公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進的亞洲實踐

1、摘要：當(dāng)前，發(fā)展于歐美發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)質(zhì)量改進戰(zhàn)略，正逐漸受到包括我國在內(nèi)的亞 洲國家的重視，韓國、日本、新加坡、印度等國家紛紛采用滿意度評估、質(zhì)量控制和服務(wù)憲 章等方式來推動公共部門改革。文章分析了持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量這一亞洲國家改革的新動 向，指出亞洲作為一個整體在推行公共行政改革過程中的共性正逐漸在國際舞臺上凸顯。文 章認(rèn)為，我國在推動公共服務(wù)質(zhì)量改進上已經(jīng)邁出了步伐，但還存在較大的改善空間。在未 來構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量作為新的戰(zhàn)略與策略，應(yīng)該納入到改革 議程中來。關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；質(zhì)量；亞洲中圖分類號：d523 3文獻標(biāo)識碼：a文章編號：在當(dāng)代，人們對政府的不

2、信任“如蘋果派一樣平常”(亨廷頓語)，信任流失已經(jīng)成為全 球公共部門面臨的共同挑戰(zhàn)。不信任的根源有許多種，其中一個基礎(chǔ)性因素就在于不斷下降 的政府服務(wù)質(zhì)量，它使得政府面臨這樣一個悖論：民眾既要求政府提供更好的公共服務(wù)，又 對政府或政治家存在著與日俱深的懷疑。這也由此提醒我們，重建信任的一個重要戰(zhàn)略，就 是在公共服務(wù)供給過程中通過質(zhì)量評價、質(zhì)量控制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方式對市民進行充分的授權(quán)， 通過加強市民的參與性、主動性來改進公共服務(wù)質(zhì)量。本文以亞洲國家為分析對象，指出緣 起于歐美發(fā)達(dá)國家的公共服務(wù)質(zhì)量改進戰(zhàn)略，正逐漸受到包括我國在內(nèi)的亞洲國家的重視； 在當(dāng)前我國構(gòu)建服務(wù)型政府的戰(zhàn)略框架中，公共服務(wù)質(zhì)

3、量提升作為新的改革議題，應(yīng)該獲得 各級政府更多的關(guān)注和實際行動。一服務(wù)質(zhì)量原本屬于市場營銷學(xué)的范疇，意指市場組織能夠滿足或超過顧客期望的能力， 也可以理解為顧客的滿意度，或者是預(yù)期服務(wù)質(zhì)量與感知服務(wù)質(zhì)量的不同。在波及全球的新 公共管理運動期間，源于工商業(yè)的管理技術(shù)和手段被不斷應(yīng)用于公共管理，而對顧客服務(wù)和 結(jié)果導(dǎo)向的重視也催生了關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量的研究與實踐。由于公共部門的服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)比私 營部門復(fù)雜一一不是簡單地滿足公民表達(dá)的期望，還涉及找出未經(jīng)表達(dá)的需求、設(shè)定優(yōu)先性、 分配資源、公開辯護所作的決定等一一這就需要公共部門發(fā)展更為復(fù)雜的手段或機制來持續(xù) 地驅(qū)動服務(wù)質(zhì)量的改進。根據(jù)當(dāng)代西方國家的實踐

4、，我們可以把持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量的方 式大致分為以下三種：在隨后的政府改革實踐中，作為政府部門搜集民意的重要手段，“市民調(diào)查”(citizen survey)受到的關(guān)注度不斷提高 尤其近年來人們把“市民滿意度調(diào)查” (citizensatisfaction survey)識別公民偏好、了解市民預(yù)期以及評估政府績效時，“市民調(diào)查”更是 被視為連接政府公共服務(wù)供給與市民需求的橋梁。同時，“市民調(diào)查”還具有記分卡(scorecard) 功能。從縱向上看，通過常規(guī)性、年度性的調(diào)查，市民關(guān)于公共產(chǎn)品與服務(wù)的偏好、態(tài)度和 意愿的發(fā)展趨勢就有可能得到比較準(zhǔn)確的追蹤，決策者也由此可以把準(zhǔn)政策的趨向；從橫向 上

