農(nóng)村稅費(fèi)改革如何影響農(nóng)民的命運(yùn)？

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革如何影響農(nóng)民的命運(yùn)？從來自基層的自發(fā)性實(shí)驗(yàn)，到中央在個(gè)別省份進(jìn)展試點(diǎn)，到試點(diǎn)之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點(diǎn)擴(kuò)大到大半個(gè)中國，農(nóng)村稅費(fèi)改革曲折前行的歷程，集中暴露出中國農(nóng)村的深層次矛盾，而要解決這些矛盾，必須超越稅費(fèi)改革本身，進(jìn)展包括財(cái)政制度、義務(wù)教育制度及農(nóng)村政治制度在內(nèi)的全方位的深化變革陽歷六七月之交，農(nóng)村稱為午季，是農(nóng)民夏糧收割的繁忙季節(jié)，也是農(nóng)村基層干部征收農(nóng)村稅費(fèi)又稱為“午征最重要的時(shí)刻。與往年不同的是，今年午征之時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)已經(jīng)在占全國大部分幅員的20個(gè)省自治區(qū)、直轄市推開。宣告了這一重要進(jìn)展的標(biāo)志性文件是國務(wù)院辦公廳于今年4月發(fā)布的?關(guān)于做好2002年擴(kuò)

2、大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知?。?通知?宣布，國務(wù)院決定，“積極穩(wěn)妥，量力而行，把農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)擴(kuò)大到20個(gè)省自治區(qū)、直轄市這意味著農(nóng)村稅費(fèi)改革事實(shí)上已經(jīng)超越部分試點(diǎn)的范圍，開場演變?yōu)榫哂腥珖缘母母锾骄?。與擴(kuò)大試點(diǎn)相配套的是，中央財(cái)政預(yù)算對(duì)2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)新增專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金165億元，再加上2001年對(duì)安徽全省以及其他省份給予的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，共245.1億元。這個(gè)數(shù)字已超過所有試點(diǎn)地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅收入的總和，可謂前所未有。農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)是國務(wù)院先于2000年3月在安徽全省進(jìn)展的，原方案到2001年推向全國，2002年根本完成改革?？墒窃?001年4月，就在各地根據(jù)部署紛紛準(zhǔn)備

3、擴(kuò)大改革試點(diǎn)之際，國務(wù)院卻緊急發(fā)文，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)。一時(shí)間，海內(nèi)外媒體關(guān)于“中國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)展不下去的議論紛至沓來，沸沸揚(yáng)揚(yáng)。然而，前路并非一馬平川。所謂“積極穩(wěn)妥，量力而行，也正昭示著改革之多艱。在各地高漲的熱情背后，新一輪改革試點(diǎn)所面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有的。上篇從基層起步農(nóng)村稅費(fèi)改革是一次農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的大調(diào)整，目的在于通過對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域的稅費(fèi)制度的改革和完善，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村分配制度，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其利。因其涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，被稱為1949年以來繼土地革命、改革開放初期推行家庭承包經(jīng)營制之后的“中國農(nóng)村的第三次革命。這次改革，與中

4、國以往歷次改革一樣，也是起源于基層。渦陽先行1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)，按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費(fèi)總額，稅費(fèi)一并征收，分?jǐn)偟疆€，每畝地只交30元，這是現(xiàn)今農(nóng)村稅費(fèi)改革的雛形農(nóng)村稅費(fèi)改革的緣起，最早可追溯到20世紀(jì)80年代末期。80年代農(nóng)村“大包干之后，全國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收在1984年到達(dá)頂峰，隨后出現(xiàn)“賣糧難，農(nóng)民收入增長乏力，負(fù)擔(dān)卻逐漸增加，尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費(fèi)讓農(nóng)民不堪承受。1988年，安徽省政府參事何開蔭發(fā)表文章，呼吁把農(nóng)村合理的收費(fèi)用稅的形式固定下來，從標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村稅費(fèi)征收方法入手減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這是第一次見諸文字的提及農(nóng)村稅費(fèi)改革。1992年，農(nóng)民負(fù)

5、擔(dān)問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)自發(fā)進(jìn)展了改革，做法與何的方案不謀而合。那時(shí)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一般用于基層政府支出，在新興鎮(zhèn)，這也是最主要的財(cái)政收入來源。新興鎮(zhèn)大膽進(jìn)展變革，決定按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費(fèi)總額，稅費(fèi)一并征收，分?jǐn)偟疆€，每畝地只交30元。新興鎮(zhèn)先走一步，隨后全國的幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省出現(xiàn)自發(fā)效仿者。次年，河北及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化都有了改革試點(diǎn)。早期的這些試點(diǎn)在詳細(xì)方式方法上各有千秋，但都是將各種雜費(fèi)合并到農(nóng)業(yè)稅中統(tǒng)一征收，此簡稱為“并稅。在并稅的根底上，以既定稅率征收上來的稅費(fèi)實(shí)際上是糧食實(shí)物，政府再賣糧獲取現(xiàn)金，此稱為“折實(shí)征收，簡稱“征實(shí)。按照如此方案，農(nóng)民一次性交納的

