農(nóng)村稅費改革如何影響農(nóng)民的命運？

1、農(nóng)村稅費改革如何影響農(nóng)民的命運？從來自基層的自發(fā)性實驗，到中央在個別省份進展試點，到試點之路上的停滯和猶疑，再到中央決定將試點擴大到大半個中國，農(nóng)村稅費改革曲折前行的歷程，集中暴露出中國農(nóng)村的深層次矛盾，而要解決這些矛盾，必須超越稅費改革本身，進展包括財政制度、義務教育制度及農(nóng)村政治制度在內(nèi)的全方位的深化變革陽歷六七月之交，農(nóng)村稱為午季，是農(nóng)民夏糧收割的繁忙季節(jié)，也是農(nóng)村基層干部征收農(nóng)村稅費又稱為“午征最重要的時刻。與往年不同的是，今年午征之時，農(nóng)村稅費改革試點已經(jīng)在占全國大部分幅員的20個省自治區(qū)、直轄市推開。宣告了這一重要進展的標志性文件是國務院辦公廳于今年4月發(fā)布的?關于做好2002年擴

2、大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知?。?通知?宣布，國務院決定，“積極穩(wěn)妥，量力而行，把農(nóng)村稅費改革試點擴大到20個省自治區(qū)、直轄市這意味著農(nóng)村稅費改革事實上已經(jīng)超越部分試點的范圍，開場演變?yōu)榫哂腥珖缘母母锾骄?。與擴大試點相配套的是，中央財政預算對2002年農(nóng)村稅費改革試點新增專項轉移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉移支付，共245.1億元。這個數(shù)字已超過所有試點地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅收入的總和，可謂前所未有。農(nóng)村稅費改革試點是國務院先于2000年3月在安徽全省進展的，原方案到2001年推向全國，2002年根本完成改革?？墒窃?001年4月，就在各地根據(jù)部署紛紛準備

3、擴大改革試點之際，國務院卻緊急發(fā)文，決定暫緩擴大農(nóng)村稅費制度的改革試點。一時間，海內(nèi)外媒體關于“中國農(nóng)村稅費改革進展不下去的議論紛至沓來，沸沸揚揚。然而，前路并非一馬平川。所謂“積極穩(wěn)妥，量力而行，也正昭示著改革之多艱。在各地高漲的熱情背后，新一輪改革試點所面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有的。上篇從基層起步農(nóng)村稅費改革是一次農(nóng)村經(jīng)濟利益的大調(diào)整，目的在于通過對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領域的稅費制度的改革和完善，標準農(nóng)村分配制度，理順國家、集體和農(nóng)民之間的分配關系，真正實現(xiàn)“耕者有其利。因其涉及面廣，影響深遠，被稱為1949年以來繼土地革命、改革開放初期推行家庭承包經(jīng)營制之后的“中國農(nóng)村的第三次革命。這次改革，與中

4、國以往歷次改革一樣，也是起源于基層。渦陽先行1992年，農(nóng)民負擔問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)，按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝地只交30元，這是現(xiàn)今農(nóng)村稅費改革的雛形農(nóng)村稅費改革的緣起，最早可追溯到20世紀80年代末期。80年代農(nóng)村“大包干之后，全國農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收在1984年到達頂峰，隨后出現(xiàn)“賣糧難，農(nóng)民收入增長乏力，負擔卻逐漸增加，尤其是農(nóng)業(yè)正稅之外的各種雜費讓農(nóng)民不堪承受。1988年，安徽省政府參事何開蔭發(fā)表文章，呼吁把農(nóng)村合理的收費用稅的形式固定下來，從標準農(nóng)村稅費征收方法入手減輕農(nóng)民負擔。這是第一次見諸文字的提及農(nóng)村稅費改革。1992年，農(nóng)民負

5、擔問題最為突出的安徽省渦陽縣新興鎮(zhèn)自發(fā)進展了改革，做法與何的方案不謀而合。那時，農(nóng)業(yè)稅費一般用于基層政府支出，在新興鎮(zhèn)，這也是最主要的財政收入來源。新興鎮(zhèn)大膽進展變革，決定按照全鎮(zhèn)每年的支出總額確定農(nóng)民的稅費總額，稅費一并征收，分攤到畝，每畝地只交30元。新興鎮(zhèn)先走一步，隨后全國的幾個農(nóng)業(yè)大省出現(xiàn)自發(fā)效仿者。次年，河北及安徽阜陽、貴州湄潭、湖南懷化都有了改革試點。早期的這些試點在詳細方式方法上各有千秋，但都是將各種雜費合并到農(nóng)業(yè)稅中統(tǒng)一征收，此簡稱為“并稅。在并稅的根底上，以既定稅率征收上來的稅費實際上是糧食實物，政府再賣糧獲取現(xiàn)金，此稱為“折實征收，簡稱“征實。按照如此方案，農(nóng)民一次性交納的

