第七章 社會保障立法與管理

1、第七章第七章 社會保障立法與管理社會保障立法與管理o【教學目的】了解、學習社會保障立法和社會保障管理。o【教學重點】社會保障立法。o【教學方法及手段】多媒體教學、教師講授配合課堂討論。o【學時分配】2課時o【學習要點】通過學習本章內(nèi)容，了解社會保障法制化的意義與價值，掌握社會保障法律制度的基本理論與中國社會保障立法的進程，熟悉社會保障管理模式與基本原則，明了中國社會保障管理體制。o【關鍵概念】社會保障法 社會保障管理 天賦人權 濟貧法 法律解釋 社會保障法律體系 勞動社會保險條例 集體管理模式 分散管理模式 屬地管理 社會保障管理體制第一節(jié)第一節(jié) 概述概述o 一、社會保障法制化一、社會保障法制

2、化o 社會保障法是調(diào)整以國家和社會為主體，為了保證有困難的勞動者和其他社會成員以及特殊社會群體成員的基本生活并逐步提高其生活質量而發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總和（史探徑，2000）。（一）內(nèi)在價值o 1、法律的目的之一就是追求公平和正義，通過法律的規(guī)定可以使社會保障的各項制度更為公平、合理。o 2、法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性可以使社會保障主體的權利義務獲得一種確定性。（二）外在價值o 1、法律對權利義務可以起到資源配置的作用，只有通過法制化，才能使社會保障主體的權利、義務和職責明晰化。o 2、只有通過法制化，才能確保社會保障制度規(guī)范、有序地運行。因為法律本身的特征就是強制性與規(guī)范性。二、社會保障管理

3、o 現(xiàn)代社會保障制度要求建立健全高效率的社會保障管理機制。現(xiàn)代社會保障制度要求建立健全高效率的社會保障管理機制。o 絕大多數(shù)的國家都由政府承擔主要的社會保障管理責任。絕大多數(shù)的國家都由政府承擔主要的社會保障管理責任。第二節(jié)第二節(jié) 社會保障立法社會保障立法o 一、社會保障法的緣起與歷史演進一、社會保障法的緣起與歷史演進o （一）社會保障法的緣起及其歷史社會條件（一）社會保障法的緣起及其歷史社會條件o 緣起：緣起：o 社會保障法作為一種實體法，一般認為緣起社會保障法作為一種實體法，一般認為緣起于英國中世紀的濟貧法，但是濟貧法的目的于英國中世紀的濟貧法，但是濟貧法的目的不是保障貧民的基本生存權，而是

4、為了防止不是保障貧民的基本生存權，而是為了防止貧民淪為流民危及王權。因此真正現(xiàn)代意義貧民淪為流民危及王權。因此真正現(xiàn)代意義上的社會保障法緣起于十九世紀末期的德國。上的社會保障法緣起于十九世紀末期的德國。歷史社會條件歷史社會條件o 1、工業(yè)革命的完成、工業(yè)革命的完成o 2、自由資本主義逐漸向壟斷資本主義過渡、自由資本主義逐漸向壟斷資本主義過渡o 3、德國出現(xiàn)了法典化傾向、德國出現(xiàn)了法典化傾向o 4、生存權思想和社會改良思潮的興起、生存權思想和社會改良思潮的興起o 生存權思想可以追溯到歐洲啟蒙運動時期洛生存權思想可以追溯到歐洲啟蒙運動時期洛克、盧梭等人的克、盧梭等人的“天賦人權天賦人權”和和“主權

5、在民主權在民”的思想，生存權作為一種權力形態(tài)有德國費的思想，生存權作為一種權力形態(tài)有德國費希特提出。希特提出。（二）世界社會保障法的歷史演進（二）世界社會保障法的歷史演進o 1. 濟貧法階段濟貧法階段o 1601年英國頒布的年英國頒布的濟貧法濟貧法（舊濟貧法）（舊濟貧法）o 2. 現(xiàn)代社會保障立法產(chǎn)生階段現(xiàn)代社會保障立法產(chǎn)生階段o 19世紀世紀80年代德國頒布世界上第一批社會年代德國頒布世界上第一批社會保險法律為起始標志。保險法律為起始標志。o 3. 現(xiàn)代社會保障立法成熟階段現(xiàn)代社會保障立法成熟階段o （1）時間：二戰(zhàn)以后）時間：二戰(zhàn)以后o （2）標志：一是關注公平；二是范圍擴展；）標志：一是

