分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

1、 分稅制財(cái)政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告省以下財(cái)政收入體制是國(guó)家財(cái)政收入體制的重要組成部分，是中央對(duì)地方財(cái)政收入體制的貫徹和延伸。我國(guó)省以下財(cái)政收入體制的框架，出自1994年實(shí)行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國(guó)財(cái)政總收入高速增長(zhǎng)的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層機(jī)

2、構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時(shí)完善財(cái)政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財(cái)政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對(duì)政府間收入劃分體制改革背景、運(yùn)行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財(cái)政體制的有利時(shí)機(jī)，通過適度向地方分散財(cái)力，以緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)地方

3、合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長(zhǎng)期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，需對(duì)分稅制下財(cái)政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。一、政府間財(cái)政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析(一)我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革的歷史背景及基本評(píng)價(jià)1、我國(guó)財(cái)政體制改革的歷史沿革和階段特征規(guī)范政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系歷來是財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國(guó)財(cái)政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會(huì)導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實(shí)現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)集權(quán)與分權(quán)的

4、體制，是我國(guó)政府間財(cái)政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要?jiǎng)右蚺c基本走向。從建國(guó)以來我國(guó)財(cái)政體制的歷史演變進(jìn)程可以基本佐證這一趨勢(shì)判斷。建國(guó)初期至分稅制財(cái)政體制實(shí)行之前，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變大體可以概括為三個(gè)階段：第一階段，建國(guó)初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制(19501952年)階段，政府間財(cái)政關(guān)系基本上實(shí)行的是高度集權(quán)的體制，財(cái)政收支高度集中于中央政府，適應(yīng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理體制(19531978年)，實(shí)行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點(diǎn)是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的適當(dāng)分權(quán)型體制。這類體制是在中央集權(quán)的前提下，調(diào)動(dòng)地方政府管理經(jīng)濟(jì)，組織財(cái)政收入，安排財(cái)政

5、支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級(jí)包干體制(19801993年)，在經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行重大改革的背景下，對(duì)地方政府和國(guó)營(yíng)企業(yè)的放權(quán)讓利是改革的主要基調(diào)。適應(yīng)這種改革要求，政府間財(cái)政體制逐步走向分權(quán)性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權(quán)體制，使得地方政府的財(cái)力不斷增長(zhǎng)，中央財(cái)政的財(cái)力在全部財(cái)政收入中的比重逐年下降，中央財(cái)政對(duì)各地區(qū)的財(cái)政調(diào)節(jié)能力明顯減弱。i以上三個(gè)階段的財(cái)政體制，基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家的政治形勢(shì)，推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在當(dāng)時(shí)背景下是客觀現(xiàn)實(shí)的選擇。從歷史發(fā)展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權(quán)向分權(quán)這條主線推進(jìn)的，特別是第三階段的劃分收支、分級(jí)包干體制，走向分權(quán)的步伐更大

6、，在充分調(diào)動(dòng)地方當(dāng)家理財(cái)積極性的同時(shí)，中央財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中的比重相應(yīng)下降，削弱了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力：一是弱化了中央政府在預(yù)算管理體制中的主導(dǎo)地位，影響了中央財(cái)政的控制力；二是強(qiáng)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；三是包干制阻礙了流動(dòng)性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級(jí)政府的職責(zé)，不利于稅收制度的優(yōu)化。有鑒于此，財(cái)政包干制已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。ii2、分稅制財(cái)政體制的試點(diǎn)及全面推行1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制是我國(guó)改革開放以來政府間財(cái)政關(guān)系改革力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。其改革初衷是要建立與國(guó)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法的中央(或聯(lián)邦)政府控制下的各級(jí)政府適當(dāng)分權(quán)的財(cái)政

7、關(guān)系。與“分灶吃飯”的包干體制相比，分稅制財(cái)政體制是向適當(dāng)集權(quán)的方向改進(jìn)，核心是進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國(guó)家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力?；緝?nèi)容包括：按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu) 本文章共2頁(yè)，當(dāng)前在第1頁(yè) 1 2 下一頁(yè) 本文章共2頁(yè)，當(dāng)前在第2頁(yè)十幾年的運(yùn)行，我國(guó)1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了明顯成效。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國(guó)家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。這一

8、改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國(guó)財(cái)政收入占gdp的比重，從下降到，財(cái)政職能作用不斷消弱，各級(jí)財(cái)政都不同程度地出現(xiàn)了明顯的或者隱形的赤字，財(cái)政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。分稅制和所得稅分享改革后，從1994年至2001年我國(guó)財(cái)政收入增加了倍，年均增長(zhǎng)，財(cái)政收入占gdp的比重由提高到。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長(zhǎng)的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。從1994年到2001年，中央財(cái)政收入從2906億元增加到8583億元，增加了