6、“公糧，折合成貨幣可能較過去有所增加，但因不再有其他負(fù)擔(dān)，且方案一定三年不變，所以農(nóng)民非常擁護(hù)。糧價(jià)扮演了微妙的角色無論是“征實(shí)還是征幣“折收代金，只要國家規(guī)定的定購價(jià)與市場價(jià)之間存在價(jià)差，就會(huì)出現(xiàn)“第三塊資金，行內(nèi)又習(xí)慣地稱之為“暗稅，正是暗稅的存在為日后農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈埋下了種子改革的愿望是良好的，可是結(jié)果卻并不一定符合初衷。在前期自發(fā)的農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程中，一個(gè)多變的因素就是糧價(jià)。自1993年起，全國市場糧價(jià)高揚(yáng)，稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，相關(guān)地區(qū)的政府都按定購價(jià)或介于定購價(jià)與市場價(jià)之間的“綜合價(jià)與農(nóng)民結(jié)算“征實(shí)量，收上糧食后，再以市場價(jià)出售，這樣所得的征實(shí)糧款和原定稅費(fèi)總量相比必然有所盈余，即所謂“

7、第三塊資金。這鼓舞了基層政府改革的熱情。故此，改革得到了基層政府和農(nóng)民的共同支持，在最初幾年，進(jìn)展得還算順利。可是，一旦糧價(jià)下跌，情況就會(huì)發(fā)生變化。從1996年下半年開場，市場糧價(jià)逐步下跌，在1997年1998年還出現(xiàn)市場糧價(jià)低于定購價(jià)的現(xiàn)象。農(nóng)民按已經(jīng)確定的征實(shí)數(shù)量交納糧食，而地方政府無法再收獲所謂“第三塊資金，甚至就連原定的稅費(fèi)也難以足額保證。于是，基層政府的實(shí)際農(nóng)業(yè)稅收入減少了。為了彌補(bǔ)缺口，1996年以后，新的收費(fèi)名目又紛紛出現(xiàn)。河北魏縣較有代表性：其征收的7868萬元稅費(fèi)總額中，不僅包括了5385萬元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費(fèi)，還包括433萬元的“教育集資和2050萬元的“農(nóng)村開展資金。

8、在各地農(nóng)村，所謂的“農(nóng)村開展資金，實(shí)際上就是原來的“第三塊資金，當(dāng)初曾作為糧食價(jià)格“雙軌制的副產(chǎn)品而存在，原考慮留做開展基金，待市場價(jià)低于定購價(jià)時(shí)，可以對(duì)基層政府有所補(bǔ)償。可是這筆資金在各地幾乎都早早地派上了用場，有的地方在1993年至1996年的改革時(shí)就已經(jīng)打入預(yù)算，待到1996年以后，各地方政府所定的稅費(fèi)總額當(dāng)中均已包含了這個(gè)工程。后來糧價(jià)變了，“第三塊資金失去了存在的根底，便理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，從而出現(xiàn)“正稅增加了，暗稅沒減少，其他攤派難取消的結(jié)果。稅費(fèi)總額由此大幅度增加，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)開場出現(xiàn)反彈。不僅如此，當(dāng)糧價(jià)走低時(shí)，改革試點(diǎn)地區(qū)還普遍將征糧“征實(shí)又改為征幣“折收代金，在計(jì)稅方式

9、上又拿了農(nóng)民一把。因?yàn)檎鲙攀窃凇罢鲗?shí)的根底上，再以計(jì)稅價(jià)格把糧食折算成貨幣，假如糧食部門的結(jié)算價(jià)格高于市場價(jià)格，基層政府那么可以收獲一塊“額外收入。在早期稅費(fèi)改革試點(diǎn)的理論中，“征實(shí)和“征幣幾經(jīng)變化，從中隱約可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律：當(dāng)糧食豐收，供大于求，市場糧價(jià)走低時(shí)，各地傾向于“征幣；反之，那么傾向于“征實(shí)。而在這變化中，無論是糧食還是現(xiàn)金，農(nóng)民總要多交出一塊?！板X變糧，糧變錢，折來折去就把農(nóng)民坑了。曾親歷這段試點(diǎn)工作的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室處長朱守銀對(duì)?財(cái)經(jīng)?說。在記者的采訪中，提及這段歷史，幾位改革的參與者都不約而同地提到了中國歷史上的幾次稅費(fèi)改革，提到“黃宗羲定律參見輔文?黃宗羲定律?。