6、關注公平；二是范圍擴展；三是內(nèi)容擴展；四是國際組織參與三是內(nèi)容擴展；四是國際組織參與 ；五是；五是完善與發(fā)展原有法律。完善與發(fā)展原有法律。o 4. 現(xiàn)代社會保障立法完善與發(fā)展階段現(xiàn)代社會保障立法完善與發(fā)展階段o 在定型的基礎上探索改革途徑，以求進一步在定型的基礎上探索改革途徑，以求進一步完善社會保障制度。完善社會保障制度。二、社會保障法的本質與特征o 2、社會保障法的特征o （1）安全性o （2）強制性o （3）普遍性o （4）平等性o （5）鼓勵性三、社會保障法的原則、形式及內(nèi)容社會保障法的原則、形式及內(nèi)容o （一）立法的原則o 1、人權保障原則o 2、公平原則o 3、權利與義務相結合原則

7、o 4、與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則 o 5、普遍性與特殊性相結合的原則 （二）社會保障法的形式（二）社會保障法的形式o 1. 憲法o 憲法是國家的根本大法，是國家制定社會保障法律、法規(guī)和實行社會保障制度的基本依據(jù)。o 2. 法律o 許多國家制定了社會保障領域的綜合性法律，例如，美國社會保障法(1935年)，我國在2010有了一部由全國人民代表大會及其常委會通過的專門社會保障法律。o 3. 行政法規(guī)o 行政法規(guī)是由國務院制定頒布的法規(guī)的總稱。我國行政法規(guī)的名稱有：條例、規(guī)定、辦法。此外，還有一些國務院發(fā)布的政策性文件，如決定、命令、通知等。 o 4. 地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。 由省、自

8、治區(qū)、直轄市的權力機關制定。法規(guī)和規(guī)范性文件的名稱一般為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”、“實施細則”等，并不加上“地方性法規(guī)”這一名稱。o 5. 行政規(guī)章o 由國務院各部、委制定發(fā)布的部門規(guī)章，由地方人民政府制定的地方性規(guī)章。o 6.法律解釋o 一般是指國家機關的規(guī)范性解釋o 7.批準生效的國際公約o 我國參加的國際組織(如國際勞工組織、聯(lián)合國等)所通過的國際公約，經(jīng)我國政府批準后即在我國生效。（三）社會保障法的內(nèi)容社會保障法的內(nèi)容 o 社會保障法的調(diào)整對象、主體與客體。o 1.調(diào)整對象o 調(diào)整國家或政府、企業(yè)或集體和社會成員在社會保障活動中所發(fā)生的各種社會經(jīng)濟關系：o 國家與國民之間的關系。o

9、 社會保障實施機構與政府之間的關系。o 社會保障實施機構與社會成員之間的關系。o 社會保障機構與企業(yè)、社會團體單位之間的關系。o 企業(yè)、社會團體及官方機構與勞動者個人之間的社會保障關系。保障勞動o 社會保障運行過程中的管理體制。o 社會保障運行過程中的監(jiān)管機制。o 其它社會保障關系。o 2.社會保障法律制度的主體o 國家或政府（通過政府職能部門體現(xiàn)）。國家不是法人，但直接參與了社會保障活動，是最重要的責任主體。在分稅制和財政分級負責的條件下，地方各級政府也是特殊的主體。o 社會保障實施機構。o 企業(yè)、社會團體及官方機構。o 城鄉(xiāng)居民及其家庭（尤其是勞動者）。o 3.社會保障法律制度的客體：社會

10、保障規(guī)定項目和范圍內(nèi)的各種物質利益和自然人。o 人是社會保障法律制度中最重要的客體，物是部分社會保障法律制度的特殊客體。四、社會保障法律體系四、社會保障法律體系o （1）社會保障基本法：是指全國性、綜合性的社會保障法律。 o （2）社會保障單行法。第二層次的法律法規(guī)。主要對社會保障基本法規(guī)定的某一方面的內(nèi)容做具體規(guī)定。如社會保險法、社會救助法、社會福利法o （3）社會保障配套法。根據(jù)社會保障單行法制定的一系列條例和實施細則等。o 如老年人權益保障法五、中國社會保障法律制度的歷史現(xiàn)狀、五、中國社會保障法律制度的歷史現(xiàn)狀、及發(fā)展趨勢及發(fā)展趨勢 o （一）中國社會保障法律制度的建設歷程o （1）19

