關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的概念與關(guān)鍵性分析報告

1、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的概念及關(guān)鍵性研究2015年07月23日10:15 來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)打印本稿字號大中小手機看新聞目前，國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)被視為國家的重要戰(zhàn)略資源，以立法形式 保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的安全，已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國網(wǎng)絡(luò)空間 安全制度建設(shè)的核心內(nèi)容和基本實踐。開展在針對國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施開展的 研究中，首當(dāng)其沖的理清關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（CI）和關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施（CII）的關(guān) 系問題。在對CII的研究中發(fā)現(xiàn)，國際社會雖然對CI有著基本的共識，但對CII 的認(rèn)知存在較大的分歧。近十年來，隨著信息通信技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，越來越多 的基礎(chǔ)設(shè)施接入互聯(lián)網(wǎng)，CII涵蓋的范圍也隨之不斷擴

2、大。國際社會CI與CII的相關(guān)概念（1）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)概念國際社會上，國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（CI）的概念由來已久，這些設(shè)施的關(guān)鍵性 在于關(guān)系國計民生，為社會提供不可缺少的產(chǎn)品和服務(wù)。美國2001年愛國者法案認(rèn)為，CI是指關(guān)系到美國生死存亡的，無 論是物理還是虛擬的系統(tǒng)和資產(chǎn)，這些系統(tǒng)和資產(chǎn)的功能喪失或遭到破壞，會對 國家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、國家公眾健康與安全或這些要素的任何結(jié)合產(chǎn)生嚴(yán)重影響。歐洲委員會于2004年10月20日發(fā)布的通告打擊恐怖主義活動，加 強CI保護(hù)中針對CI作出了定義，明確CI是指如果被破壞或摧毀，會對公民的健康、安全、穩(wěn)定或經(jīng)濟(jì)福祉或成員國政府的有效運轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重影響的物理和 信息

3、技術(shù)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)和資產(chǎn)。CI橫跨經(jīng)濟(jì)的諸多部門和重要政府服務(wù)。德國的CI保護(hù)的主要理念是政府和社會在總體上嚴(yán)重依賴基礎(chǔ)設(shè)施的 安全運轉(zhuǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施中，凡是其故障會導(dǎo)致供應(yīng)短缺或給大部分人口造成災(zāi)難 性后果的元素都被定義為關(guān)鍵的。德國在其信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)國家計劃中對 信息基礎(chǔ)設(shè)施的定義為：給定基礎(chǔ)設(shè)施中IT部分的總和。荷蘭明確規(guī)定，對于社會不可或缺的，其損壞速度造成全國性緊急狀態(tài)， 或者會在更長時間內(nèi)對社會產(chǎn)生不良影響的基礎(chǔ)設(shè)施，為CI。英國將關(guān)鍵國家基礎(chǔ)設(shè)施（CNI）界定為由不間斷向國家提供基本服務(wù) 來說不可或缺的關(guān)鍵元素組成的國家基礎(chǔ)設(shè)施。沒有這些元素，就不能提供基本 服務(wù)，英國將遭受嚴(yán)

4、重的經(jīng)濟(jì)損害、巨大的社會破壞乃至嚴(yán)重的生命威脅。雖然國際社會對CI中的關(guān)鍵性有著基本的共識，但由于其難以量化的特性， 在具體實施認(rèn)定層面中還是出現(xiàn)了大量的分歧。（2）國際社會CII相關(guān)概念全球或國家信息基礎(chǔ)設(shè)施中維系關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)持續(xù)運轉(zhuǎn)的這一部分稱 做關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施（CII），是全球或國家信息基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分是確保一 國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)得以持續(xù)運轉(zhuǎn)的不可或缺要素，在很大程度上由信息和電信 部門構(gòu)成，但又并非僅僅包含信息和電信部門，還包括電信、計算機/軟件、互 聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星、光纖等成分，這個術(shù)語還被用來統(tǒng)稱相互連接的計算機、網(wǎng)絡(luò)以及 在其上傳送的關(guān)鍵信息流。美國在其2009年國家基礎(chǔ)設(shè)施保

5、護(hù)計劃（2009NIPP）中也定義 了國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施：電子的信息和通信系統(tǒng)以及這些系統(tǒng)中的信息，其中 信息和通信系統(tǒng)由對各類型數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、儲存和通信的軟硬件所組成，其包括 計算機信息系統(tǒng)、控制系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。”國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”一詞是在1993年9月 15日美國政府發(fā)表的國家信息基礎(chǔ)設(shè)施行動動議（The National Information Infrastructure :Agenda for Action）這一文件中正式出現(xiàn)的，它的英文原詞是 National Information Infrastructure，縮寫為 NII。與此同時，還出現(xiàn)了 NII 的同義詞-信息高速公路。美