10、幾乎無可防止地，當(dāng)今時(shí)代的農(nóng)村稅費(fèi)改革初一試水也陷入了“黃宗羲定律的怪圈。項(xiàng)懷誠等“三人小組十五屆三中全會(huì)后，中央組成農(nóng)村稅費(fèi)改革三人指導(dǎo)小組進(jìn)展新一輪改革的設(shè)計(jì)工作，最終確定了被高度概括為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，從2002年起在安徽全省進(jìn)展試點(diǎn)假如從農(nóng)村稅費(fèi)改革的全程看，1998年召開的十五屆三中全會(huì)是一個(gè)分界限。以此為起點(diǎn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革由基層的自發(fā)實(shí)驗(yàn)，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿?dòng)的全局性改革。在1998年召開的十五屆三中全會(huì)上，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革被列為改革重點(diǎn)內(nèi)容。同年11月20日，國務(wù)院成立以財(cái)政部長項(xiàng)懷誠牽頭的農(nóng)村稅費(fèi)改革三人工作小組，開場改革的一系列籌

11、備工作。1999年4月，一份名為?關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問題的調(diào)研報(bào)告?以下簡稱報(bào)告以三人小組的名義上報(bào)國務(wù)院。農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室副主任黃維健是這一輪改革全過程的見證人。他告訴?財(cái)經(jīng)?，報(bào)告基于這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)：試點(diǎn)地區(qū)的并稅改革方案都不盡標(biāo)準(zhǔn)，有的將不合理不合法的收費(fèi)一并列入正稅，有的征收方法和程序有悖法理，容易引發(fā)矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的稅費(fèi)制度。除了標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)定，當(dāng)時(shí)爭論比擬劇烈的是農(nóng)業(yè)稅率。選擇幅度集中于4到8之間。假如選擇在這個(gè)范圍之內(nèi)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)確實(shí)可以減輕，但財(cái)政上也將出現(xiàn)較大缺口；而稅率每下降一個(gè)百分點(diǎn)，缺口將擴(kuò)大數(shù)十億甚至近百億元。經(jīng)過反復(fù)的權(quán)衡，

12、?報(bào)告?將稅率初步定為7。針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的狀況，報(bào)告還指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置是影響到改革順利進(jìn)展的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革必須與農(nóng)村稅費(fèi)改革同時(shí)進(jìn)展，否那么，財(cái)政支出范圍和相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制就難以確立。對(duì)于以往并稅改革“稅增加了，費(fèi)卻減不下來的問題，?報(bào)告?提出應(yīng)通過配套改革予以解決。這些配套改革包括：取消一切集資和經(jīng)常性收費(fèi)、基金，制止一切達(dá)標(biāo)晉級(jí)活動(dòng)，建立稅費(fèi)征收公告制度，建立稅費(fèi)稽查制度，理順縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，制定和完善保障農(nóng)民權(quán)益的法律和法規(guī)。2000年1月，國務(wù)院第57次總理辦公會(huì)議原那么通過了三人小組提出的關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作假設(shè)干問題的意見。此次會(huì)議，議定農(nóng)業(yè)稅稅率

13、為7，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20。頗有爭議的正稅進(jìn)步幅度終于敲定。在此根底上，稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容最終被確定下來。中篇自上而下推開可以認(rèn)為，?關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問題的調(diào)研報(bào)告?和據(jù)此形成的57次總理辦公會(huì)議的政策性文件，根本上奠定了今天稅費(fèi)改革方案的雛形。新一輪改革從2000年開場，以自上而下的方式進(jìn)展，仍然集中于試點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)村的稅與費(fèi)，是中國許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要財(cái)政收入來源之一。新一輪改革屬于財(cái)政體制改革的深化，調(diào)整力度大，改革沖擊面廣，甫一起步，就對(duì)配套改革提出了很高的要求。改革困難可想而知。新的立足點(diǎn)：以改革促改革經(jīng)初步測算，按新方案，縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生400億到500億元財(cái)政支出

14、缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)展機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)新形勢的要求根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革新方案，改革內(nèi)容被高度概括地稱為“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收方法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7；改革村提留征收和使用方法，以農(nóng)業(yè)稅額的20為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。國務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組組長項(xiàng)懷誠曾表示，這是對(duì)向農(nóng)民亂收費(fèi)的根源釜底抽薪。將“鄉(xiāng)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民的各種政府收費(fèi)和亂收費(fèi)一律減掉，目的在于

15、堵死亂收費(fèi)的口子；按照新的稅率進(jìn)步農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上可以彌補(bǔ)取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)帶來的缺口并標(biāo)準(zhǔn)其征收；同時(shí)，改革村提留的征收使用方法，將村提留以農(nóng)業(yè)稅附加形式收取，意在帶動(dòng)村級(jí)組織的改革。改革的方向，在于借此建立一個(gè)以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及村級(jí)“一事一議籌資籌勞為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架。至于新稅制是收錢還是收糧，新方案沒有統(tǒng)一規(guī)定，允許各地根據(jù)詳細(xì)情況自行確定。根據(jù)國務(wù)院稅費(fèi)改革工作小組辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，1998年農(nóng)民的稅費(fèi)總額1224億元，包括了農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，教育集資以及以資代勞款、地方行政性收費(fèi)。其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留共約