11、50-1965社會保障法規(guī)初建階段o 養(yǎng)老保險:1951年中華人民共和國勞動保險條例o 醫(yī)療保險：o 1951年中華人民共和國勞動保險條例o 1952年國家工作人員公費醫(yī)療預防實施辦法 （一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 工傷保險o 1951政務院中華人民共和國勞動保險條例o 1953 勞動保險條例實施細則修正草案 o 1957 職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定o 1958 國務院關于工人、職工退休處理暫行規(guī)定（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 失業(yè)保險o 1950年6月關于救濟失業(yè)工人的指示 o 7月勞動部救濟失業(yè)工人暫行辦法o 1958 認識出現(xiàn)了偏差。失業(yè)是資本主義的產(chǎn)物。o

12、 福利法o 1955 國家機關工作人員病假期間生活待遇試行辦法o 1957 國家機關工作人員福利費掌握使用暫行規(guī)定o 福利住房供給制（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o （2） 1966-1977社會保障制度遭受破壞，法制建設停滯不前。（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o （3）1978-1989修補社會保障制度，法制建設有所發(fā)展。o 養(yǎng)老保險：1986國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定地方立法改革取得成效o 醫(yī)療保險：o 1981-1985企業(yè)內(nèi)部改革。o 1985-1989地方政府介入醫(yī)療體制改革（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 工傷保險o 1984職業(yè)病診斷管理辦法o 1987職業(yè)

13、病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定地方工傷保險法（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 失業(yè)保險o 1986年7月國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定o 12月企業(yè)破產(chǎn)法（試行）o 福利法o 職業(yè)福利法：80年代我國開始實施最低工資保障（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o （4）20世紀90年代初至今是重建中國社會保障制度法律體系階段 o 養(yǎng)老保險o 1997國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的決定o 地方養(yǎng)老保險改革o 1993上海市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革實施方案o 1996深圳市基本養(yǎng)老保險暫行規(guī)定（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 醫(yī)療保險：o 1989-1997國家推動醫(yī)療體制改革

14、o 1993關于職工醫(yī)療保險制度改革試點的意見o 工傷保險o 2002中華人民共和國職業(yè)病防治法職業(yè)病危害事故處理辦法o 2003工傷保險條例（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 失業(yè)保險o 1998失業(yè)保險條例o 1999社會保險征繳暫行條例o 福利法o 未成年人福利法o 1991中華人民共和國未成年人保護法o 1995中華人民共和國教育法o 1996中華人民共和國母嬰保健法（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 2010年10月28日全國人大常委會通過社會保險法社會保險法，并決定自2011年年7月月1日起施行。日起施行。o 這是我國首次以立法形式確立了社會保險制度的基本框架，重點對社會保

15、險的原則、各險種的覆蓋范圍、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構、社會保險基金監(jiān)督、各項社會保險的繳納領取等作出了明確規(guī)定。把社會保險的基本制度、基本權利義務和推進方向通過法律形式確定下來，就是一大進步。 （一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 2010中華人民共和國社會保險法內(nèi)容o 第一章總則o 第二章基本養(yǎng)老保險o 第三章基本醫(yī)療保險o 第四章工傷保險o 第五章失業(yè)保險（一）中國社會保障法律制度的建設歷程o 第六章生育保險o 第七章社會保險費征繳o 第八章社會保險基金o 第九章社會保險經(jīng)辦o 第十章社會保險監(jiān)督o 第十一章法律責任o 第十二章附則(二)中國社會保障立法的現(xiàn)狀o 中國

16、社會保障法制建設滯后o 現(xiàn)行社會保障法律規(guī)范立法層次太低.o 社會保障立法不統(tǒng)一，影響了社會保障制度的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性.o 社會保障實施機制相對薄弱，使社會保障有法不依，執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象相當突出。o 缺乏與世界貿(mào)易組織的社會保險規(guī)則相適應的法律法規(guī)（三）中國社會保障立法發(fā)展的趨勢o 由地方立法向中央立法發(fā)展o 由分散立法向相對立法發(fā)展o 由行政立法向人大立法發(fā)展o 強化型的社會制度的實施機制第三節(jié)社會保障管理第三節(jié)社會保障管理o 一、社會保障管理模式一、社會保障管理模式按照集權程度：按照集權程度：集散結合集散結合分散管理集中管理集中管理1、集中管理模式o 集中管理模式是把養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保

