“多規(guī)合一”到國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建思路

1、哆規(guī)合到國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建思路摘要：規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過(guò)程?？臻g 系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國(guó)上空間的管理手段和方法。生及經(jīng)濟(jì)社 會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展?？臻g規(guī)劃是對(duì)國(guó) 上規(guī)劃伴隨著人類科學(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一 貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽 和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化 進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問(wèn) 題嚴(yán)重且呈蔓延之勢(shì)。關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”；國(guó)土空間規(guī)劃體系；構(gòu)建思

2、路一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問(wèn)題一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空 間資源利用的規(guī)劃包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總 體規(guī)劃、生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較 大差異甚至相互矛盾。二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問(wèn)題突出。現(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系條塊 分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到幾個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行 政體系架構(gòu)中展開，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作 進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)

3、實(shí)施難以落實(shí)。三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問(wèn)題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容 交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī) 劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編 制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果差異明顯，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來(lái)困惑。二、國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建思路國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活 動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城 鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)

4、各專 項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。而多規(guī)合一解決的是不同規(guī)劃 間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，但是規(guī)劃自身的功能問(wèn)題難以解決；這也就是國(guó)土空間規(guī)劃存在的意義。2019年1月，國(guó)家公布了中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）。根據(jù)規(guī) 定，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的， 不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。2019年將陸續(xù)出臺(tái)國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)編制、審批、監(jiān)督管理辦法，推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā) 保護(hù)法和空間規(guī)劃法的立法進(jìn)程。多項(xiàng)法規(guī)文件的出臺(tái)表明了黨中央建立空間規(guī)劃體 系的決心，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家自然資源管理體制改革的又

5、一 重大突破。其中，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見， 表明了黨中央建立空間規(guī)劃體系的決心，推行多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，同時(shí)也是對(duì)國(guó)家 自然資源管理體制改革的又一重大突破。意見的出臺(tái)明確指明要實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一”，解決當(dāng)前國(guó)家、地方各級(jí)政府、部門在空 間規(guī)劃重疊突出問(wèn)題，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃 新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等 因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系時(shí)，從我國(guó)國(guó)情 出發(fā)，創(chuàng)造地域性文化生態(tài)鮮明的開放空間。在這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變規(guī)劃觀念，

6、不再僅 關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益；積極系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化國(guó)土空間的規(guī)劃建設(shè)；有機(jī)聯(lián)系國(guó)土空間和現(xiàn)代城市規(guī) 劃，實(shí)行互相配合機(jī)制；加強(qiáng)生態(tài)化建設(shè)，有機(jī)融合規(guī)劃與自然。意見明確了目標(biāo)任務(wù)與時(shí)間表。2020年，基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立 “多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系基本完成市 縣以上各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)一張圖”。到2025年， 健全國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系;全面實(shí)施國(guó)土空間監(jiān)測(cè)預(yù)警和績(jī)效考核機(jī)制;形 成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。到2035年， 全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代

7、化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間 宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。意見的出臺(tái)，表面我國(guó)在國(guó)土建設(shè)規(guī)劃方面有了重大的改革舉措，必將進(jìn)一步健全 完善國(guó)土空間規(guī)劃方面的法律法規(guī)，對(duì)解決規(guī)劃重疊混亂的現(xiàn)象起到了遏制作用，使各地各 部門，特別是部分黨政干部拍腦袋決策規(guī)劃的現(xiàn)象得到有效治理，必將使國(guó)土空間規(guī)劃更加 科學(xué)合理，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，人民的美好生活都將起到巨大的推動(dòng)促進(jìn)作用。三、形成國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管控體系、協(xié)調(diào)機(jī)制一是，構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！岸嘁?guī)合一”是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)，但對(duì)于多項(xiàng) 規(guī)劃的處理應(yīng)基于統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

8、，才能保障規(guī)劃的科學(xué)性以及合理性。例如，統(tǒng)一數(shù)據(jù)后， 將各項(xiàng)規(guī)劃的信息內(nèi)容通過(guò)ArcGIS中shp矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行銜接，在利用統(tǒng)一的方式進(jìn)行坐標(biāo)系、 高程系的構(gòu)建；同時(shí)，融合國(guó)家規(guī)劃與城市規(guī)劃形成用地現(xiàn)狀表，明確對(duì)現(xiàn)用土地類型進(jìn)行 劃分；此外，如果在國(guó)家規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地用地現(xiàn)狀出現(xiàn)了差異，應(yīng)具體分析差異原 因，如果條件允許可以到實(shí)地進(jìn)行考察與確認(rèn)，但通常以市域使用信息為準(zhǔn)4。二是，構(gòu)建統(tǒng)一的管控體系。從市域角度來(lái)講，通過(guò)融合多項(xiàng)規(guī)劃能夠?qū)ν恋氐目臻g布 局、重大項(xiàng)目、管控界限進(jìn)行細(xì)致的辨別，并將交通、基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)單獨(dú)提出展開專 項(xiàng)規(guī)劃，明確發(fā)展?jié)摿?、承載能力、環(huán)境發(fā)展情況，從而提升規(guī)劃的

9、科學(xué)性與針對(duì)性，能夠 在生態(tài)保護(hù)紅線基礎(chǔ)上，對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃要素進(jìn)行科學(xué)分析，制定出可開發(fā)邊界，消除多 規(guī)帶來(lái)的差異，依照一項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)全域的統(tǒng)一管控。三是，構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。基于“多規(guī)合一”理念，通過(guò)對(duì)多項(xiàng)規(guī)定數(shù)據(jù)的整理與分析， 在信息技術(shù)的支持下，通過(guò)空間數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，讓相關(guān)行政部門對(duì)規(guī)劃中數(shù)據(jù)的差異以及沖 突有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，及時(shí)對(duì)其中存在問(wèn)題以及出現(xiàn)的差異進(jìn)行協(xié)調(diào)，并按照統(tǒng)一的目標(biāo)與規(guī)劃 要求優(yōu)化審批流程，逐漸從串聯(lián)審批過(guò)渡到并聯(lián)審批，從而加強(qiáng)各個(gè)部門以及各個(gè)環(huán)節(jié)之間 的聯(lián)系，提升工作效率以及工作效果，快速獲取到審批結(jié)果。結(jié)束語(yǔ)綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建對(duì)提升資源利用效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要 意義，但是面對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系中仍然存在較多問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要審視其中 的不足，并通過(guò)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、國(guó)外成功案例，對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系做出有效調(diào)整， 提升其科學(xué)性、可操作性、針對(duì)性，滿足現(xiàn)代化國(guó)家治理的實(shí)際需要。四、總結(jié)一些城市開展的“多規(guī)合一”實(shí)踐也各具特色，但多數(shù)城市的工作重點(diǎn)主要在于規(guī)劃協(xié)調(diào)， 多規(guī)合一”引發(fā)的空間體系改革尚處于探索階段。通過(guò)分析地方層面多規(guī)合一”的實(shí)踐，反 思我國(guó)空間規(guī)劃體系存在的問(wèn)題，借鑒