16、為600億元，余為其他費(fèi)用。稅費(fèi)改革，把農(nóng)業(yè)稅稅率定為7，附加上限定為20，就是要把改革前的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)程度調(diào)整到8.4，原來300億元的農(nóng)業(yè)稅調(diào)整后加上新的農(nóng)業(yè)稅附加為480億元左右；把其他鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費(fèi)一律減掉。經(jīng)這樣的初步測算，試點(diǎn)地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生700億元的資金缺口。除中央財(cái)政拿出200億到300億元補(bǔ)貼困難盛區(qū)、市的農(nóng)村，還余400億到500億元缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進(jìn)展機(jī)構(gòu)改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能，減人、減事、減支來適應(yīng)新形勢的要求。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了?關(guān)于進(jìn)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知?，并決定率先在安徽全省進(jìn)

17、展試點(diǎn)。新一輪改革就此啟動(dòng)。起步：又是安徽安徽新一輪試點(diǎn)中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31就在中央決策的同時(shí)，安徽省制訂詳細(xì)改革方案的工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)展。2000年4月23日，國務(wù)院批準(zhǔn)了安徽的方案。改革隨即在安徽全省85個(gè)縣(市、區(qū))推開。一時(shí)間，安徽全拾沿街有橫幅，墻上有標(biāo)語，鄉(xiāng)村有專欄，播送有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答，全省上下一片改革之聲。2001年5月上旬，省里開場審批縣市、區(qū)的施行方案；6月中旬，各地將農(nóng)業(yè)稅任務(wù)

18、分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，開場按照新稅制的要求組織午季征收。詳細(xì)施行中，安徽全省首先對(duì)1993年以來主要農(nóng)作物產(chǎn)量、二輪承包土地面積、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等86個(gè)指標(biāo)進(jìn)展了全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查，逐步測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)根據(jù)縣區(qū)政府核定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅依率計(jì)征稅額，編制到村、組、戶的征收清冊(cè)，報(bào)縣區(qū)征收機(jī)關(guān)審批后，各村將征收方案張榜公布并逐戶向納稅人發(fā)出納稅通知書。按照通知書的要求，納稅人應(yīng)在指定時(shí)間內(nèi)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機(jī)關(guān)指定的地點(diǎn)交納稅款。各縣市有的委托糧站等部門代扣代繳，有的是財(cái)政部門駐站征收，亦有設(shè)立納稅大廳常年征收，或者在村或村民組設(shè)立流動(dòng)或固定征收網(wǎng)點(diǎn)。征收機(jī)關(guān)在收到稅款的同時(shí)，

19、當(dāng)場開具由省財(cái)政部門統(tǒng)一印制的完稅憑證。所征得的稅款和附加，征收機(jī)關(guān)分別繳入國庫和財(cái)政專戶。記者理解到，對(duì)于各市縣的詳細(xì)方案，省里有四條政策界限：一是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)以1998年前五年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為根據(jù)確定，農(nóng)業(yè)稅及其附加比例上限最高不超過7和20；二是統(tǒng)一計(jì)稅價(jià)格，按二輪承包地合同確定計(jì)稅土地面積；三是確保每戶農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)不超過1997年程度；四是村“一事一議籌資每人年均不超過15元。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，政策收效十清楚顯，絕大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)程度都有下降。一年中，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育

20、集資，全省農(nóng)民總稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31。同時(shí)，全省對(duì)各類涉農(nóng)收費(fèi)、集資等進(jìn)展了清理，一次性取消各種收費(fèi)、集資政府性基金和達(dá)標(biāo)工程50多種。平均下來，每個(gè)農(nóng)民一年少交幾十塊錢。瓶頸顯現(xiàn)鑒于基層出現(xiàn)財(cái)政困難，稅費(fèi)改革失去了推進(jìn)的動(dòng)力，2001年4月25日，國務(wù)院決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)，此前“加快推進(jìn)的提法變成了“穩(wěn)步施行然而，在農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，設(shè)計(jì)方案時(shí)也曾考慮到的收入缺口亦如期降臨。根據(jù)安徽省試點(diǎn)方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的都是現(xiàn)金而非糧食實(shí)物。當(dāng)然，現(xiàn)金收多少，還是要根據(jù)糧價(jià)來計(jì)算。2000年，安徽將計(jì)稅價(jià)風(fēng)格整為每公斤糧食北方地區(qū)平均1.405元，南方地區(qū)平均1.31

21、5元。盡管這個(gè)價(jià)格大大高于當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格，收到的農(nóng)業(yè)稅款仍嫌偏少。據(jù)安徽省測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個(gè)縣減收多達(dá)1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級(jí)減收2.7億元。其他試點(diǎn)地區(qū)也分別遇到了類似的問題。在中國行政體制的鏈條上，縣以下本來就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務(wù)沉重、財(cái)力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建立農(nóng)田水利設(shè)施、開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)村教育等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過“三提、“五統(tǒng)和向農(nóng)民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費(fèi)、集資的口子被政策堵死，債務(wù)更難消化。在采訪中，有的基層干部告訴記者，因?yàn)槿卞X，他們已經(jīng)