17、險、集中管理模式是把養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險以及其他社會保障各項目全部統(tǒng)一在一個工傷保險以及其他社會保障各項目全部統(tǒng)一在一個管理體系內(nèi)，建立統(tǒng)一的社會保障管理機構，集中管理體系內(nèi)，建立統(tǒng)一的社會保障管理機構，集中對社會保障各項目基金的籌集、待遇給付以及運營對社會保障各項目基金的籌集、待遇給付以及運營監(jiān)督等實施統(tǒng)一的管理。監(jiān)督等實施統(tǒng)一的管理。o 實行這種模式的國家里，一般從中央到地方都設實行這種模式的國家里，一般從中央到地方都設立專門的社會保障行政管理機構和業(yè)務機構，配備立專門的社會保障行政管理機構和業(yè)務機構，配備專職的工作人員。專職的工作人員。n英國、新加坡實行這種模式顯著特征

18、：顯著特征：o 一、社會保障決策權統(tǒng)一集中在中央；一、社會保障決策權統(tǒng)一集中在中央；o 二、社會保障預算權統(tǒng)一，即編制和執(zhí)行全二、社會保障預算權統(tǒng)一，即編制和執(zhí)行全國范圍內(nèi)的社會保障預算；國范圍內(nèi)的社會保障預算；o 三、政府間的社會保障聯(lián)系是一種直接的雙三、政府間的社會保障聯(lián)系是一種直接的雙重聯(lián)系，即地方管理機構不僅要在橫向上對重聯(lián)系，即地方管理機構不僅要在橫向上對同級政府負責，還要在縱向上服從中央政府同級政府負責，還要在縱向上服從中央政府的指令；同時，地方社會保障支出規(guī)模與基的指令；同時，地方社會保障支出規(guī)模與基本結構要由中央政府決定。本結構要由中央政府決定。o 集中管理模式優(yōu)點：集中管理模

19、式優(yōu)點：o 1）避免政出多門、多頭管理，有利于協(xié)）避免政出多門、多頭管理，有利于協(xié)調(diào)和社會保障基金的集中管理調(diào)和社會保障基金的集中管理o 2）有利于控制管理費用，降低社會保障）有利于控制管理費用，降低社會保障管理成本管理成本 3）有利于增強社會保障基金透明度，）有利于增強社會保障基金透明度， 便便于社會監(jiān)督于社會監(jiān)督2、分散管理模式o 不同項目由不同的政府部門管理，各自建立不同項目由不同的政府部門管理，各自建立一套保障執(zhí)行機構、資金運機構及監(jiān)督機構一套保障執(zhí)行機構、資金運機構及監(jiān)督機構各保障項目之間相互獨立，資金不能相互融各保障項目之間相互獨立，資金不能相互融通使用。通使用。n 德國是代表n

20、主管部門：聯(lián)邦勞動和社會部主管部門：聯(lián)邦勞動和社會部 自治機構：聯(lián)邦勞工協(xié)會；聯(lián)邦保險協(xié)會；自治機構：聯(lián)邦勞工協(xié)會；聯(lián)邦保險協(xié)會；全國疾病基金會；工業(yè)和農(nóng)業(yè)事故基金會等全國疾病基金會；工業(yè)和農(nóng)業(yè)事故基金會等o 特特征：征：o 1）各級政府及社會保障部門事權獨立；）各級政府及社會保障部門事權獨立；o 2）各級社會保障部門保障預算獨立；）各級社會保障部門保障預算獨立； 3）政府間的社會保障聯(lián)系是間接的，政）政府間的社會保障聯(lián)系是間接的，政府將社會保障事務委托給社會保障經(jīng)辦機構府將社會保障事務委托給社會保障經(jīng)辦機構管理，只對社會保障進行監(jiān)督管理，只對社會保障進行監(jiān)督。o 優(yōu)點優(yōu)點： 各管理機構具有較

21、大的自主性；各管理機構具有較大的自主性；o 管理的獨立性強，能根據(jù)客觀實際，及時調(diào)整保管理的獨立性強，能根據(jù)客觀實際，及時調(diào)整保障項目和內(nèi)容，較靈活地適應社會生活的需要。障項目和內(nèi)容，較靈活地適應社會生活的需要。o 缺點缺點：o 管理機構多，管理成本高；管理機構多，管理成本高； 因機構龐雜和相互獨立導致工作的因機構龐雜和相互獨立導致工作的 反復，給被反復，給被保險人和保險機構管理增添了許多難題保險人和保險機構管理增添了許多難題。3、集散結合管理模式o 即即將共性較強的項目集中起來，實行統(tǒng)一管將共性較強的項目集中起來，實行統(tǒng)一管理；將特殊性較強的項目單列理；將特殊性較強的項目單列，根據(jù)社會保根據(jù)