6、“公糧，折合成貨幣可能較過去有所增加，但因不再有其他負擔，且方案一定三年不變，所以農(nóng)民非常擁護。糧價扮演了微妙的角色無論是“征實還是征幣“折收代金，只要國家規(guī)定的定購價與市場價之間存在價差，就會出現(xiàn)“第三塊資金，行內(nèi)又習慣地稱之為“暗稅，正是暗稅的存在為日后農(nóng)民負擔的反彈埋下了種子改革的愿望是良好的，可是結果卻并不一定符合初衷。在前期自發(fā)的農(nóng)村稅費改革進程中，一個多變的因素就是糧價。自1993年起，全國市場糧價高揚，稅費改革試點中，相關地區(qū)的政府都按定購價或介于定購價與市場價之間的“綜合價與農(nóng)民結算“征實量，收上糧食后，再以市場價出售，這樣所得的征實糧款和原定稅費總量相比必然有所盈余，即所謂“

7、第三塊資金。這鼓舞了基層政府改革的熱情。故此，改革得到了基層政府和農(nóng)民的共同支持，在最初幾年，進展得還算順利?？墒?，一旦糧價下跌，情況就會發(fā)生變化。從1996年下半年開場，市場糧價逐步下跌，在1997年1998年還出現(xiàn)市場糧價低于定購價的現(xiàn)象。農(nóng)民按已經(jīng)確定的征實數(shù)量交納糧食，而地方政府無法再收獲所謂“第三塊資金，甚至就連原定的稅費也難以足額保證。于是，基層政府的實際農(nóng)業(yè)稅收入減少了。為了彌補缺口，1996年以后，新的收費名目又紛紛出現(xiàn)。河北魏縣較有代表性：其征收的7868萬元稅費總額中，不僅包括了5385萬元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費，還包括433萬元的“教育集資和2050萬元的“農(nóng)村開展資金。

8、在各地農(nóng)村，所謂的“農(nóng)村開展資金，實際上就是原來的“第三塊資金，當初曾作為糧食價格“雙軌制的副產(chǎn)品而存在，原考慮留做開展基金，待市場價低于定購價時，可以對基層政府有所補償?？墒沁@筆資金在各地幾乎都早早地派上了用場，有的地方在1993年至1996年的改革時就已經(jīng)打入預算，待到1996年以后，各地方政府所定的稅費總額當中均已包含了這個工程。后來糧價變了，“第三塊資金失去了存在的根底，便理所當然地轉嫁到農(nóng)民身上，從而出現(xiàn)“正稅增加了，暗稅沒減少，其他攤派難取消的結果。稅費總額由此大幅度增加，農(nóng)民的負擔開場出現(xiàn)反彈。不僅如此，當糧價走低時，改革試點地區(qū)還普遍將征糧“征實又改為征幣“折收代金，在計稅方式

9、上又拿了農(nóng)民一把。因為征幣是在“征實的根底上，再以計稅價格把糧食折算成貨幣，假如糧食部門的結算價格高于市場價格，基層政府那么可以收獲一塊“額外收入。在早期稅費改革試點的理論中，“征實和“征幣幾經(jīng)變化，從中隱約可以發(fā)現(xiàn)一個規(guī)律：當糧食豐收，供大于求，市場糧價走低時，各地傾向于“征幣；反之，那么傾向于“征實。而在這變化中，無論是糧食還是現(xiàn)金，農(nóng)民總要多交出一塊?！板X變糧，糧變錢，折來折去就把農(nóng)民坑了。曾親歷這段試點工作的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室處長朱守銀對?財經(jīng)?說。在記者的采訪中，提及這段歷史，幾位改革的參與者都不約而同地提到了中國歷史上的幾次稅費改革，提到“黃宗羲定律參見輔文?黃宗羲定律?。