5、看，通過調(diào)查分?jǐn)?shù)的排序和比較，我們可以知道不同部門乃至不同區(qū)域之間的服務(wù)質(zhì)量優(yōu) 劣，從而有利于刺激那些“短板”提高自身水平。從具體的測定模型中，servqual模型和重要性一滿意度(importance-satisfaction analysis，isa)模型是比較有代表性的兩種。servqual模型由美國市場營銷學(xué)家帕拉休拉曼 (a.parasuraman)、來特漢毛爾(zeithaml)和白瑞(berry)依據(jù)全面質(zhì)量管理思想提出，它將 服務(wù)質(zhì)量分為五個層面：有形設(shè)施(tangibles)、可靠性(reliability)、響應(yīng)性 (responsiveness)、保障性(assur-an

6、ce)、情感投入(empathy)，每一層面又被細(xì)分為若干個 問題，通過調(diào)查問卷的方式，讓用戶對每個問題的期望值、實際感受值及最低可接受值進行 評分。isa模型由馬爾蒂拉(martilla)和詹姆斯(james)提出，其關(guān)鍵之處就在于把滿意度和 重要性連接起來。如圖l所示，模型由四個基本象限組成：象限1表示成功的區(qū)域，即地方 政府在市民所重視的公共服務(wù)上表現(xiàn)優(yōu)秀。象限2表示關(guān)鍵問題領(lǐng)域，即地方政府在市民所 重視的公共服務(wù)上表現(xiàn)糟糕。這個區(qū)域所展示的問題是政策制定者或公共管理者最應(yīng)該重視 的。象限3表示滿意度和重要性均較低的區(qū)域，這個區(qū)域的問題不需要優(yōu)先解決。象限4表 示滿意度高而重要性低的區(qū)域

7、，即政府公共服務(wù)已經(jīng)超過了市民的預(yù)期，但市民不認(rèn)可該服 務(wù)的重要性，這就可能需要減少相關(guān)的投入。服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證。這種方式主要是自上而下地由根據(jù)國家制定或者國際通行的標(biāo)準(zhǔn)來對 公共部門提供的質(zhì)量進行檢查，對合格或表現(xiàn)卓越的機構(gòu)授予合格證書或榮譽稱號。這種方 式的核心是要建立清晰的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，主動表達(dá)自身的服務(wù)承諾。服務(wù)憲章、質(zhì)量獎和公共服 務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是其中的典型代表。服務(wù)憲章。公共服務(wù)憲章是一種在公共服務(wù)過程中主動設(shè)定目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，賦予消費 者針對公共服務(wù)進行咨詢、評估和表達(dá)不滿權(quán)利的行政改革方式。從1991年英國首相梅杰 (john major)提出“市民憲章”(citizens charter)概念

8、并引入行政部門起，服務(wù)憲章盡管概念五花八門一一已經(jīng)在不少國家落地生根，如比利時的公共部門顧客憲章 (public sector customer charter)、法國的公共服務(wù)憲章(public service charters)、葡萄牙的質(zhì) 量憲章(quality charter)等。服務(wù)憲章的出現(xiàn)不是孤立的現(xiàn)象，作為新公共管理運動“顧客 導(dǎo)向”(chs tomer orientedly)和“用者有好”(user friendly)的體現(xiàn)，它不僅為社會公 眾提供了審視公共服務(wù)的機會，還促使服務(wù)更加強調(diào)適應(yīng)具體個體，而不是抽象共同體或者 服務(wù)生產(chǎn)(供給)者的需要。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。主要是在政府部門

9、中引入國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(iso)制定發(fā)布的國際質(zhì)量保證 標(biāo)準(zhǔn)，如iso9000質(zhì)量管理體系等。在iso9000質(zhì)量管理體系中，時效性、精確性、禮儀性、 可靠性、忠實性、可及性、安全性、回應(yīng)性等標(biāo)準(zhǔn)均被用來衡量服務(wù)的質(zhì)量。目前，全球已 有149個國家和地區(qū)的50多萬個各類組織導(dǎo)入iso9000并獲得第三方認(rèn)證，如美國白宮、英 國唐寧街均實施了 iso9000。服務(wù)質(zhì)量管理。主要是將全面質(zhì)量管理(total quality management， tqm)等方式全 方位地引入公共部門的組織，從技術(shù)、流程、文化等各個層面來全面推動組織和制度的“dna” 改變。20世紀(jì)90年代以后，美國、英國、日本等先