22、是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人，工作無法進(jìn)展。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自稱已到達(dá)“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、汽車停開、 停打、食堂停辦的地步。改革繼續(xù)進(jìn)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益受到直接沖擊，種種抱怨開場聚集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召開的全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上反響相當(dāng)強(qiáng)烈。部分地區(qū)的代表直截了當(dāng)?shù)卣f，基層財(cái)政困難將阻礙農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)?；鶎拥穆曇舴从车搅松蠈印?001年4月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)?關(guān)于2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知?，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革試點(diǎn)。通知規(guī)定，安徽全省和已經(jīng)進(jìn)展改革試點(diǎn)的其他省份部分縣市繼續(xù)試點(diǎn)，沒有進(jìn)展部分試點(diǎn)的省份可以選

23、擇個(gè)別縣市試點(diǎn)，此外，全國不再擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在政策性文件上，此前“加快推進(jìn)的提法變成了如今的“穩(wěn)步施行。下篇調(diào)整中推進(jìn)據(jù)相關(guān)人士透露，國務(wù)院宣布暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)是突然之舉。實(shí)際上，此前不過兩個(gè)月，即2001年2月17日到19日，在合肥召開的全國稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)上，國務(wù)院已作出在全國范圍內(nèi)推開改革的決定，直到3月，推進(jìn)的動(dòng)作仍在繼續(xù)。短短一月之中，改革節(jié)奏卻發(fā)生突變。然而，已經(jīng)啟動(dòng)的、影響深廣的改革也很難就此停步。在反復(fù)權(quán)衡之后，中央仍在今年作出擴(kuò)大試點(diǎn)的決定。2002年，改革試點(diǎn)擴(kuò)及全國20個(gè)省市。將來一定會(huì)充滿艱辛，而前景仍未明晰。“輸血博弈2000年，中央財(cái)政最終向安徽提供了11

24、億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年這個(gè)數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報(bào)的7億元整整多出10億。中央為推動(dòng)安徽的試點(diǎn)支付了宏大的本錢提起2001年4月稅費(fèi)改革的曲折，國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任楊遂周對(duì)記者解釋說：“這是調(diào)整步伐。之所以如此，楊遂周說，直接原因有兩個(gè)，一是改革試點(diǎn)中存在的一些問題沒有得到很好的解決，尤其是對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的困難以及農(nóng)村政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要的經(jīng)費(fèi)估計(jì)缺乏；二是國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢有所變化，美國和西方經(jīng)濟(jì)不景氣，國家應(yīng)集中財(cái)力應(yīng)付國際上包括金融形勢變化可能帶來的影響。看起來，是國家財(cái)政支持力度的大小，在一定程度上決定了改革的進(jìn)程。楊對(duì)這一普遍的看法并不反對(duì)。他亦

25、表示，2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革得以繼續(xù)擴(kuò)大，很大程度上得益于國家財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)?！板X是一個(gè)主要因素。他說。對(duì)地方而言，國家的財(cái)政支持就是中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人士透露，2000年底，國務(wù)院曾作出決定，全面推開改革后，中央財(cái)政每年向地方轉(zhuǎn)移支付200億元。根據(jù)改革前各地上報(bào)負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)的測算，這個(gè)額度正可以適當(dāng)補(bǔ)償改革帶來的財(cái)政缺口。但最終在決定轉(zhuǎn)移支付的分配時(shí)，各地上報(bào)的數(shù)據(jù)紛紛超過預(yù)計(jì)，個(gè)別省份甚至上報(bào)了120億元的額度。這是決策層始料不及的。2000年3月，對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的幾個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)，安徽曾向中央稅費(fèi)改革工作小組請(qǐng)示，其中，對(duì)于改革后的農(nóng)業(yè)稅率，安徽表

26、示，假如按照7的政策上限收取，操作起來財(cái)力缺口較大，必須由中央給予支持。結(jié)果得到否認(rèn)的答復(fù)。國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組對(duì)安徽?關(guān)于我省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)有關(guān)問題的請(qǐng)示?的意見函表示，對(duì)于可能出現(xiàn)的財(cái)力缺口，應(yīng)主要通過調(diào)整支出構(gòu)造，壓縮經(jīng)費(fèi)開支，以及加大盛市財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度來解決?！敖o錢既非改革的初衷，亦非改革的目的。高層指導(dǎo)屢次強(qiáng)調(diào)，方案的制訂和執(zhí)行必須從嚴(yán)，否那么雖能解一時(shí)之困，卻無法到達(dá)改革上層建筑的目的。然而，地方上畢竟各有各的困難。反復(fù)權(quán)衡之后，2000年10月8日，國務(wù)院第81次總理辦公會(huì)議原那么同意了國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作指導(dǎo)小組的主張，確定了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付方法。據(jù)農(nóng)