10、幾乎無可防止地，當今時代的農(nóng)村稅費改革初一試水也陷入了“黃宗羲定律的怪圈。項懷誠等“三人小組十五屆三中全會后，中央組成農(nóng)村稅費改革三人指導小組進展新一輪改革的設計工作，最終確定了被高度概括為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革的農(nóng)村稅費改革方案，從2002年起在安徽全省進展試點假如從農(nóng)村稅費改革的全程看，1998年召開的十五屆三中全會是一個分界限。以此為起點，農(nóng)村稅費改革由基層的自發(fā)實驗，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿拥娜中愿母?。?998年召開的十五屆三中全會上，農(nóng)村稅費制度改革被列為改革重點內(nèi)容。同年11月20日，國務院成立以財政部長項懷誠牽頭的農(nóng)村稅費改革三人工作小組，開場改革的一系列籌

11、備工作。1999年4月，一份名為?關于農(nóng)村稅費改革有關重大政策問題的調(diào)研報告?以下簡稱報告以三人小組的名義上報國務院。農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室副主任黃維健是這一輪改革全過程的見證人。他告訴?財經(jīng)?，報告基于這樣一個認識：試點地區(qū)的并稅改革方案都不盡標準，有的將不合理不合法的收費一并列入正稅，有的征收方法和程序有悖法理，容易引發(fā)矛盾，所以改革的第一步就是要建立一個標準的稅費制度。除了標準化的設定，當時爭論比擬劇烈的是農(nóng)業(yè)稅率。選擇幅度集中于4到8之間。假如選擇在這個范圍之內(nèi)，農(nóng)民的負擔確實可以減輕，但財政上也將出現(xiàn)較大缺口；而稅率每下降一個百分點，缺口將擴大數(shù)十億甚至近百億元。經(jīng)過反復的權衡，

12、?報告?將稅率初步定為7。針對農(nóng)民負擔居高不下的狀況，報告還指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位和機構設置是影響到改革順利進展的關鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革必須與農(nóng)村稅費改革同時進展，否那么，財政支出范圍和相應的財政保障機制就難以確立。對于以往并稅改革“稅增加了，費卻減不下來的問題，?報告?提出應通過配套改革予以解決。這些配套改革包括：取消一切集資和經(jīng)常性收費、基金，制止一切達標晉級活動，建立稅費征收公告制度，建立稅費稽查制度，理順縣鄉(xiāng)財政體制，制定和完善保障農(nóng)民權益的法律和法規(guī)。2000年1月，國務院第57次總理辦公會議原那么通過了三人小組提出的關于農(nóng)村稅費改革試點工作假設干問題的意見。此次會議，議定農(nóng)業(yè)稅稅率

13、為7，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20。頗有爭議的正稅進步幅度終于敲定。在此根底上，稅費改革試點的主要內(nèi)容最終被確定下來。中篇自上而下推開可以認為，?關于農(nóng)村稅費改革有關重大政策問題的調(diào)研報告?和據(jù)此形成的57次總理辦公會議的政策性文件，根本上奠定了今天稅費改革方案的雛形。新一輪改革從2000年開場，以自上而下的方式進展，仍然集中于試點領域。農(nóng)村的稅與費，是中國許多基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主要財政收入來源之一。新一輪改革屬于財政體制改革的深化，調(diào)整力度大，改革沖擊面廣，甫一起步，就對配套改革提出了很高的要求。改革困難可想而知。新的立足點：以改革促改革經(jīng)初步測算，按新方案，縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生400億到500億元財政支出

14、缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進展機構改革，適應新形勢的要求根據(jù)農(nóng)村稅費改革新方案，改革內(nèi)容被高度概括地稱為“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革：即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金；用三年的時間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收方法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7；改革村提留征收和使用方法，以農(nóng)業(yè)稅額的20為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來的村提留。國務院稅費改革工作小組組長項懷誠曾表示，這是對向農(nóng)民亂收費的根源釜底抽薪。將“鄉(xiāng)統(tǒng)籌等面向農(nóng)民的各種政府收費和亂收費一律減掉，目的在于

15、堵死亂收費的口子；按照新的稅率進步農(nóng)業(yè)稅，在一定程度上可以彌補取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費帶來的缺口并標準其征收；同時，改革村提留的征收使用方法，將村提留以農(nóng)業(yè)稅附加形式收取，意在帶動村級組織的改革。改革的方向，在于借此建立一個以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加，以及村級“一事一議籌資籌勞為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費制度框架。至于新稅制是收錢還是收糧，新方案沒有統(tǒng)一規(guī)定，允許各地根據(jù)詳細情況自行確定。根據(jù)國務院稅費改革工作小組辦公室的統(tǒng)計數(shù)字，1998年農(nóng)民的稅費總額1224億元，包括了農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，教育集資以及以資代勞款、地方行政性收費。其中農(nóng)業(yè)稅300億元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留共約