10、進國家便將全面質(zhì)量管理用于政府公共 管理之中，掀起了了公共部門全面質(zhì)量管理的浪潮，形成公共管理過程中一種全新的管理工 具和管理模式。公共部門全面質(zhì)量管理，是指在所有組織和人員都以公共服務(wù)質(zhì)量為核心， 把專業(yè)技術(shù)、管理技術(shù)和數(shù)理統(tǒng)計技術(shù)結(jié)合在一起，建立起嚴(yán)密高效的質(zhì)量控制體系，通過 提升顧客滿意來提升社會效益。在探討推行公共部門質(zhì)量管理過程中，標(biāo)桿管理、業(yè)務(wù)流程 重塑等管理技術(shù)也被納入公共部門，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和信息時代的來臨，新的 電子化技術(shù)也開始在政府部門中廣泛推行，以為民眾更高質(zhì)量的服務(wù)。當(dāng)前，發(fā)軔于歐美國家的公共服務(wù)質(zhì)量改進戰(zhàn)略與策略正逐漸被亞洲國家接納，在推行 過程也烙上了亞

11、洲的印記?？梢哉f，亞洲作為一個整體在推行公共行政改革過程中的共性正 逐漸在國際舞臺上凸顯，而亞洲國家也紛紛表達(dá)了共享改革經(jīng)驗，共同邁開改革步伐的愿望， 這些都可以從2011年亞洲公共行政改革研討會暨亞洲公共行政網(wǎng)絡(luò)(agpa)等一系列以亞洲 國家為主體的會議的召開中得到證實。在加快走向“卓越公共服務(wù)”的過程中，亞洲國家根 據(jù)各自面臨的情況和國情，開展一系列探索，尤其是在持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量這一新的改革 議題上取得了積極的成果。(1)公共服務(wù)滿意度、投訴與反饋機制。一個國家一旦登上發(fā)展的階梯，公民的要求就會 增加。這時政府只保證增加收入是不夠的，也許政府必須轉(zhuǎn)變觀念，從以物質(zhì)為基礎(chǔ)走向以 規(guī)章為

12、基礎(chǔ)，滿足公民不斷增長的要求會受到越來越多的挑戰(zhàn)。針對亞太國家的研究發(fā)現(xiàn)， 國民對他們所接受的公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)的項目如教育、醫(yī)療和公安的滿意度在他們對政府績效 的評價中占有最重要的份量。近年來，亞洲國家對公共服務(wù)滿意度的重視程度日益提高，并 且誕生了一些富有特色的做法。在韓國，為了提高民眾對政府事務(wù)的信任，提升政策執(zhí)行效率，政府于2001年頒布“政 府事務(wù)評估基本法”。該法案包括自我評估與特定評估兩個部分，在后者中，顧客滿意度占總 評估分?jǐn)?shù)的10%，其評估標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩大項：一是民眾對服務(wù)過程的評價，包括便利性、 速度、正確性、公平性和整體滿意度等；二是對政策本身的滿意度，包括政策的合理性、成

13、效、穩(wěn)定性、透明度、回應(yīng)性和整體滿意度。整體評估成績不對外公布，唯一公開部分就是 顧客滿意度調(diào)查成績，因此行政機關(guān)都非常重視在提供民眾服務(wù)上的表現(xiàn)。根據(jù)政府事務(wù)評 估基本法，顧客滿意度的評價結(jié)果將影響隔年度的預(yù)算、人事、組織和津貼。在印度的班加羅爾，一種世界銀行描述為尋求使用者對公共服務(wù)的反饋的參與式調(diào)查” 方法市民評價卡(citizen report card)得到了廣泛的應(yīng)用。市民評價卡最早由一個民間社會團體推出，主要是評定公共服務(wù)使用者的感受。評價卡開放了服務(wù)提供者和使用者之間 的對話，并最終得到了政府部門的積極回應(yīng)，建立了官方層面的負(fù)責(zé)機構(gòu)，并在其他城市進 行推廣。據(jù)統(tǒng)計，班加羅爾從1

