戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期空港口岸海關(guān)旅檢職能改革與模型構(gòu)建研究(共17頁(yè))

1、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期空港口岸海關(guān)(higun)旅檢職能改革與模型(mxng)構(gòu)建研究摘要(zhiyo)：在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，如何轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新監(jiān)管模式成為各部門研究的重點(diǎn)。本文選取空港口岸海關(guān)旅檢部門作為具體研究對(duì)象，運(yùn)用新公共管理理論、行政契約理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)空港海關(guān)旅檢部門的職能分析，流程設(shè)置及風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行研究，提出通過訂立契約框架，將部分事務(wù)委托，將有限的人力資源投入到風(fēng)險(xiǎn)管理中，建立隱蔽式、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅客通關(guān)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有效、通關(guān)便利、支出縮減、服務(wù)提高。關(guān)鍵詞：海關(guān)旅檢；海關(guān)職能；海關(guān)改革；模型構(gòu)建習(xí)近平總書記在黨的十八屆二中全會(huì)上強(qiáng)

2、調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)”。在2014年全國(guó)海關(guān)關(guān)長(zhǎng)會(huì)議上，于廣洲署長(zhǎng)指出要以改革為統(tǒng)領(lǐng)，把改革貫穿于海關(guān)工作的各領(lǐng)域各項(xiàng)工作。筆者結(jié)合工作實(shí)際，選取空港口岸海關(guān)旅檢部門作為具體研究對(duì)象，運(yùn)用新公共管理理論、行政契約理論和風(fēng)險(xiǎn)管理理論，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)空港海關(guān)旅檢部門（以下簡(jiǎn)稱旅檢）的職能分析、流程設(shè)置及風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行研究，提出海關(guān)旅檢轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新職能實(shí)現(xiàn)方式，通過訂立契約框架，將部分事務(wù)委托，并進(jìn)一步加深與企業(yè)的合作，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，

3、將有限的人力資源投入到風(fēng)險(xiǎn)管理中，建立隱蔽式、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅客通關(guān)監(jiān)管模式。一、海關(guān)旅檢部門現(xiàn)狀及問題(wnt)分析海關(guān)旅檢工作(gngzu)屬于海關(guān)行郵監(jiān)管工作的一部分，在整個(gè)海關(guān)系統(tǒng)中處于(chy)邊緣部門，但由于其直接與進(jìn)出境旅客打交道，直接關(guān)系到老百姓的切身利益，是海關(guān)與社會(huì)結(jié)合最緊密的部分，其一舉一動(dòng)都易引起關(guān)注，直接體現(xiàn)海關(guān)公共服務(wù)水平。（一）海關(guān)旅檢主要職能海關(guān)旅檢工作主要承擔(dān)進(jìn)出境旅客行李物品及航空器的監(jiān)管、征收行郵稅、查緝走私等傳統(tǒng)職能及邊境保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、打擊國(guó)際刑事犯罪等非傳統(tǒng)職能。監(jiān)管職能包括金融管制、瀕危動(dòng)植物管制、文物管制、ATA單證冊(cè)報(bào)關(guān)、展覽品報(bào)關(guān)等，

4、監(jiān)管人群包括普通旅客、機(jī)組人員、境內(nèi)外記者、外交人員及公派留學(xué)人員等（攜帶物品規(guī)定不同）。征收行郵稅主要對(duì)超量攜帶物品的進(jìn)出境人員進(jìn)行征稅，同時(shí)起到對(duì)一些特殊物品的進(jìn)口調(diào)控作用，是國(guó)家外貿(mào)政策實(shí)施的重要保障。（二）現(xiàn)有條件下海關(guān)旅檢存在的問題1人力資源不足與監(jiān)管到位的矛盾。主要表現(xiàn)在人力資源不足和人力資源配置不合理兩個(gè)方面。以某二線城市空港海關(guān)為例，旅檢配置公務(wù)員人，實(shí)行輪班作業(yè)制，日平均監(jiān)管航班架次，日平均監(jiān)管進(jìn)出境人員約人次，而目前海關(guān)總署要求過機(jī)檢查，這幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，而一線城市空港口岸海關(guān)旅檢部門面臨的壓力更大。如果對(duì)所有違規(guī)的旅客進(jìn)行處理，以目前的海關(guān)規(guī)定來看，即使是抽檢，人