27、村稅費(fèi)改革工作小組辦公室副主任黃維健介紹，中央轉(zhuǎn)移支付是為了維持基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并且對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的正常投資適當(dāng)補(bǔ)助，是“開前門，堵后門，否那么農(nóng)民負(fù)擔(dān)容易出現(xiàn)反彈。中央財(cái)政開場向地方“輸血。2000年，中央財(cái)政最終向安徽提供了11億元的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2001年這個(gè)數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報(bào)的“7億元整整多出10億?？梢哉f，中央為推動(dòng)安徽的試點(diǎn)支付了宏大的本錢。配套改革：更深化的革命稅費(fèi)改革設(shè)想中為配套改革提出的任務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減人、減事、減支，而目前全國4.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員1280萬人?！叭郎p談何容易輸血當(dāng)然不是治本之道。而在以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為目的的稅費(fèi)體制改革路途上，已

28、有的前進(jìn)尚嫌缺乏。今年的6月7日和7月24日分別是“兩會(huì)人大提案和政協(xié)提案辦結(jié)的日子。和往年一樣，幾份建議對(duì)農(nóng)民取消農(nóng)業(yè)稅或者在幾年之內(nèi)予以免征、令農(nóng)民休養(yǎng)生息的提案，在決策部門引起了爭議，但最終均被否認(rèn)。原因顯而易見：目前在部分地區(qū)尤其是主要農(nóng)業(yè)縣，7080的財(cái)政收入均來自農(nóng)業(yè)稅，一旦取消，基層財(cái)政無法運(yùn)轉(zhuǎn)。其實(shí)，中國基層政府的財(cái)政窘境并非由稅費(fèi)改革所導(dǎo)致，只是由于稅費(fèi)改革，多年沉疴才得以迅速釋放。假如談及“治本，必然牽涉更深化、更廣泛的改革，特別是基層政府體制和機(jī)構(gòu)改革。這屬于稅費(fèi)改革設(shè)計(jì)方案所說的“配套改革，但顯然比稅費(fèi)改革更復(fù)雜、更深化，也更困難。中國近年來基層行政機(jī)構(gòu)的膨脹相當(dāng)驚人。

29、1980年以前，中國農(nóng)村實(shí)行人民公社“政社合一體制，黨委、政府兩套班子一般只有二三十人，人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)均由縣財(cái)政撥款。1985年，農(nóng)村完成了撤社建鄉(xiāng)，存在了幾十年的人民公社被數(shù)萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取而代之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“六套班子和代表上級(jí)政府部門的“七所八站應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過多年演變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)之龐大已令人嘆為觀止。一般而言，在各個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委和政府兩大系統(tǒng)中，黨委系統(tǒng)有正副書記三至四人，另有黨委委員五至七人，下設(shè)宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、紀(jì)檢、政法、武裝、婦女、共青團(tuán)等部門；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長三至四人，下設(shè)六至八個(gè)辦公室：黨政辦、農(nóng)業(yè)辦、鄉(xiāng)企辦、建立辦、科教文衛(wèi)辦、政法辦、財(cái)貿(mào)辦、計(jì)生辦等等；另外還有人大主

30、任、政協(xié)組長等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政系統(tǒng)行政人員便是七八十個(gè)，再加上勤雜人員，林林總總多達(dá)百余人。這還不包括其他的職能部門。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國4.5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員包括離退休人員和老師到達(dá)1280萬人。此外還有380萬名村干部。平均每40個(gè)農(nóng)民就供養(yǎng)一名干部。?中國改革?雜志社總編輯溫鐵軍認(rèn)為，以往試點(diǎn)地區(qū)的改革之所以不成功，是因?yàn)楝F(xiàn)行體制下政府管理農(nóng)村的制度本錢太過高昂。只有解決數(shù)萬個(gè)基層政府不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。財(cái)權(quán)與事權(quán)現(xiàn)行財(cái)政制度的缺陷是農(nóng)村稅費(fèi)改革的癥結(jié)之一。但事關(guān)各級(jí)政府的職能定位，目前階段的改革不可能調(diào)整到位稅費(fèi)改革本身，還與各級(jí)政府的職能定位聯(lián)絡(luò)在一起

31、。財(cái)政體制改革與機(jī)構(gòu)改革本來都是系統(tǒng)工程。一些專家認(rèn)為，中國在1994年實(shí)行分稅制改革之后，仍有許多未竟的任務(wù)，主要是各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)還有待進(jìn)一步劃清?，F(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)是相當(dāng)鋒利的。按財(cái)政部科研所所長賈康的看法，在“中央和地方的大概念下，已有的分稅制相對(duì)明晰了中央和省一級(jí)分稅分級(jí)財(cái)政管理體制的問題，可是，省以下政府財(cái)力分配框架沒有同時(shí)確定，之后各地亦未獲得明顯進(jìn)展。國務(wù)院開展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓俊認(rèn)為，地方政府目前承當(dāng)著教育、方案生育等許多職能，本來也應(yīng)當(dāng)由中央政府來承當(dāng)。記者在采訪中理解到，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)稅收收入主要只有工商稅、企業(yè)所得稅和農(nóng)業(yè)四稅農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅和耕地占用稅。非