16、為600億元，余為其他費用。稅費改革，把農(nóng)業(yè)稅稅率定為7，附加上限定為20，就是要把改革前的農(nóng)業(yè)稅費負擔程度調(diào)整到8.4，原來300億元的農(nóng)業(yè)稅調(diào)整后加上新的農(nóng)業(yè)稅附加為480億元左右；把其他鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的600億元和亂收費一律減掉。經(jīng)這樣的初步測算，試點地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府將產(chǎn)生700億元的資金缺口。除中央財政拿出200億到300億元補貼困難盛區(qū)、市的農(nóng)村，還余400億到500億元缺口。決策層的意圖在于借此逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)大刀闊斧進展機構改革，通過轉變政府職能，減人、減事、減支來適應新形勢的要求。2000年3月2日，中共中央、國務院正式下發(fā)了?關于進展農(nóng)村稅費改革試點工作的通知?，并決定率先在安徽全省進

17、展試點。新一輪改革就此啟動。起步：又是安徽安徽新一輪試點中，全省農(nóng)民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民總稅費負擔減少16.9億元，減幅達31就在中央決策的同時，安徽省制訂詳細改革方案的工作也在緊鑼密鼓地進展。2000年4月23日，國務院批準了安徽的方案。改革隨即在安徽全省85個縣(市、區(qū))推開。一時間，安徽全拾沿街有橫幅，墻上有標語，鄉(xiāng)村有專欄，播送有聲音，電視有圖像，路有宣傳車，疑難有解答，全省上下一片改革之聲。2001年5月上旬，省里開場審批縣市、區(qū)的施行方案；6月中旬，各地將農(nóng)業(yè)稅任務

18、分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶，開場按照新稅制的要求組織午季征收。詳細施行中，安徽全省首先對1993年以來主要農(nóng)作物產(chǎn)量、二輪承包土地面積、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等86個指標進展了全面統(tǒng)計調(diào)查，逐步測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機關根據(jù)縣區(qū)政府核定的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅依率計征稅額，編制到村、組、戶的征收清冊，報縣區(qū)征收機關審批后，各村將征收方案張榜公布并逐戶向納稅人發(fā)出納稅通知書。按照通知書的要求，納稅人應在指定時間內(nèi)，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收機關指定的地點交納稅款。各縣市有的委托糧站等部門代扣代繳，有的是財政部門駐站征收，亦有設立納稅大廳常年征收，或者在村或村民組設立流動或固定征收網(wǎng)點。征收機關在收到稅款的同時，

19、當場開具由省財政部門統(tǒng)一印制的完稅憑證。所征得的稅款和附加，征收機關分別繳入國庫和財政專戶。記者理解到，對于各市縣的詳細方案，省里有四條政策界限：一是農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)以1998年前五年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為根據(jù)確定，農(nóng)業(yè)稅及其附加比例上限最高不超過7和20；二是統(tǒng)一計稅價格，按二輪承包地合同確定計稅土地面積；三是確保每戶農(nóng)民實際負擔不超過1997年程度；四是村“一事一議籌資每人年均不超過15元。從統(tǒng)計數(shù)字上看，政策收效十清楚顯，絕大多數(shù)農(nóng)民的負擔程度都有下降。一年中，全省農(nóng)民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6。加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育

20、集資，全省農(nóng)民總稅費負擔減少16.9億元，減幅達31。同時，全省對各類涉農(nóng)收費、集資等進展了清理，一次性取消各種收費、集資政府性基金和達標工程50多種。平均下來，每個農(nóng)民一年少交幾十塊錢。瓶頸顯現(xiàn)鑒于基層出現(xiàn)財政困難，稅費改革失去了推進的動力，2001年4月25日，國務院決定暫緩擴大農(nóng)村稅費制度的改革試點，此前“加快推進的提法變成了“穩(wěn)步施行然而，在農(nóng)民減負的同時，設計方案時也曾考慮到的收入缺口亦如期降臨。根據(jù)安徽省試點方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加征收的都是現(xiàn)金而非糧食實物。當然，現(xiàn)金收多少，還是要根據(jù)糧價來計算。2000年，安徽將計稅價風格整為每公斤糧食北方地區(qū)平均1.405元，南方地區(qū)平均1.31