5、力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要想使海關(guān)規(guī)定的執(zhí)行不打折扣，我們就必須調(diào)整監(jiān)管重心。另一個(gè)方面，從人力資源配置上看，海關(guān)目前招收公務(wù)員，全部要求本科以上學(xué)歷，各種專業(yè)門類都有。從旅檢工作的具體情況看，造成了人力的浪費(fèi)，而且不能達(dá)到良好的效果。就像X光機(jī)檢查，技校生或經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人員即可，而招錄的公務(wù)員反而對(duì)X光機(jī)不能熟練應(yīng)用，客觀上造成了監(jiān)管困境，且以人員的需求應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)量的增長(zhǎng)，造成了公務(wù)員隊(duì)伍的擴(kuò)大和機(jī)構(gòu)的臃腫。2監(jiān)管(jingun)職能、政策調(diào)整(tiozhng)滯后與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展(fzhn)的矛盾。例如中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)進(jìn)出境旅客行李物品監(jiān)管辦法是1989年制定，其中的退運(yùn)境外條款，以當(dāng)時(shí)的情

6、況看是一種懲罰，因?yàn)楫?dāng)時(shí)進(jìn)出境手續(xù)繁瑣且機(jī)票價(jià)格昂貴，但現(xiàn)在看來就成了一種照顧措施，很多人進(jìn)出境頻繁，且不能保證每次都能監(jiān)管到位，很多旅客為避免征稅選擇退運(yùn)境外；規(guī)定20種必征稅商品，像電視機(jī)、攝像機(jī)、音響設(shè)備、電話機(jī)、打印機(jī)等早已失去其原有意義；規(guī)定進(jìn)境居民旅客攜帶在境外獲取的個(gè)人自用物品，總值在5000元人民幣以內(nèi)的，海關(guān)予以免稅放行，而目前80以上旅客，在境外購(gòu)物超過5000元，而海關(guān)又不能對(duì)每一個(gè)超過限額的旅客進(jìn)行征稅；旅客進(jìn)出境行李物品分類表規(guī)定繁瑣，根據(jù)其執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)，海關(guān)人員尚不能完全理解，更不用說普通旅客，應(yīng)該建立從量、從價(jià)、明晰易懂、操作簡(jiǎn)單的規(guī)定。3風(fēng)險(xiǎn)管理的初級(jí)階段與提供

7、(tgng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)之間的矛盾。當(dāng)代社會(huì)關(guān)注(gunzh)公民價(jià)值和利益，更注重(zhzhng)改善公民需求，更提倡服務(wù)型政府，這就要求進(jìn)出境旅客在通關(guān)時(shí)享受到便捷的服務(wù)，能夠快速通關(guān)。而就海關(guān)而言，如何保證監(jiān)管到位、如何保障職能履行也是必須考慮的問題。如何在眾多旅客中尋找監(jiān)管目標(biāo)是風(fēng)險(xiǎn)管理的范疇，保證旅客在便捷通關(guān)過程中監(jiān)管到位是我們應(yīng)該追求的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)管理的充分實(shí)現(xiàn)是海關(guān)的第二步發(fā)展戰(zhàn)略，目前已基本實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)操作的電子化，旅客通關(guān)系統(tǒng)的有效應(yīng)用，為旅檢風(fēng)險(xiǎn)式管理提供了必要條件并積累了一定經(jīng)驗(yàn)，但從目前的應(yīng)用來看仍存在單打獨(dú)斗、利用率不高、輔助效能不明顯等問題，風(fēng)險(xiǎn)管理仍處于初級(jí)階段。二、

8、理論基礎(chǔ)與研究（一）新公共管理理論新公共管理，是20世紀(jì)80年代以來興盛于英、美等西方國(guó)家的一種新的公共行政理論和管理模式，它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，其從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量方面來更密切地關(guān)注結(jié)果，用分權(quán)的管理環(huán)境取代高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)，靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行性方案，以替代直接的公共供給和管制，其核心目的是為了強(qiáng)化指導(dǎo)政府發(fā)展，要求政府提高自動(dòng)靈活的以最低成本對(duì)外部變化和不同利益需求做出回應(yīng)的戰(zhàn)略能力。主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，引入企業(yè)管理模式，重視行政結(jié)果，推行社會(huì)合作，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行