9、倍，地方財(cái)政收入從2312億元增加到7803億元，增加了倍。同時(shí)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，也從1994年以前的最高38左右提高到近年來的50左右，增強(qiáng)了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。三是政府轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。1994年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為2386億元，到2002年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到7362億元，增加了倍。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，逐漸增加了對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因此，基本上維持了地方的既得利益。iii總體上看，1994年推行的分稅制財(cái)政體制改革，主要是采取漸進(jìn)式改革方式，初步構(gòu)建了政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架，但在許多關(guān)鍵之處仍留下了諸多“先天不足”。一是照顧既得利益，在某種程度上使

10、改革流于形式。以1993年為基數(shù)的兩稅增量改革之路，日后幾乎所有財(cái)稅改革、政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整都紛紛效仿，過多增量改革路徑的選擇，回避了改革的諸多關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾，致使部分改革流于某種簡(jiǎn)單形式上的轉(zhuǎn)換，使改革成效大打折扣。二是政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清，成為日后深化改革的羈絆。1994年分稅制財(cái)政改革，在政府間事權(quán)劃分上，存在著“內(nèi)外不清”、“上下不明”、“你中有我，我中有你”的弊端，雖為分稅制財(cái)政體制改革，但實(shí)際操作上仍保留和延續(xù)了“基數(shù)+增長(zhǎng)+分成”的傳統(tǒng)做法。時(shí)至今日，制度安排和體制設(shè)計(jì)上的“先天不足”，一直制約著科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建。三是以集中中央政府財(cái)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的改革，很大程

11、度上重新步入了“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。分稅制財(cái)政體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是要提高中央政府的財(cái)權(quán)集中度，削弱諸侯經(jīng)濟(jì)實(shí)力，采取一種“倒軋賬”方式，確定中央與地方的財(cái)力規(guī)模比例，在零和博弈狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無(wú)疑就是地方政府減少的財(cái)力。這種自上而下的改革，由于過分強(qiáng)調(diào)收入而忽略事權(quán)的及時(shí)調(diào)整，不知不覺中步入“集權(quán)”與“分權(quán)”的怪圈。iv(二)當(dāng)前省以下政府間財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)1、省對(duì)市財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)1994年，中央開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制，隨后，湖北省對(duì)地、市、州也實(shí)行了分稅制的收入劃分體制，將市、州財(cái)政收入劃分為中央固定收入、省級(jí)固定收入、地市州固定收入、省與地市州共享

12、收入。2002年，省政府根據(jù)中央實(shí)施所得稅分享改革的精神，再次對(duì)財(cái)政收入劃分體制進(jìn)行了調(diào)整和完善，該體制運(yùn)行至今。案例1：省對(duì)*市財(cái)政收入劃分體制：2002年，省對(duì)*市財(cái)政體制作了相應(yīng)調(diào)整。主要內(nèi)容,一是實(shí)行企業(yè)稅收屬地征管。從2002年起，將中央下劃的一般企業(yè)所得稅和省級(jí)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅25部分、營(yíng)業(yè)稅、7種小稅(包括城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、耕地占用稅和教育費(fèi)附加)全部下放到市，實(shí)行屬地征管，從而解決了以往多頭征稅問題，理順了稅收征管體制。二是擴(kuò)大稅收分享范圍。在中央對(duì)地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅實(shí)行增量分享的基礎(chǔ)上，省里除對(duì)市的企

13、業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅分享外，還將增值稅25部分和營(yíng)業(yè)稅納入分享范圍。與中央的分享改革一樣，省調(diào)整體制實(shí)質(zhì)是增量分享，即以2001年為基期年，統(tǒng)一實(shí)行省與市分享增量。其具體分享比例是：企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅2002年地方50部分省分享20、市分享30，2003年地方40部分省分享15、市分享25，2004年至今省、市分享比例與2003年相同；增值稅25部分省分享8、市分享17;營(yíng)業(yè)稅省分享30、市分享70;7種小稅以2001年實(shí)際入庫(kù)數(shù)為基數(shù)實(shí)行定額上解省，未實(shí)行增量分享。三是改變所得稅基數(shù)核定辦法。省對(duì)省級(jí)、市的個(gè)人所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅，都以2001年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù);對(duì)企業(yè)所得稅，省級(jí)以2