21、5元。盡管這個價格大大高于當時的市場價格，收到的農(nóng)業(yè)稅款仍嫌偏少。據(jù)安徽省測算，改革后，全省減收13.11億元，平均每個縣減收多達1542萬元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減收10.41億元，村級減收2.7億元。其他試點地區(qū)也分別遇到了類似的問題。在中國行政體制的鏈條上，縣以下本來就是薄弱環(huán)節(jié)，拖欠工資、債務沉重、財力虛空屢見不鮮。一旦新的收入缺口增大，問題接踵而來。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建立農(nóng)田水利設施、開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)以及農(nóng)村教育等公益事業(yè)，早已寅吃卯糧，但尚能通過“三提、“五統(tǒng)和向農(nóng)民籌款等形式籌集償債資金。改革后，收費、集資的口子被政策堵死，債務更難消化。在采訪中，有的基層干部告訴記者，因為缺錢，他們已經(jīng)

22、是“說話無人聽，走路有人跟，早晚有人等，親友變仇人，工作無法進展。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自稱已到達“工資停發(fā)、發(fā)票停報、汽車停開、 停打、食堂停辦的地步。改革繼續(xù)進展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益受到直接沖擊，種種抱怨開場聚集、放大。2001年2月26日，在安徽省委、省政府召開的全省農(nóng)村稅費改革工作會議上反響相當強烈。部分地區(qū)的代表直截了當?shù)卣f，基層財政困難將阻礙農(nóng)村稅費改革的推進?；鶎拥穆曇舴从车搅松蠈?。2001年4月25日，國務院辦公廳印發(fā)?關于2001年農(nóng)村稅費改革試點工作有關問題的通知?，決定暫緩擴大農(nóng)村稅費制度的改革試點。通知規(guī)定，安徽全省和已經(jīng)進展改革試點的其他省份部分縣市繼續(xù)試點，沒有進展部分試點的省份可以選

23、擇個別縣市試點，此外，全國不再擴大試點范圍。在政策性文件上，此前“加快推進的提法變成了如今的“穩(wěn)步施行。下篇調(diào)整中推進據(jù)相關人士透露，國務院宣布暫緩擴大農(nóng)村稅費改革試點是突然之舉。實際上，此前不過兩個月，即2001年2月17日到19日，在合肥召開的全國稅費改革試點工作會上，國務院已作出在全國范圍內(nèi)推開改革的決定，直到3月，推進的動作仍在繼續(xù)。短短一月之中，改革節(jié)奏卻發(fā)生突變。然而，已經(jīng)啟動的、影響深廣的改革也很難就此停步。在反復權衡之后，中央仍在今年作出擴大試點的決定。2002年，改革試點擴及全國20個省市。將來一定會充滿艱辛，而前景仍未明晰。“輸血博弈2000年，中央財政最終向安徽提供了11

24、億元的專項轉移支付。2001年這個數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。中央為推動安徽的試點支付了宏大的本錢提起2001年4月稅費改革的曲折，國務院農(nóng)村稅費改革工作導小組辦公室常務副主任楊遂周對記者解釋說：“這是調(diào)整步伐。之所以如此，楊遂周說，直接原因有兩個，一是改革試點中存在的一些問題沒有得到很好的解決，尤其是對農(nóng)村義務教育的困難以及農(nóng)村政權正常運轉需要的經(jīng)費估計缺乏；二是國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢有所變化，美國和西方經(jīng)濟不景氣，國家應集中財力應付國際上包括金融形勢變化可能帶來的影響。看起來，是國家財政支持力度的大小，在一定程度上決定了改革的進程。楊對這一普遍的看法并不反對。他亦

25、表示，2002年農(nóng)村稅費改革得以繼續(xù)擴大，很大程度上得益于國家財政狀況好轉?！板X是一個主要因素。他說。對地方而言，國家的財政支持就是中央財政的轉移支付。據(jù)國務院農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室有關負責人士透露，2000年底，國務院曾作出決定，全面推開改革后，中央財政每年向地方轉移支付200億元。根據(jù)改革前各地上報負擔數(shù)據(jù)的測算，這個額度正可以適當補償改革帶來的財政缺口。但最終在決定轉移支付的分配時，各地上報的數(shù)據(jù)紛紛超過預計，個別省份甚至上報了120億元的額度。這是決策層始料不及的。2000年3月，對于農(nóng)村稅費改革的幾個關鍵性指標，安徽曾向中央稅費改革工作小組請示，其中，對于改革后的農(nóng)業(yè)稅率，安徽表