9、政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。英國(guó)(yn u)是新公共管理的發(fā)源地之一，被公認(rèn)(gngrn)為是20世紀(jì)(shj)70年代發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的先驅(qū)，重組公共部門、改革行政體制是其重要路徑，其中改革組織體制和領(lǐng)導(dǎo)體制與減少公務(wù)員數(shù)量對(duì)本文亦有借鑒意義。（二）行政契約理論契約理論是研究在特定交易環(huán)境分析不同合同人之間的經(jīng)濟(jì)行為與結(jié)果，往往需要通過假定條件在一定程度上簡(jiǎn)化交易屬性，建立模型來分析并得出理論觀點(diǎn)。契約的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法主要包括公共選擇、產(chǎn)權(quán)理論、代理理論與交易成本理論四種。激勵(lì)理論是在委托代理理論（完全契約理論）的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，契約理論主要包括委托代理理論、不完全契約理論以及交

10、易成本理論三個(gè)理論分支，這三個(gè)分支都是解釋公司治理的重要理論工具，它們之間不存在相互取代的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充的關(guān)系。行政(xngzhng)契約，也稱為(chn wi)行政合同，指行政(xngzhng)機(jī)關(guān)為達(dá)到維護(hù)與增進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)之目的，與相對(duì)人之間經(jīng)過協(xié)商一致達(dá)成的協(xié)議。行政契約理論使在完成國(guó)家職能方面不再停留在單方面的制定規(guī)范和以行政行為方式執(zhí)行規(guī)范，將行政契約作為國(guó)家和公民雙方合意的體現(xiàn)，這一理論引進(jìn)了公民參與國(guó)家行政的新途徑。本文試圖通過簽訂行政契約的方式，將部分職能進(jìn)行委托，或部分職位實(shí)行聘任制，行政機(jī)關(guān)通過制定契約標(biāo)準(zhǔn)和考核體系實(shí)現(xiàn)職能管理的目的。（三）海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理

11、理論風(fēng)險(xiǎn)管理起源于美國(guó)。20世紀(jì)60年代，梅爾和赫其斯的企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理、威廉姆斯和漢斯的風(fēng)險(xiǎn)管理和保險(xiǎn)兩本書的出版，標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)系統(tǒng)研究的開始。美國(guó)當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)學(xué)權(quán)威之一的斯凱柏教授，在其國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)中，給出了風(fēng)險(xiǎn)管理一個(gè)簡(jiǎn)明的定義：風(fēng)險(xiǎn)管理是指各個(gè)經(jīng)濟(jì)單位通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)和處理，以最小的成本獲得最大安全保障的一種管理活動(dòng)。美國(guó)將風(fēng)險(xiǎn)管理理念引入海關(guān)管理中，海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理是指通過對(duì)海關(guān)工作中各類風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)估、監(jiān)控，并采取合理有效的措施來控制和處置各種風(fēng)險(xiǎn)，以保證海關(guān)的監(jiān)管業(yè)務(wù)正常進(jìn)行、海關(guān)工作人員依法行政和保持清正廉潔的科學(xué)管理方法。世界海關(guān)(higun)組織（

12、World Customs Organization, WCO）京都(jngd)公約工作組第十一次會(huì)議(huy)將海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理列入京都公約海關(guān)監(jiān)管指南，呼吁各成員國(guó)大力推廣風(fēng)險(xiǎn)管理。美國(guó)海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)用較早，其風(fēng)險(xiǎn)管理整體框架以先進(jìn)的管理思想和信息技術(shù)為輔助，實(shí)現(xiàn)了管理思想由被動(dòng)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)向主動(dòng)承擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變、管理策略從“單一依靠海關(guān)監(jiān)管提高守法水平”向“加強(qiáng)執(zhí)法與促進(jìn)企業(yè)自主守法相結(jié)合的方式”轉(zhuǎn)變、監(jiān)管對(duì)象由單筆進(jìn)出口貨物向客戶（企業(yè)）轉(zhuǎn)變。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理過程以來，美國(guó)海關(guān)在監(jiān)管不變的情況下，雖貿(mào)易量和進(jìn)出口企業(yè)高速增長(zhǎng)，但進(jìn)出口守法水平、監(jiān)管效能穩(wěn)步提高。荷蘭海關(guān)已經(jīng)建立了比較完整的風(fēng)險(xiǎn)

