差距的地區(qū) 2 。1986 年以后為我國(guó)反貧困的第三階段。這一階段最明顯的標(biāo)志是 國(guó)家專(zhuān)門(mén)的反貧困機(jī)構(gòu)的成立、八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的制定以及 中國(guó)農(nóng)村扶貧綱要 (2001-2010) 的發(fā)布。 1986 年以后，中國(guó)社會(huì)改 革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市，同時(shí)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減貧的作用日趨式微，繼 續(xù)采用過(guò)去以增長(zhǎng)為主，輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略己經(jīng)很難有效地對(duì)減貧發(fā)生積極作用，基于此, 國(guó)家成立了專(zhuān)門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，開(kāi)始進(jìn)行 有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模、有專(zhuān)門(mén)措施的扶貧行動(dòng)，這樣，到 1993 年中 國(guó)

6、政府制定著名的 “八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)，中國(guó)農(nóng)村的貧困人口己 減少到 7500 萬(wàn)?！鞍似?扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃從扶貧的目標(biāo)、重點(diǎn)、方式 上對(duì)我國(guó)的扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行了重大調(diào)整，進(jìn)而使中國(guó)的貧困人口減少到 2002 年的不足 3000萬(wàn)人 , 更為重要的是，經(jīng)過(guò)“八七扶貧攻堅(jiān)的 實(shí)施使人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，這在2000 年發(fā)布的中國(guó) 農(nóng)村扶貧綱要 (2002 2010) 中得到了體現(xiàn)，中國(guó)的扶貧工作開(kāi)始由基于解決溫飽向注重改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和提高貧困人口獲得發(fā)展的能力轉(zhuǎn)變?？傊?，盡管中國(guó)的反貧困突顯于改革開(kāi)放以后，但 無(wú)容置疑的是關(guān)注民生是新中國(guó)成立以來(lái)始終如一的政府議題 ; 中國(guó) 政府

7、所以能在改革開(kāi)放后短短 20 年間解決 2 億多人口的溫飽問(wèn)題，財(cái)政投入在其中的作用顯然功不可沒(méi)。二、農(nóng)村財(cái)政投資對(duì)反貧困影響的總量分析從支出項(xiàng)目看，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出可以涵蓋財(cái)政扶貧支出，但從支出目 的、方式上看卻有異同之處, 而在考察財(cái)政投資對(duì)減貧的影響時(shí)，由于 應(yīng)該扣除救濟(jì)金或者說(shuō)直接支付給貧困人口的財(cái)政資金，這樣就存在 一個(gè)變量選擇的口徑問(wèn)題， 目前， 國(guó)內(nèi)研究財(cái)政扶貧效應(yīng)的文章多以財(cái) 政扶貧資金作為投入變量進(jìn)行分析，這樣會(huì)忽略整個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì) 減貧產(chǎn)生的正外部效應(yīng)，從而有可能片而夸大扶貧資金的作用 ; 其次是 由于我國(guó)目前的許多脫貧人口還處于一種不穩(wěn)定脫貧狀態(tài)， 因此， 從財(cái) 政投資的角

8、度分析有助于認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧。 當(dāng)然， 使用前一口徑時(shí)會(huì)產(chǎn)生以全國(guó)平均水平而替代貧困區(qū)域或人口的弊端, 但是如果采用 地區(qū)分類(lèi)進(jìn)行分析則可以避免這一弊端, 且這樣分析會(huì)對(duì)扶貧資金的 使用取向提供更加宏觀(guān)的指導(dǎo)， 因此， 從宏觀(guān)上分析時(shí)前一口徑是可以 接受的。表1 是我國(guó)歷年財(cái)政農(nóng)業(yè)投入與我國(guó)農(nóng)村貧困狀 況的數(shù)據(jù)。 首先我們先考察一下改革開(kāi)放后我國(guó)貧困人口的規(guī)模， 由趨勢(shì)圖我 們會(huì)發(fā)現(xiàn)改革開(kāi)放以后，無(wú)論從絕對(duì)規(guī)模還是從相對(duì)規(guī)模上講, 我國(guó)的貧困人口基本穩(wěn)步下降，而在世紀(jì)之交之際，下降速度有所放慢，貧困 發(fā)生率基木穩(wěn)定在一個(gè)很小的比例上。 而在同一時(shí)期， 財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的 投資與財(cái)政對(duì)農(nóng)村的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資

9、金都在穩(wěn)步增加， 換句話(huà)說(shuō)， 就是在人 均擁有的扶貧資金不斷增長(zhǎng)的情況下 , 在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)通道當(dāng)中 , 一 些人的脫貧卻越來(lái)越困難了， 這似違背常識(shí)的現(xiàn)象說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)的扶貧事業(yè)出現(xiàn)了新的情況。 當(dāng)貧困人口低于總?cè)丝谝欢ū壤龝r(shí)，我們己 有的開(kāi)發(fā)式扶貧將會(huì)而臨新的挑戰(zhàn)。 表 1 中對(duì)農(nóng)村貧困人口的救濟(jì)實(shí) 質(zhì)上是一種轉(zhuǎn)移支付， 因此， 盡管它對(duì)農(nóng)村脫貧具有不可替代的作用 , 但是在考察投資的影響效應(yīng)時(shí)，這一項(xiàng)是應(yīng)該剔除掉的， 這樣 2 列減去 5 列就可以獲得我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)投資的數(shù)量 （實(shí)際上它包才舌了支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè) 科技三項(xiàng)費(fèi)用）。我們把每年

10、農(nóng)業(yè)投資額與財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比例以及財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)支出作對(duì)數(shù)圖進(jìn)行比較可以看到：改革開(kāi) 放以后， 中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資額基木上是穩(wěn)定增加的， 與此相伴的是我國(guó)自 1980 年設(shè)立第一筆專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金起， 專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的數(shù)額就是 不斷增加的 , 然而財(cái)政農(nóng)業(yè)投資在財(cái)政總支出中的相對(duì)份額卻是穩(wěn)中 有降（如圖） 。這說(shuō)明當(dāng) 1980 年代中期改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市以 后，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度有所下降， 農(nóng)村的相對(duì)發(fā)展速度又一次開(kāi)始 減緩。 盡管扶貧資金的持續(xù)增長(zhǎng)和有效使用使得這一時(shí)期我國(guó)在扶貧 工作方而依然成效顯著，但由于其忽視了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展, 薄弱的 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)在發(fā)生自然災(zāi)害等一些擾動(dòng)時(shí)往往使一些脫貧人口重新返貧，所以貧困農(nóng)村要想徹底擺脫貧困， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看， 根木的出路還在于 擁有一個(gè)發(fā)達(dá)、 繁榮和基礎(chǔ)雄厚的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。下面我們?cè)倏匆幌仑?cái)政 農(nóng)業(yè)投資對(duì)貧困率降低的影響，圖 3 是經(jīng)由表 1 的第 2 列和第 7 列數(shù) 據(jù)運(yùn)算后得出的 , 我們可以看到，在1980 年代時(shí)，由于農(nóng)村貧困人口多 , 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)對(duì)脫貧的帶動(dòng)作用較大， 因此農(nóng)業(yè) 投資的增加對(duì)脫貧的影響也較尢但總的趨勢(shì)是減弱的， 到 1990年代 以后， 財(cái)政農(nóng)業(yè)投資對(duì)扶貧的影響日趨減弱， 這一方而源于這一時(shí)期的貧困人口多是處于惡劣的自然或社會(huì)環(huán)境