14、001年實(shí)際完成數(shù)為基數(shù)，市以2000年實(shí)際完成數(shù)乘以2001年1-9月增幅或者1999年、2000年兩年平均增幅為基數(shù)。如果以后年度市的“四稅”收入達(dá)不到核定的基數(shù)，省相應(yīng)扣減對(duì)市的基數(shù)返還或調(diào)增市的基數(shù)上解。從2002年省對(duì)*市財(cái)政體制調(diào)整以來的運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，這次體制調(diào)整實(shí)質(zhì)上是保存量、分增量，但形式上是對(duì)“四稅”全額分級(jí)入庫(kù)，資金上平時(shí)給予調(diào)度，這對(duì)地方財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)口徑和可用財(cái)力都帶來了較大的影響。從財(cái)力上講，20032005年三年間，省凈集中*市增量資金累計(jì)23億余元，平均每年7億元。從發(fā)展趨勢(shì)看，中央和省集中度呈逐年上升趨勢(shì)，地方財(cái)政收入占比逐年下降。2、省對(duì)縣財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際

15、運(yùn)轉(zhuǎn)2004年以前，實(shí)行的是市管縣的財(cái)政體制，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2004年省政府決定在全省實(shí)行省管縣(市)的財(cái)政體制，隨后，也相應(yīng)確立了省對(duì)縣(市)的財(cái)政收入劃分體制，其運(yùn)行情況：從2004年起，全省所有市、縣(市)財(cái)政體制統(tǒng)一按鄂政發(fā)200229號(hào)和200350號(hào)及有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行，市不再完成所屬縣(市)稅種和新增集中縣(市)財(cái)力，省、市、縣(市)收入中企業(yè)所得稅按中央60，省15，市(縣市)25比例分享；個(gè)人所得稅按中央60，省15，市(縣市)25比例分享；增值稅按中央75，省8，市(縣市)17比例分，省同時(shí)分享相應(yīng)的稅收返還增量；營(yíng)業(yè)稅按省30，市(縣市)70比例分享執(zhí)行；七個(gè)小稅種

16、按確定的定額上交省財(cái)政。為了進(jìn)一步加大對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，對(duì)68個(gè)縣市區(qū)調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制省集中增量，以2003年為基數(shù)，20042006年新增上交省的增量，全額返還縣市區(qū)，用于支持縣鄉(xiāng)綜合配套改革和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3、市對(duì)區(qū)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)據(jù)調(diào)查了解，目前全省市對(duì)區(qū)財(cái)政收入劃分體制主要有兩種形式：一是實(shí)行按行政隸屬關(guān)系劃分市區(qū)財(cái)政收入范圍的體制。對(duì)市屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸市級(jí)收入，對(duì)區(qū)屬企事業(yè)單位繳納的財(cái)政收入劃歸區(qū)級(jí)收入，然后核定收支基數(shù)，對(duì)收大于支的定額上交，收不抵支的定額補(bǔ)貼，收入超基數(shù)的比例分成或超收全留。二是實(shí)行分稅制的收入劃分體制。打破行政隸屬關(guān)系，將

17、市、區(qū)收入捆在一起，按稅種劃分收入范圍，核定收支基數(shù)，定額上交或定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成。案例2：隨州市對(duì)曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制2000年地級(jí)隨州市成立后，從2001年起，對(duì)曾都區(qū)實(shí)行“按稅種劃分收入范圍，核定收入基數(shù)，定額補(bǔ)助，超收入基數(shù)比例分成”的收入劃分體制。1、財(cái)政收入范圍的劃分。(1)市級(jí)收入：增值稅地方留用部分的15，農(nóng)業(yè)稅30，地稅收入40，市屬企事業(yè)單位繳納的耕地占用稅、契稅、罰沒收入、土地出讓金、基金收入、規(guī)費(fèi)收入等；(2)區(qū)級(jí)收入：增值稅地方留用部分的10，地稅收入60，農(nóng)業(yè)稅70，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅100，區(qū)屬范圍內(nèi)的耕地占用稅、契稅及非稅收入等。2、基數(shù)計(jì)算。以1997、1

18、998、1999三年的實(shí)際完成數(shù)和2000年的計(jì)劃數(shù)加權(quán)平均數(shù)遞增10作為2001年收入基數(shù)，對(duì)區(qū)財(cái)政收入超基數(shù)部分，市、區(qū)2:8分成；短收入基數(shù)部分，市、區(qū)2:8負(fù)擔(dān)。3、定額補(bǔ)助。區(qū)支出基數(shù)大于收入基數(shù)部分為市對(duì)區(qū)的定額補(bǔ)助。2002年以后，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革政策出臺(tái)和省對(duì)財(cái)政收入劃分體制調(diào)整，隨州市對(duì)曾都區(qū)財(cái)政收入劃分體制也作了相應(yīng)的完善。4、縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)據(jù)了解，全省縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政收入劃分體制各有特色，但大同小異，其主要體制模式有三種：一是實(shí)行“劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、定額上交或定額補(bǔ)貼、超收全留”的收入劃分體制；二是實(shí)行“劃分收支范圍、核定收入基數(shù)、超收分成、短收自補(bǔ)