13、管理機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)分析、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、后續(xù)稽查三位一體的運(yùn)作模式。另外，澳大利亞、日本和韓國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理也取得了較好的成效。風(fēng)險(xiǎn)管理是我國(guó)海關(guān)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的中心環(huán)節(jié)，在海關(guān)各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，風(fēng)險(xiǎn)管理成果初步顯現(xiàn)。但仍沒有形成科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制模式和統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理信息化工作平臺(tái)，缺乏整合信息、掌握全局的運(yùn)行載體。各個(gè)監(jiān)控系統(tǒng)分散在各個(gè)部門獨(dú)立使用，系統(tǒng)之間的信息不能共享，工具不能共用，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果不能直接作用到業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)和執(zhí)行部門，難以有效支持現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和業(yè)務(wù)操作。三、改革設(shè)想與模型構(gòu)建（一）改革基礎(chǔ)：委托的合法性與委托條款的可量化合法性是改革的基礎(chǔ)(jch

14、)和先導(dǎo)。簡(jiǎn)政放權(quán)(jin zhn fn qun)，除了簡(jiǎn)化行政審批(shnp)和下放審批權(quán)之外，還有一部分內(nèi)容就是要把不是必須行政部門履行的事務(wù)或者可以通過其他非行政機(jī)關(guān)履行的事務(wù)外包出去。目前行政授權(quán)需要法律法規(guī)明確規(guī)定，很多局限在行政部門之間或內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而通過行政契約進(jìn)行委托相關(guān)事務(wù)給第三部門，則是目前通行的做法。具體而言，只要是在組織上可以找到根據(jù)，沒有越權(quán)或者為法律的目的和意義所禁止，合同的內(nèi)容不與法律相沖突，就可以締結(jié)行政契約。具體到空港口岸海關(guān)旅檢來說，將部分檢查事務(wù)通過委托的形式外包，既可以減少行政人員的數(shù)量，又可以使法律法規(guī)得到徹底的履行。當(dāng)然對(duì)于行政部門之間的職能交叉與部分

15、規(guī)定的不可行也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整。轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新職能實(shí)現(xiàn)方式，需要在法律的框架內(nèi)實(shí)施，并應(yīng)適時(shí)調(diào)整法律法規(guī)，適應(yīng)發(fā)展的要求。2制定可量化監(jiān)管規(guī)定。目前的海關(guān)監(jiān)管規(guī)定較為復(fù)雜，且在驗(yàn)放標(biāo)準(zhǔn)中使用“自用合理數(shù)量”作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作中極易引起執(zhí)法糾紛和造成執(zhí)法的不統(tǒng)一。且旅客進(jìn)出境行李物品分類表分類復(fù)雜，現(xiàn)場(chǎng)關(guān)員在實(shí)際操作中也是簡(jiǎn)化處理。就筆者在現(xiàn)場(chǎng)的工作經(jīng)驗(yàn)和對(duì)旅檢執(zhí)法情況的研究，建議建立從價(jià)和從量制定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，例如衣服10件、價(jià)值5000元以下免征稅，那么超過10件低于5000元的，從量計(jì)征稅款，超出5000元的，無論幾件按從價(jià)計(jì)征，當(dāng)然商品無法窮盡，可以規(guī)定經(jīng)常性超量的物品，而其他物品從價(jià)