32、農(nóng)產(chǎn)業(yè)興旺的地區(qū)當(dāng)然可以從工商稅、企業(yè)所得稅中獲取大量收入，但那些以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)就只能依賴農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入。與此同時(shí)，目前省以下政府間財(cái)政分配五花八門，各地不一。有的安排了復(fù)雜易變的分享，在執(zhí)行分稅制時(shí)，多是強(qiáng)調(diào)上劃部分，而忽略轉(zhuǎn)移支付部分，有的地方甚至將農(nóng)業(yè)稅也劃到縣以上；有的那么對(duì)縣鄉(xiāng)干脆實(shí)行包干制，基層在完成上級(jí)給定的稅費(fèi)“包干任務(wù)前提下，須自行創(chuàng)收，“自己養(yǎng)活自己；有的對(duì)能自給的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“定額上解，比例遞增，對(duì)不能自給的鄉(xiāng)鎮(zhèn)那么實(shí)行“定額補(bǔ)助，比例遞減。安徽就采用了所謂“分稅加增量分成形式，按稅種劃分各級(jí)固定收入，并對(duì)市縣上劃中央兩稅增值稅75，消費(fèi)稅100收入增量返還部分，省

33、級(jí)財(cái)政適當(dāng)集中。一些專家介紹說，當(dāng)前各地省以下財(cái)政體制的一個(gè)共同點(diǎn)是，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，滿足其支出的需要，采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。根據(jù)財(cái)政部的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，2000年，中央財(cái)政的資金集中度從1994年的55.7下降到52.2，省級(jí)政府的資金集中度那么從1994年的16.8進(jìn)步到2000年的28.8，年均進(jìn)步2。2000年，地方財(cái)政凈節(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。另一方面，對(duì)于下級(jí)政府的財(cái)政支出，上級(jí)的控制那么相對(duì)集中?！跋录?jí)往往要執(zhí)行多個(gè)上級(jí)部門提出的標(biāo)準(zhǔn)和要求。縣鄉(xiāng)兩級(jí)公職人員工資欠發(fā)問題長期得

34、不到解決，固然有復(fù)雜的原因，但其中之一就是由于工資標(biāo)準(zhǔn)按統(tǒng)一安排不斷進(jìn)步，加大了基層財(cái)政支出壓力。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)行“超收不交、超支不補(bǔ)、多收多支，但由于上級(jí)政府把各類經(jīng)濟(jì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)下放，又無相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)。黃維健也成認(rèn)，現(xiàn)行財(cái)政制度的缺陷是農(nóng)村稅費(fèi)改革的癥結(jié)之一。他指出，由于財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分關(guān)系到各級(jí)政府的職能定位，情況非常復(fù)雜，目前階段的改革不可能將其調(diào)整到位，只能待機(jī)構(gòu)改革以后，根據(jù)新的政府職能定位和機(jī)構(gòu)本質(zhì)再來確定各級(jí)政府的事權(quán)劃分。并不確定的前景農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)程將受制于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能，中央政府是否具有可供支配的財(cái)政實(shí)力也許是關(guān)鍵之關(guān)鍵無論如何困難，

35、農(nóng)村稅費(fèi)改革正在繼續(xù)前行。根據(jù)國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的?關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知?，試點(diǎn)省份分為兩類，一類是河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個(gè)省自治區(qū)，中央財(cái)政將向其分配專用于稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付資金；另一類是上海、浙江、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)興旺省直轄市，它們不享受中央轉(zhuǎn)移支付資金，可以自費(fèi)進(jìn)展擴(kuò)大改革試點(diǎn)。文件同時(shí)指明，試點(diǎn)省是進(jìn)展全省試點(diǎn)還是部分試點(diǎn)，由有關(guān)人民政府自行決定。政策一出，立即得到照應(yīng)。16個(gè)新增試點(diǎn)省自治區(qū)、直轄市以及確定為自費(fèi)改革的上海、浙江兩地均決定在全省自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)推開改革，加之

36、已經(jīng)進(jìn)展全省試點(diǎn)的安徽、江蘇兩地，全國將總共有20個(gè)省自治區(qū)、直轄市推行農(nóng)村稅費(fèi)改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革業(yè)已走向全國。以往走走停停有太多的教訓(xùn)，稅費(fèi)改革的下一步也考慮理解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際問題。在安徽等早期試點(diǎn)地區(qū)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、改革財(cái)政體制的改革已經(jīng)開場。在全局范圍，中央的布局中包含一些硬指標(biāo)。國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室常務(wù)副主任楊遂同向?財(cái)經(jīng)?表示，中央在確定2002年試點(diǎn)省份時(shí)已經(jīng)明確，除了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)財(cái)政亦須拿出一定財(cái)力支持改革。其余的財(cái)政缺口通過配套改革自行消化。假如按平均每個(gè)試點(diǎn)省10億元的口徑估算，全部試點(diǎn)地區(qū)須通過配套改革，自行消化300多億元的資金缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