19、或短收分擔(dān)”的體制；三是實(shí)行“定收定支、收支掛鉤、遞增包干上交”的體制。案例3：隨州市曾都區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制根據(jù)稅費(fèi)改革及上級(jí)財(cái)政體制變化后的實(shí)際，2005年，曾都區(qū)調(diào)整對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入劃分體制，實(shí)行“按稅種劃分收入范圍、核定收入基數(shù)、超基數(shù)全額返還”的新財(cái)政收入劃分體制，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入劃分為中央收入、省級(jí)收入、區(qū)級(jí)收入、鎮(zhèn)級(jí)收入，其中區(qū)、鎮(zhèn)級(jí)收入范圍分別為：1、區(qū)級(jí)收入：耕地占用稅、土地有償使用收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益。2、鎮(zhèn)級(jí)收入：增值稅17，企業(yè)所得稅25，個(gè)人所得稅25，一般營(yíng)業(yè)稅70，資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)教育費(fèi)附加、

20、契稅等8項(xiàng)收入的100及罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、其他收入等非稅收入。3、收入基數(shù)確定：按上述稅種和比例將20032004年實(shí)際完成數(shù)進(jìn)行加權(quán)平均作為收入基數(shù)。(三)省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革和進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革以后，省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)際運(yùn)行情況有所變化。我省現(xiàn)行省對(duì)市(縣)轉(zhuǎn)移支付，按轉(zhuǎn)移支付的目的不同，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付兩類。一般性轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件的，或者叫均等化轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)均等化目標(biāo)設(shè)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也叫專項(xiàng)撥款，是有附加條件的轉(zhuǎn)移支付，主要按照規(guī)定的用途使用資金。一般性轉(zhuǎn)移支付由均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支

21、付和政策性轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成。均衡性轉(zhuǎn)移支付額主要參照各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額以及均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定。用公式表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出,采用2002年統(tǒng)計(jì)資料中的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、總?cè)丝凇⑧l(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量等數(shù)據(jù)分別建立線形回歸模型計(jì)算確定。激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付由地方一般預(yù)算收入增長(zhǎng)激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、工商四稅激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、市州本級(jí)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政改革與管理量化考核激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付和煙草銷售激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付、發(fā)揮財(cái)政職能支持新型工業(yè)化和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付組成。具體支付數(shù)額分別設(shè)立公式

22、計(jì)算確定。政策性轉(zhuǎn)移支付包括：省集中稅收增量返還政策性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育政策性轉(zhuǎn)移支付、公檢法司政策性轉(zhuǎn)移支付等。分別按公式計(jì)算確定支付數(shù)額。省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付從1995年的億元，經(jīng)過十年的發(fā)展，到2004年已達(dá)到億元，增長(zhǎng)12倍，其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付億元，占39%；激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付3億元，占13%政策性轉(zhuǎn)移支付億元，占48%。除一般性轉(zhuǎn)移支付外，針對(duì)特定的政策目標(biāo)，省還設(shè)計(jì)了一些補(bǔ)助下級(jí)財(cái)政專門的轉(zhuǎn)移支付，稱為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前省對(duì)下的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要有農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅降低農(nóng)業(yè)稅率轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付、糧食直補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付等。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額根據(jù)

23、各種款項(xiàng)的性質(zhì)考慮相關(guān)因素綜合確定。案例4：省對(duì)潛江市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況2000年至2005年湖北省對(duì)潛江市轉(zhuǎn)移支付額分別為3925萬(wàn)元、3607萬(wàn)元、6418萬(wàn)元、5694萬(wàn)元、15227萬(wàn)元、31895萬(wàn)元，分別占潛江市可用財(cái)力的、2、，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付2000年至2002年為零，2003年50萬(wàn)元，2004年1800萬(wàn)元，2005年6599萬(wàn)元；專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付2000年至2005年分別為3446萬(wàn)元，2470萬(wàn)元，2840萬(wàn)元，2360萬(wàn)元，4073萬(wàn)元，6792萬(wàn)元；其他轉(zhuǎn)移支付分別為479萬(wàn)元，1137萬(wàn)元，3542萬(wàn)元，3284萬(wàn)元，9354萬(wàn)元，18504萬(wàn)元。從上面數(shù)據(jù)可以看