26、示，假如按照7的政策上限收取，操作起來財力缺口較大，必須由中央給予支持。結果得到否認的答復。國務院農(nóng)村稅費改革工作小組對安徽?關于我省農(nóng)村稅費改革試點有關問題的請示?的意見函表示，對于可能出現(xiàn)的財力缺口，應主要通過調(diào)整支出構造，壓縮經(jīng)費開支，以及加大盛市財政對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付力度來解決?！敖o錢既非改革的初衷，亦非改革的目的。高層指導屢次強調(diào)，方案的制訂和執(zhí)行必須從嚴，否那么雖能解一時之困，卻無法到達改革上層建筑的目的。然而，地方上畢竟各有各的困難。反復權衡之后，2000年10月8日，國務院第81次總理辦公會議原那么同意了國務院農(nóng)村稅費改革工作指導小組的主張，確定了中央對地方轉移支付方法。據(jù)農(nóng)

27、村稅費改革工作小組辦公室副主任黃維健介紹，中央轉移支付是為了維持基層政權的正常運轉，并且對農(nóng)村義務教育的正常投資適當補助，是“開前門，堵后門，否那么農(nóng)民負擔容易出現(xiàn)反彈。中央財政開場向地方“輸血。2000年，中央財政最終向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數(shù)字又增加到17億元，比安徽最初上報的“7億元整整多出10億?？梢哉f，中央為推動安徽的試點支付了宏大的本錢。配套改革：更深化的革命稅費改革設想中為配套改革提出的任務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“減人、減事、減支，而目前全國4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員1280萬人?！叭郎p談何容易輸血當然不是治本之道。而在以減輕農(nóng)民負擔為目的的稅費體制改革路途上，已

28、有的前進尚嫌缺乏。今年的6月7日和7月24日分別是“兩會人大提案和政協(xié)提案辦結的日子。和往年一樣，幾份建議對農(nóng)民取消農(nóng)業(yè)稅或者在幾年之內(nèi)予以免征、令農(nóng)民休養(yǎng)生息的提案，在決策部門引起了爭議，但最終均被否認。原因顯而易見：目前在部分地區(qū)尤其是主要農(nóng)業(yè)縣，7080的財政收入均來自農(nóng)業(yè)稅，一旦取消，基層財政無法運轉。其實，中國基層政府的財政窘境并非由稅費改革所導致，只是由于稅費改革，多年沉疴才得以迅速釋放。假如談及“治本，必然牽涉更深化、更廣泛的改革，特別是基層政府體制和機構改革。這屬于稅費改革設計方案所說的“配套改革，但顯然比稅費改革更復雜、更深化，也更困難。中國近年來基層行政機構的膨脹相當驚人。

29、1980年以前，中國農(nóng)村實行人民公社“政社合一體制，黨委、政府兩套班子一般只有二三十人，人員工資和辦公經(jīng)費均由縣財政撥款。1985年，農(nóng)村完成了撤社建鄉(xiāng)，存在了幾十年的人民公社被數(shù)萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取而代之。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“六套班子和代表上級政府部門的“七所八站應運而生。經(jīng)過多年演變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構之龐大已令人嘆為觀止。一般而言，在各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委和政府兩大系統(tǒng)中，黨委系統(tǒng)有正副書記三至四人，另有黨委委員五至七人，下設宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、紀檢、政法、武裝、婦女、共青團等部門；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長三至四人，下設六至八個辦公室：黨政辦、農(nóng)業(yè)辦、鄉(xiāng)企辦、建立辦、科教文衛(wèi)辦、政法辦、財貿(mào)辦、計生辦等等；另外還有人大主

30、任、政協(xié)組長等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政系統(tǒng)行政人員便是七八十個，再加上勤雜人員，林林總總多達百余人。這還不包括其他的職能部門。據(jù)統(tǒng)計，全國4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政供養(yǎng)人員包括離退休人員和老師到達1280萬人。此外還有380萬名村干部。平均每40個農(nóng)民就供養(yǎng)一名干部。?中國改革?雜志社總編輯溫鐵軍認為，以往試點地區(qū)的改革之所以不成功，是因為現(xiàn)行體制下政府管理農(nóng)村的制度本錢太過高昂。只有解決數(shù)萬個基層政府不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟關系。財權與事權現(xiàn)行財政制度的缺陷是農(nóng)村稅費改革的癥結之一。但事關各級政府的職能定位，目前階段的改革不可能調(diào)整到位稅費改革本身，還與各級政府的職能定位聯(lián)絡在一起