37、等配套改革任務(wù)之艱巨，由此可以想見。將來的改革仍具有試點(diǎn)性質(zhì)，各地亦會(huì)有不同的詳細(xì)操作方案出臺(tái)，而學(xué)界對(duì)此番改革的前景仍有保存。研究者們看到，盡管目前改革憑借上面的決心在加速推進(jìn)，但事實(shí)上，改革的進(jìn)程將受制于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能。對(duì)于稅費(fèi)改革問題近年來藥方多多，其中還包括取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅、改為單一的土地稅以及進(jìn)展基層政府體制改革、乃至撤銷鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)等“猛藥，但無論是什么方案，中央政府是否具有可供支配的財(cái)政實(shí)力也許是關(guān)鍵之關(guān)鍵。中國農(nóng)村問題盤根錯(cuò)節(jié)，稅費(fèi)改革正處在一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。據(jù)?財(cái)經(jīng)?理解，中央的關(guān)注點(diǎn)集中在2000年已經(jīng)提出的“三個(gè)確保上，即“確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)在降低不反彈

38、；確保農(nóng)村義務(wù)教育不受影響；確保農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。國務(wù)院稅費(fèi)改革指導(dǎo)部門對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的詳細(xì)要求是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降20以上；對(duì)于義務(wù)教育，要保證老師工資的按時(shí)發(fā)放、中小學(xué)校舍的危房改造和學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，除保證運(yùn)轉(zhuǎn)資金，還必須精簡機(jī)構(gòu)和人員。這是衡量農(nóng)村稅費(fèi)改革是否成功的標(biāo)志，也是改革能否順利進(jìn)展的保證。?財(cái)經(jīng)?記者任波記者胡一帆對(duì)此文亦有奉獻(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革遠(yuǎn)不止是農(nóng)民減負(fù)問題農(nóng)民減負(fù)，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，農(nóng)村基層政府和根底教育就難以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這個(gè)兩難場面，實(shí)際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負(fù)范疇的假設(shè)干更深層次的問題正在迅速擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是國家為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

39、而施行的一項(xiàng)重大舉措。安徽全省試點(diǎn)兩年多，農(nóng)民比改革前人均每年少交稅費(fèi)三四十元，總體減負(fù)31，足以說明這一改革確已初見成效。但由此引出的矛盾也顯而易見：農(nóng)民減負(fù)，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，按原有的經(jīng)費(fèi)收入渠道和格局，農(nóng)村基層政府和根底教育就難以保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在試探中面臨的這個(gè)兩難場面，實(shí)際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負(fù)范疇的假設(shè)干更深層次問題：第一，在目前的國民經(jīng)濟(jì)格局下，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)在總體上到底能否支撐農(nóng)村基層政府和根底教育的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？有三組數(shù)據(jù)可能有助于理解這一問題：一是我國目前農(nóng)業(yè)戶口的總數(shù)為9.34億人，小城鎮(zhèn)的居民約在1.5億人以上，因此，戶籍在縣和縣以下的人口合計(jì)達(dá)10.8億以上，占全國

40、總?cè)丝诘?5強(qiáng)。二是目前我國農(nóng)業(yè)中的從業(yè)人員達(dá)32451萬人，占全國從業(yè)人員總數(shù)的44.43，而農(nóng)業(yè)消費(fèi)總值卻只占GDP的15.2。三是縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入約占全國財(cái)政總收入的21，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻約占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71。這就不難理解為什么在內(nèi)地有相當(dāng)多農(nóng)區(qū)的縣鄉(xiāng)政府和教育部門運(yùn)轉(zhuǎn)困難了。大凡農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的地方，幾乎都是縣鄉(xiāng)財(cái)政拮據(jù)的地方。原因就是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)不開展，財(cái)政沒有增收的來源，而開支卻呈剛性增長，于是就不得不加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。我國縣及縣以下經(jīng)濟(jì)在所有制構(gòu)造方面的一大特點(diǎn)，就是沒有多少國有經(jīng)濟(jì)，更少國有大中型企業(yè)。如再?zèng)]有非國有或非公有制經(jīng)濟(jì)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的開展，那么可作為縣鄉(xiāng)財(cái)稅主要來源的，當(dāng)然就只剩農(nóng)戶了。比擬一下全國各地的縣鄉(xiāng)狀況就不難看出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重不重、基層政府和根底教育能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，差異其實(shí)就在于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的民營經(jīng)濟(jì)開展得如何。顯然，假如不改變大多數(shù)人口分布在縣以下的格局而這在近中期內(nèi)肯定是難以有根本性變化的，那么主要