24、到省對(duì)潛江市轉(zhuǎn)移支付資金增加較快，但專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付增量不大，一般性轉(zhuǎn)移支付增量很大。二、當(dāng)前政府間財(cái)政收入劃分體制存在的主要問題 (一)中央、省財(cái)力集中度較高，過分強(qiáng)調(diào)集中收入，忽略了事權(quán)的調(diào)整，制約了科學(xué)規(guī)范分稅制財(cái)政體制的有效構(gòu)建1、實(shí)施分稅制財(cái)政體制十多年以來，中央、省收入占比大幅度提高，地方收入逐年下滑分稅制財(cái)政體制實(shí)施以來，中央、省級(jí)財(cái)政收入的比重不斷提高，增強(qiáng)中央和省級(jí)財(cái)政宏觀調(diào)控能力的意圖得到充分體現(xiàn)，與此同時(shí)，地方財(cái)政收入比重不斷下降。如隨州市2000年中央、省級(jí)收入的比重分別為、，到 2005年上升為、，分別提高、個(gè)百分點(diǎn)；而地方收入的比重下降了個(gè)百分點(diǎn)。加上垂直管理部門(如

25、工商、藥監(jiān)局、交通)收取的專項(xiàng)收入，中央、省級(jí)收入所占比重將更大。2、與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)密切相關(guān)的主體稅種的增量大部分集中到了中央、省，影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅是與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最密切相關(guān)的主體稅種，其增長(zhǎng)幅度一直高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，占財(cái)政收入的比重也較大。如隨州市2000年這四項(xiàng)稅收占財(cái)政收入比重為，2005年達(dá)到，提高了個(gè)百分點(diǎn)。增值稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅中央、省與地方共享，且中央、省分享比例相對(duì)過高，消費(fèi)稅全部歸中央，稅收增量大頭都集中到中央、省。如隨州市，2000年中央、省分享了這四項(xiàng)稅收的，2005年達(dá)到，增長(zhǎng)個(gè)百分點(diǎn)，絕對(duì)額增長(zhǎng)130。盡管中央對(duì)增值稅、消費(fèi)稅的增量實(shí)行

26、1：系數(shù)返還，省對(duì)集中的增量給予返還，但由于中央計(jì)算增量返還實(shí)行環(huán)比計(jì)算法，省實(shí)行增量返還只給予3年優(yōu)惠期，地方分享的收入比重仍然持續(xù)下降，嚴(yán)重影響了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。3、主體稅種過多采用共享稅模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，失去分稅制改革的本來意義2001年中央、省進(jìn)一步調(diào)整和完善分稅制財(cái)政體制，對(duì)主體稅種所得稅，中央分享60、省分享15；對(duì)增值稅、營(yíng)業(yè)稅，省分享8、30；隨后調(diào)整了出口退稅政策，對(duì)超基數(shù)部分實(shí)行中央與地方共擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大了主體稅種的分成范圍。由于主體稅種構(gòu)成了財(cái)政收入的主體且比重不斷提高，對(duì)主體稅種過多采用共享模式，有復(fù)歸“比例分成”老體制的傾向，有違分稅制改革的

27、本來意義。4、稅權(quán)過分集中中央，地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)當(dāng)前開征的稅種絕大多數(shù)由中央立法開征，省級(jí)只對(duì)少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)，而且這少數(shù)稅種的稅率有調(diào)整權(quán)也很難實(shí)現(xiàn)，使得地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)。稅收立法權(quán)、政策的制定權(quán)的高度集中，保證了上級(jí)收入、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，但對(duì)地方利益考慮不夠。 (二)地方財(cái)力留成偏低，難以保障地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展1、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，基層財(cái)政日趨困難分稅制改革后，中央、省不斷集中財(cái)力。如隨州2001年以來，上劃收入年均遞增 ，從2001的20763萬(wàn)元，增長(zhǎng)到2005年的50476萬(wàn)元(參見表2)。財(cái)力上移的同時(shí)，事權(quán)呈現(xiàn)不斷下移的態(tài)勢(shì)。如民兵訓(xùn)練、預(yù)備役部隊(duì)經(jīng)費(fèi)、武警