6、國這次提出NII是一個高水準(zhǔn)的目標(biāo)，它要求在 全美建成通達(dá)全國各地的信息高速公路，也即一個由通信網(wǎng)、計算機、信息資源、 用戶信息設(shè)備與人構(gòu)成互聯(lián)互通、無所不在的信息網(wǎng)絡(luò)，通過它，為每個人及他（她）所用的信息設(shè)備提供接入NII的能力，將人、家庭、學(xué)校、圖書館、醫(yī)院、 政府與企業(yè)一一關(guān)聯(lián)起來。澳大利亞，國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施被稱為國家信息基礎(chǔ)設(shè)施，是國家關(guān) 鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施1的一個分支，是由國家范圍的電信網(wǎng)絡(luò)、計算機、數(shù)據(jù)庫和 電子系統(tǒng)組成，包括互聯(lián)網(wǎng)、公共交換網(wǎng)、公共和私有網(wǎng)絡(luò)、有線和無線，以及 衛(wèi)星通信。同時，國家信息基礎(chǔ)設(shè)施包括駐留在網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)中的信息、應(yīng)用和軟 件。根據(jù)國際電信聯(lián)盟的定義，國家

7、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是指支撐物理國家關(guān) 鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的信息系統(tǒng)。CII保護(hù)之所以特別重要，主要有兩點原因：1）它們在經(jīng)濟(jì)部門中扮演著 價值不可估量且越來越重要的角色。2）它們在各基礎(chǔ)設(shè)施部門與保證其他基礎(chǔ) 設(shè)施隨時運轉(zhuǎn)的基本要求之間扮演著連接渠道的角色，此外還有若干種特性要求 明確區(qū)分CI和CII。首先，新興信息基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)特點與傳統(tǒng)體系（其中包 括較早的信息基礎(chǔ)設(shè)施）有著本質(zhì)性區(qū)別，它們在規(guī)模、連接性和依賴性方面有 別于后者。這意味著需要用新的分析技術(shù)和方法來了解它們。其次，由于網(wǎng)絡(luò)威 脅在性質(zhì)和破壞力方面發(fā)展非常迅速，因此，保護(hù)性措施必須在技術(shù)上不斷改進(jìn)， 同時還不斷需要新的方法。（3）國

8、際社會CI和CII的關(guān)系分析CIP所涉及的范圍要廣于CIIP （國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施），而CIIP是CIP 的基本組成部分，這兩個概念之間的明顯區(qū)別在于CIP牽涉一國基礎(chǔ)設(shè)施的所 有關(guān)鍵部門，而CIIP是全面保護(hù)工作的一個分支，側(cè)重于保護(hù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè) 施。然而隨著信息技術(shù)的發(fā)展，國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施普遍網(wǎng)絡(luò)化和信息化，犯罪分 子、恐怖分子、邪教組織等敵對勢力通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)起針對CI的攻擊變得非常容易， 攻擊源分散且隱藏。因此國際社會的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)逐漸聚焦于國家關(guān)鍵 基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全保障上，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的邊界逐漸模 糊，兩者的概念經(jīng)?；ハ嘟诲e使用。1998年美國簽署的關(guān)于保

9、護(hù)美國關(guān)鍵基 礎(chǔ)設(shè)施的第63號總統(tǒng)令中，設(shè)立了國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的國家目標(biāo)，要求 “采取所有必要的措施來迅速減弱關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施一一尤其是信息系統(tǒng)一一在面 臨物理和信息攻擊時的任何重大脆弱性”。2003年2月美國發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)空 間安全國家戰(zhàn)略指出，“保護(hù)美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免遭網(wǎng)絡(luò)攻擊、降低國家在網(wǎng) 絡(luò)攻擊前的脆弱性、縮短網(wǎng)絡(luò)攻擊發(fā)生后的破壞和恢復(fù)時間”為“網(wǎng)絡(luò)空間安 全”的三大戰(zhàn)略目標(biāo)?？偟膩碚f，隨著國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的普遍網(wǎng)絡(luò)化和信息化，美國的國家關(guān)鍵 基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)逐漸聚焦于國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)安全保障上。同時，在歐盟、 澳大利亞、日本等國家，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的邊界逐漸模糊，兩 者的