16、計(jì)征，這樣就有了可以量化的操作標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)違禁品，亦須列出詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于禁止攜帶的，較為清晰，只需列明立案標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于限制攜帶的，則需對(duì)攜帶時(shí)有無故意藏匿及量、價(jià)做出規(guī)定。目前中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)進(jìn)出境旅客行李物品監(jiān)管辦法修訂正在征集意見，希望對(duì)其能夠有所裨益。（二）改革(gig)設(shè)想：利用(lyng)契約，將旅檢部分職能(zhnng)委托委托的具體內(nèi)容。旅檢部門的光機(jī)檢查、出境的手提行李機(jī)檢和人工開箱檢查及人身檢查、入境的托運(yùn)行李機(jī)檢進(jìn)行委托，可以委托給第三部門，最佳選擇是機(jī)場(chǎng)安檢部門。入境行李的人工查驗(yàn)及征稅放行、航空器監(jiān)管人員宜實(shí)行聘任制，或是人工查驗(yàn)仍由海關(guān)公務(wù)員負(fù)責(zé)，而征稅放行人員則

17、為聘任制人員或合同工。本文認(rèn)為應(yīng)采用入境人工查驗(yàn)、航空器監(jiān)管由海關(guān)關(guān)員負(fù)責(zé)，而征稅人員可通過社會(huì)招錄或通過第三方用工模式解決，目前有條件設(shè)立銀行的機(jī)場(chǎng)則可以和銀行簽訂工作服務(wù)協(xié)議，由銀行工作人員直接征收（征稅人員根據(jù)海關(guān)關(guān)員開具的稅單征收稅款）。委托的原因和可行性。首先，可以使現(xiàn)有的監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，同時(shí)使旅客獲得更便捷的出行模式?？崭劭诎对诔鼍硻z查中，采用集中隱蔽式機(jī)檢模式，對(duì)托運(yùn)行李在旅客辦理托運(yùn)(tuyn)行李過程中同時(shí)進(jìn)行了光機(jī)檢查(jinch)（發(fā)達(dá)國(guó)家(f d u ji)普遍做法，目前北京、上海、廣州、杭州等口岸實(shí)施），海關(guān)對(duì)手提行李進(jìn)行檢查，然后安檢二次檢查；海關(guān)對(duì)旅客所有行李實(shí)

18、施海關(guān)檢查后，旅客辦理托運(yùn)手續(xù)，安檢二次檢查托運(yùn)行李，然后旅客過安檢進(jìn)行手提行李海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究年第期的二次檢查，對(duì)旅客極不便利。而委托安檢后，旅客只需要進(jìn)行一次手提行李檢查，_海關(guān)只需在契約中規(guī)定哪些需要移交海關(guān)即可。同時(shí)光機(jī)檢查具有一定的專業(yè)性，安檢人員具有這方面的能力，海關(guān)人力資源并不能保證過機(jī)檢查，而安檢則需要，這樣有效地利用安檢資源，使監(jiān)管能力得到加強(qiáng)，又節(jié)省了人力成本。其次，可以節(jié)約大量的公共成本。公務(wù)人員的人力成本得到有效控制，同時(shí)光機(jī)檢查設(shè)備的投入不再重復(fù)，國(guó)家的公共支出得到轉(zhuǎn)移和有效利用。第三建立必要的激勵(lì)機(jī)制或付費(fèi)機(jī)制。對(duì)委托實(shí)行有效的績(jī)效考核和后續(xù)監(jiān)督機(jī)制，并且使整個(gè)過程在

19、海關(guān)的可控范圍，同時(shí)建立必要的激勵(lì)機(jī)制或付費(fèi)機(jī)制，同時(shí)建立不執(zhí)行的懲罰機(jī)制，條文明晰，操作性強(qiáng)。事實(shí)也證明委托的可行性，美國(guó)在年“”事件(shjin)后，機(jī)場(chǎng)(jchng)安檢人員成為聯(lián)邦工作人員，由運(yùn)輸(ynsh)安全管理局（）監(jiān)管，但有個(gè)機(jī)場(chǎng)通過和政府簽訂完備合同，由政府設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)管，允許保留私人安檢人員，美國(guó)審計(jì)署的一項(xiàng)研究表明，保留私人安檢的機(jī)場(chǎng)反而做得更好。保證契約的有效實(shí)施。當(dāng)然在契約中，應(yīng)該賦予行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利，具體而言，為確保行政合同所預(yù)期的特定行政目的的實(shí)現(xiàn)，必須在權(quán)利義務(wù)的配置中，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)享有對(duì)合同履行的指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)，對(duì)不履行合同義務(wù)的相對(duì)方的直接強(qiáng)