31、。財政體制改革與機構改革本來都是系統(tǒng)工程。一些專家認為，中國在1994年實行分稅制改革之后，仍有許多未竟的任務，主要是各級政府的財權和事權還有待進一步劃清?，F(xiàn)實的挑戰(zhàn)是相當鋒利的。按財政部科研所所長賈康的看法，在“中央和地方的大概念下，已有的分稅制相對明晰了中央和省一級分稅分級財政管理體制的問題，可是，省以下政府財力分配框架沒有同時確定，之后各地亦未獲得明顯進展。國務院開展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長韓俊認為，地方政府目前承當著教育、方案生育等許多職能，本來也應當由中央政府來承當。記者在采訪中理解到，如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級稅收收入主要只有工商稅、企業(yè)所得稅和農(nóng)業(yè)四稅農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅和耕地占用稅。非

32、農(nóng)產(chǎn)業(yè)興旺的地區(qū)當然可以從工商稅、企業(yè)所得稅中獲取大量收入，但那些以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)就只能依賴農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入。與此同時，目前省以下政府間財政分配五花八門，各地不一。有的安排了復雜易變的分享，在執(zhí)行分稅制時，多是強調(diào)上劃部分，而忽略轉移支付部分，有的地方甚至將農(nóng)業(yè)稅也劃到縣以上；有的那么對縣鄉(xiāng)干脆實行包干制，基層在完成上級給定的稅費“包干任務前提下，須自行創(chuàng)收，“自己養(yǎng)活自己；有的對能自給的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“定額上解，比例遞增，對不能自給的鄉(xiāng)鎮(zhèn)那么實行“定額補助，比例遞減。安徽就采用了所謂“分稅加增量分成形式，按稅種劃分各級固定收入，并對市縣上劃中央兩稅增值稅75，消費稅100收入增量返還部分，省

33、級財政適當集中。一些專家介紹說，當前各地省以下財政體制的一個共同點是，各級地方政府為了保障各自的財政收入，滿足其支出的需要，采取層層下壓的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收。根據(jù)財政部的一項統(tǒng)計，2000年，中央財政的資金集中度從1994年的55.7下降到52.2，省級政府的資金集中度那么從1994年的16.8進步到2000年的28.8，年均進步2。2000年，地方財政凈節(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財政赤字增加。另一方面，對于下級政府的財政支出，上級的控制那么相對集中。“下級往往要執(zhí)行多個上級部門提出的標準和要求。縣鄉(xiāng)兩級公職人員工資欠發(fā)問題長期得

34、不到解決，固然有復雜的原因，但其中之一就是由于工資標準按統(tǒng)一安排不斷進步，加大了基層財政支出壓力。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實行“超收不交、超支不補、多收多支，但由于上級政府把各類經(jīng)濟、技術機構下放，又無相應的經(jīng)費支持，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出負擔。黃維健也成認，現(xiàn)行財政制度的缺陷是農(nóng)村稅費改革的癥結之一。他指出，由于財權事權的劃分關系到各級政府的職能定位，情況非常復雜，目前階段的改革不可能將其調(diào)整到位，只能待機構改革以后，根據(jù)新的政府職能定位和機構本質(zhì)再來確定各級政府的事權劃分。并不確定的前景農(nóng)村稅費改革的進程將受制于上級財政的轉移支付才能，中央政府是否具有可供支配的財政實力也許是關鍵之關鍵無論如何困難，

35、農(nóng)村稅費改革正在繼續(xù)前行。根據(jù)國務院辦公廳最新發(fā)布的?關于做好2002年擴大農(nóng)村稅費改革試點工作的通知?，試點省份分為兩類，一類是河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個省自治區(qū)，中央財政將向其分配專用于稅費改革的轉移支付資金；另一類是上海、浙江、廣東等沿海經(jīng)濟興旺省直轄市，它們不享受中央轉移支付資金，可以自費進展擴大改革試點。文件同時指明，試點省是進展全省試點還是部分試點，由有關人民政府自行決定。政策一出，立即得到照應。16個新增試點省自治區(qū)、直轄市以及確定為自費改革的上海、浙江兩地均決定在全省自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)推開改革，加之

36、已經(jīng)進展全省試點的安徽、江蘇兩地，全國將總共有20個省自治區(qū)、直轄市推行農(nóng)村稅費改革。農(nóng)村稅費改革業(yè)已走向全國。以往走走停停有太多的教訓，稅費改革的下一步也考慮理解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際問題。在安徽等早期試點地區(qū)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、改革財政體制的改革已經(jīng)開場。在全局范圍，中央的布局中包含一些硬指標。國務院農(nóng)村稅費改革工作小組辦公室常務副主任楊遂同向?財經(jīng)?表示，中央在確定2002年試點省份時已經(jīng)明確，除了中央財政的轉移支付，省級財政亦須拿出一定財力支持改革。其余的財政缺口通過配套改革自行消化。假如按平均每個試點省10億元的口徑估算，全部試點地區(qū)須通過配套改革，自行消化300多億元的資金缺口。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構