10、概念經(jīng)?；ハ嘟诲e使用。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)逐漸與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的邊界 趨同。國際社會中，國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施也通常用于泛指那些需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安 全保障的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。國內(nèi)相關(guān)概念分析目前我國尚未從法律層面給出CI及CII的明確概念，在實施關(guān)鍵信息基礎(chǔ) 設(shè)施保護(hù)時經(jīng)常處于無法可依的狀況。這但相關(guān)部門分別從重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點 領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)兩個角度開展了安全保障工作。隨著這些重大基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng) 絡(luò)化和信息化，通過將這些網(wǎng)絡(luò)化和信息化的重大基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定為國家關(guān)鍵信息 基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而可為從國家層面全面部署，統(tǒng)一開展安全保障工作打下基礎(chǔ)。（1）我國相關(guān)概念基礎(chǔ)重大基礎(chǔ)設(shè)施：“國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展重大基

11、礎(chǔ)設(shè)施安全隱患排查工作 的通知國辦發(fā)200758號”中使用了 “重大基礎(chǔ)設(shè)施”的概念，并列舉了 公路、鐵路、水運交通設(shè)施、大型水利設(shè)施、大型煤礦、重要電力設(shè)施、石油天 然氣設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施等九種類別，但該定義過于偏重物理設(shè)施，涵蓋范圍較 窄，可以作為關(guān)鍵業(yè)務(wù)梳理時的參考依據(jù)。重點領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)：2012年重點領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)與信息安全檢查總結(jié)報 告中指出，各重點領(lǐng)域共有XXXXX余個“重要網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)”，其中的調(diào) 查報告則初步列舉了我國XXX個關(guān)系國家安全、經(jīng)濟(jì)秩序正常運行和社會穩(wěn)定 的“關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)”。初步劃定了我國信息安全保障的重點?；A(chǔ)信息資源：國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實保

12、障信息安全的若 干意見國發(fā)201223號文中提到，應(yīng)強化信息資源和個人信息保護(hù)。加強 地理、人口、法人、統(tǒng)計等基礎(chǔ)信息資源的保護(hù)和管理，保障信息系統(tǒng)互聯(lián)互通 和部門間信息資源共享安全。明確敏感信息保護(hù)要求，強化企業(yè)、機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng) 濟(jì)活動中保護(hù)用戶數(shù)據(jù)和國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)、機構(gòu)在我國境內(nèi) 收集數(shù)據(jù)的行為。國家重要信息系統(tǒng)：2013年公安部發(fā)布了 “關(guān)于開展國家重要信息系統(tǒng)調(diào) 查工作的函”，對四級信息系統(tǒng)，以及第三級信息系統(tǒng)中跨省全國聯(lián)網(wǎng)的大系統(tǒng)， 對本行業(yè)、本部門重要業(yè)務(wù)起到關(guān)鍵支撐性作用或面向公眾提供大范圍服務(wù)（不 包括政府網(wǎng)站）的信息系統(tǒng)，以及涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈、社會穩(wěn)定和

13、公共利 益的極端重要系統(tǒng)，進(jìn)行調(diào)查，并在2013年6月前上報。該調(diào)查范圍主要為三 級、四級的等保定級對象。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施：2014年2月27日召開的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo) 小組第一次會議中提到，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國，要有良好的信息基礎(chǔ)設(shè)施，形成勢力雄 厚的信息經(jīng)濟(jì)，要完善關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)等。重點領(lǐng)域：指政府、以及銀行、證券、保險、電力、石油天然氣、石化、煤 炭、鐵路、民航、公路、廣播電視、國防軍工、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、水利、環(huán)境保 護(hù)等行業(yè)，城市軌道交通、供水供氣供熱等市政領(lǐng)域。基礎(chǔ)設(shè)施是通指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用 于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共

14、服務(wù)系統(tǒng)。它是社會賴以生存發(fā) 展的一般物質(zhì)條件?！盎A(chǔ)設(shè)施”不僅包括公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣 等公共設(shè)施，即俗稱的基礎(chǔ)建設(shè)(physicalinfrastructure)，而且包括教育、 科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化等社會事業(yè)即“社會性基礎(chǔ)設(shè)施(social infrastructure)。早期的信息基礎(chǔ)設(shè)施的范圍包含了諸如通信管網(wǎng)(由光纖PSTN、同軸電纜、 以太網(wǎng)線及其管道資源等組成)、無線基站、中繼設(shè)備、各級機房以及相關(guān)配套 的電源、建筑等設(shè)施。信息基礎(chǔ)設(shè)施是國家基礎(chǔ)設(shè)施的重要內(nèi)容，對國民生產(chǎn)生 活發(fā)揮著巨大的作用。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施概念共識早期，信息基礎(chǔ)設(shè)施通常被理解為電信網(wǎng)絡(luò)和廣