20、制執(zhí)行權(quán)，作為制裁手段的直接解除合同權(quán)，對(duì)嚴(yán)重違約構(gòu)成違法的相對(duì)一方進(jìn)行行政制裁的權(quán)力，在情勢(shì)變遷情況下單方變更與解除合同的權(quán)力，同時(shí)擁有對(duì)合同的解釋權(quán)。當(dāng)然簽訂合同會(huì)給當(dāng)事人帶來利益從而促使其接受這樣的代價(jià)或者接受委托方的管理。（三）建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅檢智能化通關(guān)體系與航空企業(yè)、公安、邊防及國(guó)外安全部門合作，建立信息收集網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅客信息的收集與分析。目前旅檢通過旅客艙單管理子系統(tǒng)，已基本能夠收集旅客的姓名、性別、國(guó)別、始發(fā)地等信息，但艙單的報(bào)送率和準(zhǔn)確率仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。其他信息，如旅客托運(yùn)行李(xng li)情況、是否(sh fu)屬航空公司會(huì)員、乘坐艙位(cngwi)等級(jí)、訂票

21、情況等海關(guān)需要且航空公司掌握的信息，仍不能獲取，需要航空公司或代理公司提供支持。海關(guān)應(yīng)該借鑒美國(guó)海關(guān)做法，如“集裝箱安全倡議（）”_、“海關(guān)商界反恐伙伴關(guān)系計(jì)劃（）”、“特大型港口計(jì)劃”、“安全智能貿(mào)易航線試點(diǎn)計(jì)劃”等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，與航空公司建立合作伙伴關(guān)系。同時(shí)，與公安、邊防、國(guó)安等部門合作，通過高層建立信息共享機(jī)制，進(jìn)一步根據(jù)需要獲取部分旅客的職業(yè)、進(jìn)出境記錄、犯罪記錄等信息，從而完成旅檢信息平臺(tái)對(duì)旅客信息的收集。為防止職權(quán)濫用，對(duì)調(diào)用信息情況軌跡進(jìn)行保留，并需要說明調(diào)閱原因。與機(jī)場(chǎng)合作，建立智能化檢查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)托運(yùn)行李的機(jī)檢與分析。與機(jī)場(chǎng)公司合作，建立全隱蔽式托運(yùn)行李機(jī)檢模式。將光機(jī)設(shè)在行

22、李傳送帶上，圖像傳輸?shù)脚袌D室，全部的托運(yùn)行李經(jīng)傳送帶通過光機(jī)，對(duì)有懷疑的需要進(jìn)一步檢查的行李，出境行李直接下線，由工作人員推至海關(guān)查驗(yàn)房，通過刷登機(jī)牌信息的方式確認(rèn)查驗(yàn)人；入境托運(yùn)行李則加貼電子標(biāo)簽，在旅客攜行李過海關(guān)時(shí)，在海關(guān)設(shè)電子感應(yīng)門，貼有電子標(biāo)簽的行李會(huì)發(fā)出預(yù)警(y jn)信息，海關(guān)人員進(jìn)一步實(shí)施人工(rngng)開箱查驗(yàn)，并取出電子標(biāo)簽。目前(mqin)部分海關(guān)對(duì)出境托運(yùn)行李檢查已實(shí)現(xiàn)隱蔽式監(jiān)管要求，但由于人力所限，運(yùn)用得不徹底。依托旅檢通關(guān)管理系統(tǒng)，建立旅檢風(fēng)險(xiǎn)分析處置模型。依托旅客通關(guān)管理系統(tǒng)作為風(fēng)險(xiǎn)分析平臺(tái)，根據(jù)艙單模塊信息及從航空公司獲得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集工作