14、994年使用評價卡后，公眾對公共服務(wù)的滿意度從1994年的 9%上升到了 2003年的49%。(2)服務(wù)憲章、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量獎。韓國從90年代開始在行政服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行服務(wù)憲 章制度。1998年，時任總統(tǒng)金大中提出公共服務(wù)憲章，希望通過憲章的形式來建立公共服務(wù) 標(biāo)準(zhǔn)，帶動公共服務(wù)整體水平提升。至2005年，中央政府和各級地方政府制定的行政服務(wù)憲 章已從1999年的626個增至10709個，行業(yè)設(shè)計建筑、教育、交通、稅務(wù)、醫(yī)療、環(huán)境等眾 多服務(wù)領(lǐng)域。同時，為了避免服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)成為空談，韓國著重建立以民眾滿意度為主的評估制 度，推動公共服務(wù)滿意度調(diào)查，以此來真實反映行政機關(guān)的服務(wù)質(zhì)量。印度的服務(wù)憲章運

15、動同樣起于90年代。1994年新德里的消費者權(quán)利保護積極分子起早 了一份針對醫(yī)療服務(wù)提供者的市民憲章草案。1996年，時任印度首相瓦杰帕伊開始在國家層 面推動市民憲章運動。根據(jù)印度行政改革和公眾申訴部(darpg)的設(shè)計，市民憲章既要提供公 眾所期待的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、期限信息和申訴渠道，也要提供市民和顧客團體獨立地審查服務(wù)質(zhì)量 的途徑。darpg非常強調(diào)讓顧客、市民團體及其他利益相關(guān)者充分地參與到市民憲章的設(shè)計 過程，以使憲章更符合終端使用者的要求。至2006年，不同政府層級和部門的市民憲章已經(jīng) 達(dá)到767份，其中中央政府112份，州政府588份，聯(lián)邦屬地(union ter-ritory)67份。

16、為 了更好地讓各級政府部門實施市民憲章，darpg還采取了各種措施，這包括：建立統(tǒng)一的市 民憲章網(wǎng)站(goicharters.nic.in)、建立內(nèi)部和外部評估模型、召開區(qū)域會議等。同時，仿 照英國的(charter mark)系統(tǒng)，印度也設(shè)置了顧客服務(wù)卓越獎(sevottam)，著重從公眾視角 來測量公共服務(wù)供給的績效。新加坡的公共服務(wù)質(zhì)量享譽全球，政局穩(wěn)定、社會安定、環(huán)境安全、服務(wù)高效、基礎(chǔ)設(shè) 施良好等是新加坡最具優(yōu)勢的元素。世界銀行2007年評估各國政府治理的報告中，新加坡的 政府效能(government effectiveness)居第一，腐 敗控制(control ofcorrup

17、tion)居第二，規(guī)制質(zhì)量(regulatory quality)居第三。在過去的四十年中，新加坡 公共服務(wù)部門一直在尋找提升公共服務(wù)質(zhì)量的渠道，市民憲章的精神則涵蓋其中。例如，新 加坡要求行政部門根據(jù)服務(wù)對象、內(nèi)容建立服務(wù)使命和信念，并向公眾公開。對可計量的服 務(wù)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并以私人企業(yè)界的最佳作業(yè)準(zhǔn)則(best practice)作為比較基準(zhǔn) (benchmark)。公共服務(wù)部(psd)負(fù)責(zé)收集民眾的反饋，進行調(diào)查，并安排秘密的稽查員到處 去觀察不同機構(gòu)是如何提供服務(wù)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何，再對這些機構(gòu)作出反饋。建立公共服務(wù)質(zhì)量控制體系。以醫(yī)院為例，日本在基礎(chǔ)質(zhì)量、環(huán)節(jié)質(zhì)量、終端質(zhì)量 等三個管理