15、播電視網(wǎng)絡(luò)。是保障信息通 信的金融、國家機關(guān)等國家重要領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施正常運作的信息網(wǎng)絡(luò)。也有觀點認(rèn) 為信息基礎(chǔ)設(shè)施就是支撐信息技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用的基礎(chǔ)平臺，如電子簽名認(rèn)證PKI中心、電子數(shù)據(jù)鑒定中心、網(wǎng)絡(luò)安全測評與認(rèn)證中心、網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急中心、國家 漏洞庫等。還有的觀點認(rèn)為在信息基礎(chǔ)設(shè)施中起核心支撐作用的信息系統(tǒng)即為國 家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。甚至認(rèn)為關(guān)鍵的操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫也應(yīng)該列入國家關(guān)鍵信 息基礎(chǔ)設(shè)施中。綜上所述，對于國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的定義的認(rèn)識存在不同層面上的差 異，有的理解為物理設(shè)施，有的理解為信息系統(tǒng)，還有的理解為基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)。但比 較一致的觀點是，僅將國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施理解為信息系統(tǒng)，或者信

16、息網(wǎng)絡(luò)， 已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)空間網(wǎng)絡(luò)安全保障的需求。網(wǎng)絡(luò)安全保障應(yīng)該著眼全局， 從業(yè)務(wù)保障的角度，自上而下的確認(rèn)需重點保障的對象。將保護(hù)對象由信息系統(tǒng) 的概念上升至“設(shè)施”層面，隨著信息基礎(chǔ)設(shè)施邊界擴展至由通信網(wǎng)絡(luò)連接的計 算機、信息資源等隨著關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的普遍信息化和網(wǎng)絡(luò)化，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與關(guān) 鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的概念逐漸統(tǒng)一。關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵性的思考國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施互相關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一個復(fù)雜、龐大的動態(tài)體系，為國防 安全、經(jīng)濟(jì)運行提供不可替代的物質(zhì)和服務(wù)。國家關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施一般具有以 下一項或幾項特征：（1）關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施為國家正常運轉(zhuǎn)提供必需的產(chǎn)品和服務(wù)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施承載或支撐部門

17、行業(yè)關(guān)鍵核心業(yè)務(wù)，即支撐部門行使職 能，行業(yè)正常運轉(zhuǎn)，對于部門或行業(yè)穩(wěn)定運行具有戰(zhàn)略性作用。國家正常運轉(zhuǎn)所 依賴的是產(chǎn)品、服務(wù)的不間斷可靠供給，而非某個具體的設(shè)施。因此，我們要保揮的功能，所體現(xiàn)出來的核心價值。當(dāng)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)對于國家正常運轉(zhuǎn)來 說是可廣泛替代的、或者不重要時，該設(shè)施將不再是關(guān)鍵的。雖然設(shè)施相對于服 務(wù)和產(chǎn)品較易把握和掌控，但設(shè)施的關(guān)鍵性考慮不能脫離其支撐業(yè)務(wù)的關(guān)鍵性考 慮。（2）關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是結(jié)構(gòu)體系中被強依賴的關(guān)鍵節(jié)點關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施所承載業(yè)務(wù)對其他部門或行業(yè)核心業(yè)務(wù)有較大關(guān)聯(lián)性影 響。某個基礎(chǔ)設(shè)施或其某個組件之所以關(guān)鍵是由其在整個基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu) 性地位決定的

18、，尤其是當(dāng)其在其他基礎(chǔ)設(shè)施或部門之間起著連接渠道的作用時， 在結(jié)構(gòu)體系中表現(xiàn)為被強依賴的關(guān)鍵節(jié)點。通常關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施作為個體，可 以應(yīng)對分散的故障，對于隨機故障或局部故障有較強的恢復(fù)力，但是在針對關(guān)鍵 節(jié)點的，系統(tǒng)性的，重復(fù)性的攻擊面前異常脆弱。對這類關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的攻 擊會造成直接的和間接的后果。所產(chǎn)生的破壞通過關(guān)聯(lián)的行業(yè)、領(lǐng)域逐漸傳遞， 會造成連鎖連片的嚴(yán)重后果。（3）關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施可能是高危設(shè)施，被攻擊可導(dǎo)致直接的破壞后果化工、核電站等設(shè)施在經(jīng)濟(jì)部門中扮演概述著必不可少的角色，但是由于該 設(shè)施與生俱來的的高危特點，存在爆炸，泄漏、坍塌、污染等隱患，可造成環(huán)境 污染、人員傷亡、等嚴(yán)重后果，進(jìn)而影響人民群眾生產(chǎn)生活、影響國家正常運轉(zhuǎn) 的設(shè)施。這些新興信息基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)特點與傳統(tǒng)體系，其中包括較早的信息基 礎(chǔ)設(shè)施有著本質(zhì)性區(qū)別，它們在規(guī)模、連接性和依賴性方面有別于后者。存儲或傳輸?shù)男畔?shù)據(jù)大量集中或極其敏感傳統(tǒng)金融、地