23、，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)要素初步分析篩選旅客名單，進(jìn)一步調(diào)閱信息確認(rèn)旅客身份、確認(rèn)布控名安振泉田禾豐：戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期空港口岸海關(guān)旅檢職能改革與模型構(gòu)建研究單，前期旅客風(fēng)險(xiǎn)分析完成，通過系統(tǒng)下達(dá)布控指令。旅客到達(dá)后，有托運(yùn)行李的，通過與托運(yùn)可疑行李進(jìn)行信息對(duì)碰，無托運(yùn)行李的，通過查閱護(hù)照鎖定嫌疑人（可與邊防合作，實(shí)現(xiàn)布控鎖定，因現(xiàn)實(shí)操作繁瑣，且涉及部門利益，底層較難實(shí)現(xiàn)，由高層部門協(xié)調(diào)確定合作方式較為妥當(dāng)）。在旅客拿到托運(yùn)行李后，有預(yù)警信息提示的，進(jìn)行查驗(yàn)，無提示的，則迅速通關(guān)。對(duì)布控捕獲情況進(jìn)行系統(tǒng)反饋。（四）全隱蔽(ynb)式、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的旅檢智能化通關(guān)(tn un)模型圖在出境監(jiān)管(jingun)環(huán)節(jié)

24、（圖），旅客辦理托運(yùn)手續(xù)，然后持手提行李通關(guān)。專業(yè)判圖人員通過后臺(tái)圖像識(shí)別，進(jìn)行托運(yùn)行李機(jī)檢，并將有問題行李信息錄入旅客登機(jī)信息，同時(shí)行李下線。旅客在通關(guān)安檢時(shí)，檢查手提行李，同時(shí)是否需要查驗(yàn)信息會(huì)跳出，移交海關(guān)進(jìn)一步處置。沒有問題，則順利通關(guān)。通常情況下，大部分旅客順利通關(guān)。圖海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究年第期在入境監(jiān)管環(huán)節(jié)（圖），旅客取行李前，托運(yùn)行李已全部經(jīng)過專業(yè)判圖人員機(jī)檢，有問題行李加貼電子標(biāo)簽，旅客持行李通過電子卡口時(shí)，加貼電子標(biāo)簽的行李會(huì)發(fā)出報(bào)警聲，分流至查驗(yàn)區(qū)，其他需要申報(bào)的旅客，也分流至查驗(yàn)區(qū)，而無需申報(bào)的旅客則在手提行李機(jī)檢后直接通關(guān)。圖加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，通過信息收集、分析、處置、反

25、饋，建立完整的風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)。圖中，通過(tnggu)對(duì)旅檢旅客通關(guān)管理系統(tǒng)、機(jī)場(chǎng)(jchng)公司、航空公司等進(jìn)行信息(xnx)采集，然后進(jìn)行二次篩選，發(fā)出布控指令，布控部門也可以要求再次進(jìn)行核實(shí)。出境布控指令發(fā)到機(jī)場(chǎng)托運(yùn)行李處，后臺(tái)行李下線，同時(shí)發(fā)到安檢手提行李檢查處，進(jìn)行人身檢查及隨攜行李檢查。入境指令發(fā)到申報(bào)處，通過查閱護(hù)照鎖定當(dāng)事人，然后對(duì)其行李進(jìn)行檢查。檢查結(jié)果進(jìn)行反饋，以利于以后風(fēng)險(xiǎn)信息的分析。圖對(duì)集中判圖、申報(bào)、手提行李檢查、托運(yùn)行李檢查等崗位進(jìn)行了委托，實(shí)際工作中，可以根據(jù)空港規(guī)模的大小，選擇采用委托或者聘用模式，如果規(guī)模較小，則采用聘用專業(yè)光機(jī)判圖人員較好。選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要是，管得住，通得快，同時(shí)能夠有效節(jié)約公共資源，控制支出規(guī)模，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。四、現(xiàn)實(shí)意義我國(guó)正處深化改革開放、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不斷加快、利益調(diào)整難度加大，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)更為繁重。隨著對(duì)外交流日益增加，國(guó)際旅客量不斷攀升，人民購(gòu)買力水平和法治意識(shí)不斷提高，旅檢現(xiàn)場(chǎng)摩擦不斷。而海關(guān)人力不可