22、社會保障項目的不同，把集中統(tǒng)一管理和分散自主障項目的不同，把集中統(tǒng)一管理和分散自主管理有機地結合起來管理有機地結合起來。n 美國、日本采用這種模式二、社會保障管理的基本原則o 1、公開、公正與效率原則o 2、依法管理原則o 3、屬地管理原則o 4、與相關系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致原則案例：案例：o 鐵路職工在哪里參加醫(yī)療保險鐵路職工在哪里參加醫(yī)療保險案情介紹案情介紹 ：老王是某市鐵路分局勞資部門負責人，老王是某市鐵路分局勞資部門負責人，聽說該聽說該 市即將實行職工基本醫(yī)療保險制度改革，而市即將實行職工基本醫(yī)療保險制度改革，而該分局的體職工也要參加當?shù)氐尼t(yī)療保險。一天，該分局的體職工也要參加當?shù)氐尼t(yī)療保險。一

23、天，該市醫(yī)療保險經(jīng)辦機構的同志還專程上門下達了繳該市醫(yī)療保險經(jīng)辦機構的同志還專程上門下達了繳費通知書。老王對此很不理解，認為該市鐵路局隸費通知書。老王對此很不理解，認為該市鐵路局隸屬于廣州鐵路局，既然是同一系統(tǒng)，當然執(zhí)行同一屬于廣州鐵路局，既然是同一系統(tǒng)，當然執(zhí)行同一醫(yī)改政策，所以應該參加廣州鐵局的醫(yī)療保險，而醫(yī)改政策，所以應該參加廣州鐵局的醫(yī)療保險，而不應該在該市參保，不然，廣州鐵路局就無法管理不應該在該市參保，不然，廣州鐵路局就無法管理了。那么，老王的理解到底對不對呢？了。那么，老王的理解到底對不對呢？【案例評析】o(1)老王的理解是錯誤的。其錯誤在于沒有理解基本醫(yī)療保險制度的屬地管理原則

24、。為什么職工基本醫(yī)療保險必須實行屬地管理呢?屬地管理的實質是社會化管理，這是社會保險的一般原則，而不單純是醫(yī)療保險的原則。實行屬地管理就是要改變職工醫(yī)療保險由單位自管為社會管理，具體要求有兩個方面：一是制度和政策在一定社會群體范圍內(nèi)實行統(tǒng)一；二是基金的籌資和支付由社會保險機構統(tǒng)一經(jīng)辦。醫(yī)療保險實行社會化管理，既明確了政府和單位對職工保障所承擔的各自責任，減輕單位社會事務負擔，也有利于互助共濟，更有利于保證基金及時足額給付。o(2)對類似問題的處理意見。鐵路，電力、遠洋運輸?shù)瓤绲貐^(qū)生產(chǎn)流動性較大的企業(yè)及其職工都允許以相對集中的方式異地參加統(tǒng)籌地區(qū)的基本醫(yī)療保險，所以相關部門的職工要認真地執(zhí)行當?shù)?/p>

25、的醫(yī)療保險制度，才能更好地保護自己的權益。三、社會保障管理的內(nèi)容o1、行政管理o2、財務管理o3、其它管理o行政管理行政管理： 社會保障行政部門對社會保障事務的監(jiān)管社會保障行政部門對社會保障事務的監(jiān)管o財務管理財務管理： 政府財政部門、審計部門對社會保障財務收支及運行狀況進政府財政部門、審計部門對社會保障財務收支及運行狀況進行管理與監(jiān)督行管理與監(jiān)督； 社會保障主管部門對社會保障經(jīng)辦機構財務收支及其運行狀社會保障主管部門對社會保障經(jīng)辦機構財務收支及其運行狀況進行管理和監(jiān)督全國社會保險基金收支、結余情況況進行管理和監(jiān)督全國社會保險基金收支、結余情況。o其他管理：社會保障服務管理、人力資源管理等。其他管理：社會保障服務管理、人力資源管理等。四、中國社會保障管理體制o 1、人力資源和社會保障部o 2、民政部o 3、其它部門o 人力資源和社會保