28、部隊(duì)營(yíng)房建設(shè)等。目前，地方政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)很大，包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、行政管理等，這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠帳多、所需支出基數(shù)大，無(wú)法壓縮，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是地方財(cái)政困難與日俱增。根據(jù)2004年省財(cái)政廳開展的基本保障能力調(diào)查分析，隨州市按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員測(cè)算，財(cái)力缺口近億元，按實(shí)際財(cái)政供養(yǎng)人員測(cè)算財(cái)力缺口達(dá)2億元。人均財(cái)力僅為萬(wàn)元，僅僅只夠維持工資的發(fā)放。2、地方財(cái)政的自給能力薄弱，缺乏基本穩(wěn)定的自主財(cái)力地方財(cái)政自給能力不斷下降，地方支出需要過多依賴上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，對(duì)上級(jí)財(cái)政依賴程度日益加深。隨著中央及省不斷加大集中財(cái)力力度，地方財(cái)政自給能力越來越

29、差，收支缺口逐漸拉大，對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴度也逐年增大。以隨州為例，2001年，隨州市完成一般預(yù)算收入34333萬(wàn)元，財(cái)政自給系數(shù)為；到2005年，隨州市完成一般預(yù)算收入42460萬(wàn)元，財(cái)政自給系數(shù)為，比2001年下降(參見表1)。由于地方財(cái)政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持地方運(yùn)轉(zhuǎn)。加之目前中央及省轉(zhuǎn)移支付制度仍然帶有濃厚的過渡色彩，基數(shù)法痕跡過重，專項(xiàng)資金比例過大，一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重過低等，使得基層財(cái)政處在“等米下鍋”的艱難境地，從而嚴(yán)重影響了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。表1 20012005年隨州市財(cái)政自給系數(shù) v (單位：萬(wàn)元)年份 一般預(yù)算收入 一般預(yù)算支出 地方財(cái)政

30、自給系數(shù) 2001 34333 73369 2002 36021 88099 2003 44110 103279 2004 44816 114520 2005 42460 142426 表2 20012005年隨州市上劃收入變化情況表vi 年份 劃收入(萬(wàn)元) 遞增幅度() 年均增幅() 2001 20763 2002 30755 2003 29680 - 2004 44859 2005 50476 3、地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，財(cái)政平衡難度大。由于地方財(cái)政財(cái)力規(guī)模小，事權(quán)范圍大，形成支出結(jié)構(gòu)剛性強(qiáng)，調(diào)整難度大，從地方本級(jí)支出結(jié)構(gòu)看，基本上為行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育等法定支出，糧食

31、風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會(huì)保障等政策性支出各占1/3。人員經(jīng)費(fèi)是必須確保的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)、教育、科學(xué)等支出項(xiàng)目，相關(guān)法律規(guī)定其必須按照高于經(jīng)常性收入的增幅安排。糧食風(fēng)險(xiǎn)金、下崗職工生活費(fèi)、社會(huì)保障等都是近兩年中央出臺(tái)的重要支出政策，必須落實(shí)到位。所以，從目前的地方支出結(jié)構(gòu)上看，沒有調(diào)整的余地。4、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的壓力較大由于地方財(cái)力嚴(yán)重不足，為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)，不少地方政府直接借入大量資金或出面擔(dān)保貸款，形成了巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)。截止到2004年末，湖北省各級(jí)政府債務(wù)余額836億元，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的倍。其中縣鄉(xiāng)政府債務(wù)余額453億元，占債務(wù)總額的54，為當(dāng)年縣

32、鄉(xiāng)地方財(cái)政收入的倍。全省逾期債務(wù)余額387億元，占債務(wù)總額的46，為當(dāng)年地方財(cái)政收入的倍vii。日益膨脹的政府債務(wù)已成為地方財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是，地方財(cái)政并未將債務(wù)收支列入預(yù)算。因此債務(wù)負(fù)擔(dān)自然也就成為地方財(cái)政的無(wú)形缺口，當(dāng)勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財(cái)力在償還債務(wù)的情況下，必然擠占用來保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的資金，甚至誘發(fā)專項(xiàng)資金的違規(guī)和錯(cuò)位，嚴(yán)重侵蝕財(cái)政的根基。 (三)轉(zhuǎn)移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付缺乏制度保障1、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范現(xiàn)行的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式有稅收返還、原體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助等，種類過多，錯(cuò)綜復(fù)雜，政策指向不

33、明確，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯(cuò)，得不到很好的解決。轉(zhuǎn)移支付形式種類繁多，補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè)，缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)密的制度，資金分配的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)尚不夠具體和科學(xué)，造成?？畹姆峙溥^程不透明，資金零星分散，難以發(fā)揮財(cái)政資金的規(guī)模效應(yīng)。這種多形式轉(zhuǎn)移支付制度，不可避免地使各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級(jí)政府所承擔(dān)的公共事務(wù)與其財(cái)力不匹配。2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的各項(xiàng)?？钸^多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大目前，省對(duì)下的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付相對(duì)而言較規(guī)范，大多設(shè)立了公式，透明度和科學(xué)性均有所提高。但專項(xiàng)撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，分配方法缺乏嚴(yán)格的