37、等配套改革任務之艱巨，由此可以想見。將來的改革仍具有試點性質(zhì)，各地亦會有不同的詳細操作方案出臺，而學界對此番改革的前景仍有保存。研究者們看到，盡管目前改革憑借上面的決心在加速推進，但事實上，改革的進程將受制于上級財政的轉移支付才能。對于稅費改革問題近年來藥方多多，其中還包括取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅、改為單一的土地稅以及進展基層政府體制改革、乃至撤銷鄉(xiāng)一級政權等“猛藥，但無論是什么方案，中央政府是否具有可供支配的財政實力也許是關鍵之關鍵。中國農(nóng)村問題盤根錯節(jié)，稅費改革正處在一個關節(jié)點，牽一發(fā)而動全身。據(jù)?財經(jīng)?理解，中央的關注點集中在2000年已經(jīng)提出的“三個確保上，即“確保農(nóng)民負擔實在降低不反彈

38、；確保農(nóng)村義務教育不受影響；確保農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權正常運轉。國務院稅費改革指導部門對試點地區(qū)的詳細要求是，農(nóng)民負擔下降20以上；對于義務教育，要保證老師工資的按時發(fā)放、中小學校舍的危房改造和學校的公用經(jīng)費；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的正常運轉，除保證運轉資金，還必須精簡機構和人員。這是衡量農(nóng)村稅費改革是否成功的標志，也是改革能否順利進展的保證。?財經(jīng)?記者任波記者胡一帆對此文亦有奉獻農(nóng)村稅費改革遠不止是農(nóng)民減負問題農(nóng)民減負，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，農(nóng)村基層政府和根底教育就難以保持正常運轉。這個兩難場面，實際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負范疇的假設干更深層次的問題正在迅速擴大試點范圍的農(nóng)村稅費改革，是國家為減輕農(nóng)民負擔

39、而施行的一項重大舉措。安徽全省試點兩年多，農(nóng)民比改革前人均每年少交稅費三四十元，總體減負31，足以說明這一改革確已初見成效。但由此引出的矛盾也顯而易見：農(nóng)民減負，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，按原有的經(jīng)費收入渠道和格局，農(nóng)村基層政府和根底教育就難以保持正常運轉。農(nóng)村稅費改革在試探中面臨的這個兩難場面，實際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負范疇的假設干更深層次問題：第一，在目前的國民經(jīng)濟格局下，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟在總體上到底能否支撐農(nóng)村基層政府和根底教育的正常運轉？有三組數(shù)據(jù)可能有助于理解這一問題：一是我國目前農(nóng)業(yè)戶口的總數(shù)為9.34億人，小城鎮(zhèn)的居民約在1.5億人以上，因此，戶籍在縣和縣以下的人口合計達10.8億以上，占全國

40、總人口的85強。二是目前我國農(nóng)業(yè)中的從業(yè)人員達32451萬人，占全國從業(yè)人員總數(shù)的44.43，而農(nóng)業(yè)消費總值卻只占GDP的15.2。三是縣鄉(xiāng)兩級的財政收入約占全國財政總收入的21，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻約占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71。這就不難理解為什么在內(nèi)地有相當多農(nóng)區(qū)的縣鄉(xiāng)政府和教育部門運轉困難了。大凡農(nóng)民負擔重的地方，幾乎都是縣鄉(xiāng)財政拮據(jù)的地方。原因就是當?shù)氐慕?jīng)濟不開展，財政沒有增收的來源，而開支卻呈剛性增長，于是就不得不加重農(nóng)民的負擔。我國縣及縣以下經(jīng)濟在所有制構造方面的一大特點，就是沒有多少國有經(jīng)濟，更少國有大中型企業(yè)。如再沒有非國有或非公有制經(jīng)濟在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的開展，那么可作為縣鄉(xiāng)財稅主要來源的，當然就只剩農(nóng)戶了。比擬一下全國各地的縣鄉(xiāng)狀況就不難看出，農(nóng)民負擔重不重、基層政府和根底教育能否正常運轉，差異其實就在于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的民營經(jīng)濟開展得如何。顯然，假如不改變大多數(shù)人口分布在縣以下的格局而這在近中期內(nèi)肯定是難以有根本性變化的，那么主要