18、諸環(huán)節(jié)上建立了嚴(yán)格的醫(yī)療質(zhì)量控制體系?；A(chǔ)醫(yī)療質(zhì)量管理環(huán)節(jié)主要是明確醫(yī) 生的崗位職責(zé)和工作規(guī)范以及崗位技術(shù)要求；環(huán)節(jié)質(zhì)量管理主要是建立規(guī)范的醫(yī)療行為法律 法規(guī)和制度，并使之成為醫(yī)務(wù)工作者的行為準(zhǔn)則；終端質(zhì)量管理注重平均住院天數(shù)、出院病 人平均費用等綜合指標(biāo)。目前，日本許多醫(yī)院已經(jīng)設(shè)有質(zhì)量管理機構(gòu)，并配備有專職人員， 負(fù)責(zé)編制醫(yī)療流程、醫(yī)療質(zhì)量、信息分析、現(xiàn)場培訓(xùn)等制度，以便提高醫(yī)療人員的個人素質(zhì) 和醫(yī)療服務(wù)水平。推行電子化政府。自從2007年3月起，日本已經(jīng)將躍1萬4千項中央政府的行政流 程改為線上服務(wù)（約為政府服務(wù)的95%），中央政府也制定了使用線上服務(wù)的行動計劃，對于 經(jīng)常使用的165項行

19、政流程推廣為線上處理，同時通過廣泛宣傳、建立配套措施，逐步落實 單一窗口服務(wù)（一站式服務(wù)）。新加坡開展則開展了二十一世紀(jì)公共服務(wù)（public service for the 21st cen-tury，ps21） 運動，全員推進。新加坡政府于1995年開始推動ps21，所有管理者與公務(wù)員全員參與，首 相辦公室內(nèi)的公共服務(wù)部（public services division）下設(shè)有ps21辦公室來負(fù)責(zé)主導(dǎo)，而每 一個政府單位皆設(shè)有ps21委員會。ps21主要包含四個方面的工作：員工福利（士氣、福利、 生涯規(guī)劃等）、持續(xù)學(xué)習(xí)以達(dá)卓越（展現(xiàn)公務(wù)員的創(chuàng)意、培養(yǎng)團隊精神）、組織評估（健全評估 機制、確

20、保組織效率）與服務(wù)品質(zhì)（輸送優(yōu)質(zhì)服務(wù)，即具有回應(yīng)性、高效率和謙恭精神的服務(wù)）?；仡檨喼迖以诟倪M公共服務(wù)質(zhì)量上的行動，我們可以總結(jié)出以下共同之處：第一，強 調(diào)公共服務(wù)的親和力。由于受到儒家文化的長期熏陶，亞洲，尤其是東亞國家尤其重視公務(wù) 員的倫理精神建設(shè)，注重政府與人民之間親切關(guān)系的構(gòu)建；第二，注重公共服務(wù)評估。在建 立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上建立專業(yè)的評估機構(gòu)對服務(wù)的內(nèi)容、程序和效果進行（甚至是秘密的） 定期或不定期的檢查，以切實貫徹服務(wù)憲章的精神；第三，推動在線（移動）公共服務(wù)。將公 共服務(wù)憲章的精神引入以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)，將服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、使命通過網(wǎng)絡(luò)平 臺公開，并提供更加標(biāo)準(zhǔn)化、便

21、捷化的接入方式；第四，重視市民參與。在推動服務(wù)憲章過 程中注重引入市民呼聲，傾聽市民心愿。印度、新加坡設(shè)立了顧客質(zhì)量獎，而韓國對那些給 政府提出合理化建議的市民也進行獎勵。同時，政府績效評估也開始越來越多的采用公共服務(wù)滿意度測評的方式。一方面，政府 內(nèi)部的機構(gòu)開始探討公共服務(wù)評價的方式，以公共服務(wù)滿意度為主要內(nèi)容的民意調(diào)查正逐步 走入政府的決策流程。政府吸納民意的渠道越來越多。除了傳統(tǒng)的發(fā)放問卷、走訪調(diào)查，普 通群眾還可以通過視頻連線、網(wǎng)絡(luò)直播、論壇互動等方式參與決策會議，也可以自愿報名， 申請列席政府常務(wù)會議和人大、政協(xié)的有關(guān)民生專題會議。另一方面，獨立的咨詢機構(gòu)和研 究機構(gòu)開始了公共服務(wù)滿意度的探索。例如，零點研究咨詢集團連續(xù)以公共評價視角對中國 公共服務(wù)水平進行了系統(tǒng)性調(diào)查研