34、制度約束隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生“尋租行為”。同時(shí)，不穩(wěn)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配，使下級(jí)財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，在編制年度預(yù)算時(shí)無(wú)法納入當(dāng)年的財(cái)力安排，影響了預(yù)算的全面性和完整性，不利于接受人大監(jiān)督。3、轉(zhuǎn)移支付資金撥付不及時(shí)，影響了撥付進(jìn)度和政策落實(shí)到位如社會(huì)保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由于地方自身社?；鹗詹坏种?，和自由財(cái)力不足，必須依靠上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來提供保障，如果上級(jí)財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不及時(shí)到位，下級(jí)為按時(shí)兌現(xiàn)落實(shí)政策，除財(cái)政拿出一部分進(jìn)行補(bǔ)組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務(wù)包袱和利息負(fù)擔(dān)，加重了本級(jí)財(cái)政的困難。4、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不夠，調(diào)節(jié)功能

35、微弱中央、省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付大部分是按分稅制以前的基數(shù)返還的稅款，不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距的作用，而且因體制中包含了過去體制中不合理的因素，在逐年滾動(dòng)的過程中，不合理因素還呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。目前，轉(zhuǎn)移支付辦法對(duì)一些地區(qū)的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級(jí)財(cái)政向市(縣)級(jí)財(cái)政的均等化轉(zhuǎn)移支付額偏小，同時(shí)市(縣)政府基本上處于簡(jiǎn)單的收入接收者地位，對(duì)市(縣)政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)缺乏激勵(lì)機(jī)制，無(wú)法有效地促進(jìn)地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)，不能充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮市(縣)政府的積極性，財(cái)政均衡作用未能得到充分有效地發(fā)揮，即使在同一省份或城市，不同地區(qū)間的人均支出水平相差懸殊。 (四)財(cái)政收入征管關(guān)系有待進(jìn)一步

36、理順，體系有待進(jìn)一步完善1、國(guó)稅、地稅、財(cái)政機(jī)構(gòu)分設(shè)，征管協(xié)調(diào)困難大，成本高一是國(guó)稅、地稅分設(shè)，稅務(wù)人員分散，征管力量不足的矛盾依然沒得到有效緩解。受財(cái)政體制(即“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”)的影響，現(xiàn)行國(guó)稅、地稅基層征管機(jī)構(gòu)基本上是按照行政區(qū)劃設(shè)置，相對(duì)有限的稅務(wù)人員隨著大量征管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，造成征管力量更加分散化。有的基層稅務(wù)所甚至只有23人，根本上形不成征管合力。二是國(guó)稅、地稅并行運(yùn)行，稅收成本增高。除了稅務(wù)部門固定運(yùn)行費(fèi)用的增加外，為保持各級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，征管成本也呈現(xiàn)出逐年上升的勢(shì)頭。相當(dāng)比例的邊遠(yuǎn)地區(qū)稅務(wù)所一年所征收的稅收收入還不及保持稅務(wù)所正常運(yùn)轉(zhuǎn)的稅務(wù)支出。而且，從納稅人角度講，全

37、國(guó)90以上納稅人往往要同時(shí)向國(guó)、地稅辦理涉稅事項(xiàng)，給納稅人帶來極大的不方便，也增加了納稅人的納稅成本。2、國(guó)稅、地稅征管權(quán)限相互交叉，地方政府難以合理組織收入國(guó)稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關(guān)系。兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞各自的稅收征管范圍進(jìn)行的征管活動(dòng)，人為地割裂了各稅種之間的有機(jī)聯(lián)系。國(guó)稅、地稅以組織收入為中心， “爭(zhēng)”、“搶”稅源，稅收流失嚴(yán)重。特別是集貿(mào)市場(chǎng)稅收、個(gè)體零散稅收，哪一邊征稅少、稅負(fù)輕，就“靠”向哪一邊申報(bào)繳納，而另一邊也不可能去督促納稅人重新按規(guī)定繳納，形成稅收流失。而不易于征管地方(如邊遠(yuǎn)地區(qū)、征管難度

38、大的地方等)的稅收，國(guó)稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管“真空”，造成稅收流失。分頭征收、多頭管理、重復(fù)檢查，使得地方政府難以有效組織收入。三、進(jìn)一步完善政府間財(cái)政收入體制的基本思路與建議(一)基本思路政府間財(cái)政收入劃分體制的重要內(nèi)容在于正確處理收入的集中與分散的關(guān)系，適時(shí)選擇合適的財(cái)政收入的集中度和分散度。集中程度高一點(diǎn)比較好，還是分散程度高一點(diǎn)比較好，不能一概而論，要視具體的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況而定，其中，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和水平是要考慮的主要方面?；仡櫸覈?guó)財(cái)政體制演變的歷程，政府間財(cái)政收入的劃分受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)影響進(jìn)行了多次調(diào)整，都較好促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，不同的國(guó)家，其

39、財(cái)政體制亦選擇了不同的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系，也都較好地促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。盡管不同時(shí)期和不同國(guó)家的財(cái)政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標(biāo)準(zhǔn)的。從原則上講，財(cái)政收入劃分上集權(quán)與分權(quán)的選擇，一是要保證中央有一定的宏觀調(diào)控能力，二是要有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，促使全社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低階段，政府需要有一個(gè)財(cái)力集中的階段來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入發(fā)展的快車道，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的水平和階段后，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)胤艡?quán)來最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效率地發(fā)展。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也說明了這一點(diǎn)：發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟動(dòng)階段，需要?jiǎng)訂T大量的資源來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等大規(guī)

40、模建設(shè)，但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，市場(chǎng)難以集中資源，必須由政府通過計(jì)劃手段集中大規(guī)模的社會(huì)資源，來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，市場(chǎng)已有能力完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源配置，此時(shí)政府就應(yīng)將更多的權(quán)利交給市場(chǎng)，財(cái)力應(yīng)適當(dāng)分散。我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革之前，財(cái)政體制雖幾經(jīng)變化，但受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，總的來看是偏重于集權(quán)的，收入劃分自然是以中央集中為主。改期開放的初期，我國(guó)財(cái)政體制經(jīng)歷了一個(gè)快速放權(quán)的過程，使得中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重和財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重(稱“兩個(gè)比重”)迅速降低，并由此產(chǎn)生許多負(fù)面影響，影響了中央宏觀政策的有效實(shí)施。為此，我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革，目標(biāo)是提高“

41、兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。預(yù)期調(diào)控目標(biāo)是，中央預(yù)算收入占全國(guó)預(yù)算收入比重提高到60%，全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值比重提高到20%viii。分稅制財(cái)政體制的建立以來，中央財(cái)力大幅度提高，國(guó)家調(diào)控能力大為增強(qiáng)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的22%提高到了2005年的55%。同時(shí)，財(cái)政收入占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重也從1993年的%，提高到2004年的%ix，已基本上達(dá)到20%與60%的既定目標(biāo)。預(yù)期目標(biāo)的基本實(shí)現(xiàn)，意味著兩個(gè)比重在此后一個(gè)時(shí)期應(yīng)當(dāng)保持“基本穩(wěn)定”，而非“繼續(xù)提高”?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制隨著時(shí)間的推移，有著自動(dòng)向上集中財(cái)力的效應(yīng)，如果維持現(xiàn)行體制不變，“兩個(gè)比重”將持續(xù)

42、不斷提高，形成財(cái)政收入大幅向上集中，地方特別是基層財(cái)政收入比例逐年下降的局面。財(cái)力過度向上集中，既不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供均等化的公共服務(wù)。鑒于目前“兩個(gè)比重”基本達(dá)到或即將超過調(diào)控目標(biāo)，國(guó)家已具備了相當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控能力。因此，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，是新時(shí)期財(cái)政體制完善的主要任務(wù)。作為財(cái)政體制重要組成部分的轉(zhuǎn)移支付制度，其功能是彌補(bǔ)體制在收入劃分上的不足，協(xié)調(diào)各級(jí)政府的預(yù)算平衡，在財(cái)政體制的收入劃分功能中，只能起補(bǔ)充作用，而不能替代。因此，增強(qiáng)地方政府財(cái)力，解決地方財(cái)政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付功能。同時(shí)，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付在運(yùn)行上也有諸多不是：一是具有不穩(wěn)定性。由于對(duì)地方來說，每年的轉(zhuǎn)移支付是不可預(yù)測(cè)的，年初不能知道轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，無(wú)法和地方自主財(cái)力一起統(tǒng)籌考慮使用。二是中央有些屬于自身職能范圍的支出政策，中央只通過轉(zhuǎn)移支付安排一部分資金，其他的要求地方安排配套資金。由于地方的財(cái)力年初預(yù)算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對(duì)地方預(yù)算的執(zhí)行造成較大沖擊。三是轉(zhuǎn)移支付的撥付不及時(shí)，地方不得不靠銀行貸款使資金按時(shí)到位，由此背上沉重的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)，更增加了地方的財(cái)力緊張程度。因此，當(dāng)前的