行政過程中相對人程序性權(quán)利研究報告

1、. 行政過程中相對人程序性權(quán)利研究*內(nèi)容提要本文認(rèn)為，行政過程中相對人的程序性權(quán)利是實(shí)現(xiàn)程序公正的基本要素。文章首先探討了實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的內(nèi)在聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)對行政過程中相對人的程序性權(quán)利之具體內(nèi)容進(jìn)行分析，明確提出了行政過程中相對人應(yīng)當(dāng)享有的旨在保障“最低限度公正”的程序性權(quán)利。文章最后從行政程序立法的角度，探討了程序性權(quán)利之保障與救濟(jì)的法律途徑。 關(guān)鍵詞行政程序程序性權(quán)利實(shí)體性權(quán)利程序性權(quán)利的救濟(jì) 一、導(dǎo)言 相對人在行政程序中的權(quán)利與法律程序的價值密切相關(guān)。程序的價值是從靜態(tài)意義上考察法律程序所應(yīng)當(dāng)具有的“品質(zhì)”（merit）；而法律程序的靜態(tài)價值只有通過程序過程中當(dāng)事人按照特定

2、的規(guī)則進(jìn)行活動，才能轉(zhuǎn)化為程序的實(shí)際作用。實(shí)際上，法律程序可以被理解為在參與某個過程中的復(fù)數(shù)以上的當(dāng)事人之間配置權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律原則和規(guī)則。因此從動態(tài)意義上看，法律程序就是特定程序權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)過程。這些程序權(quán)利義務(wù)的設(shè)定或配置，應(yīng)當(dāng)受法律程序價值要求包括程序內(nèi)在價值和結(jié)果價值的制約。因此可以說，法律程序價值為程序當(dāng)事人究竟應(yīng)當(dāng)享有那些權(quán)利義務(wù)提供了應(yīng)然性指導(dǎo)；而程序性權(quán)利義務(wù)規(guī)則則是程序價值得以實(shí)現(xiàn)的法律要素。從這個意義上講，離開了對程序價值的研究，就無法從應(yīng)然角度探討程序性權(quán)利義務(wù)的設(shè)置；離開了對程序性權(quán)利義務(wù)的探討，就無法從實(shí)然的角度討論程序價值如何得以實(shí)現(xiàn)。 此外，從法律角度對程序進(jìn)

3、行研究，實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)從當(dāng)事人在程序中的權(quán)利義務(wù)角度來進(jìn)行。如果說程序從結(jié)構(gòu)上看“是規(guī)定某個過程中的當(dāng)事人之間互動關(guān)系的行為規(guī)則”的話，1在法律家的眼中，這種互動關(guān)系主要就是程序上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 本文試圖對程序性權(quán)利進(jìn)行初步探討。筆者首先將對與程序性權(quán)利相關(guān)的一些基本概念進(jìn)行扼要分析和界定，并對程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利的關(guān)系作簡要分析。以此為基礎(chǔ)，筆者將對程序性權(quán)利的主要內(nèi)容和形式進(jìn)行考察，特別是對行政過程中相對一方所應(yīng)當(dāng)享有的程序性權(quán)利予以分析。由于任何關(guān)于權(quán)利問題的全面探討都無法不考慮對權(quán)利的救濟(jì)，以此在本文的最后，筆者將就程序性權(quán)利的意義和效力，以及對程序性權(quán)利的法律保障進(jìn)行討論。 本文對程

4、序性權(quán)利的探討，主要以行政過程中作為行政主體相對一方的公民、法人或其它組織的程序性權(quán)利為核心。當(dāng)然，筆者承認(rèn)，對程序性權(quán)利的研究，同樣也必須考慮作為重要程序主體的行政機(jī)關(guān)的程序權(quán)利。但是考慮到兩方面的原因，本文沒有直接對行政機(jī)關(guān)的程序性權(quán)利進(jìn)行探討：第一，對行政機(jī)關(guān)在行政過程中程序權(quán)利的研究已經(jīng)有了相對而言較多的重視，例如，對行政調(diào)查權(quán)、對證據(jù)的審查權(quán)、作出決定的權(quán)利等等，行政法理論和實(shí)踐中都有了相當(dāng)?shù)闹匾暎坏诙?，從現(xiàn)代行政程序法尊重個體尊嚴(yán)、追求程序公正以及對公共權(quán)力保持戒心的基本精神看，相對一方的程序性權(quán)利應(yīng)當(dāng)成為行政程序基本原理的重要組成部分。權(quán)利義務(wù)相對性的法理表明，相對一方的程序權(quán)利

5、也就對應(yīng)著行政機(jī)關(guān)在程序中相應(yīng)的程序義務(wù)。在這一方面，我們現(xiàn)有的研究幾乎還是個空白。 二、程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利 1權(quán)利、實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利 權(quán)利（right）法律權(quán)利是法學(xué)中的一個基本概念或X疇。但是基本概念也正是歧義叢生的概念。牛津法律大辭典“權(quán)利”詞條的撰寫人帶著明顯的怨氣寫道：權(quán)利（right），這是一個受到相當(dāng)不友好對待和常常被濫用的概念。2筆者在此不想對權(quán)利概念予以過多探討。但是在討論程序性權(quán)利之前，我們無法回避對權(quán)利概念作簡要分析。 中外法學(xué)界關(guān)于權(quán)利的概念或釋義的論著可謂汗牛充棟。X文顯在他的法學(xué)基本X疇研究一書中介紹有關(guān)權(quán)利釋義的學(xué)說主要有八種，包括資格說、主X說、自由說

6、、利益說、法力說、可能說、規(guī)X說、選擇說。3在這里，筆者的意圖不在于對各種關(guān)于權(quán)利的釋義進(jìn)行評價，但是為了把握權(quán)利的核心要素，有必要對各說的主X作簡要分析。 資格說認(rèn)為，權(quán)利即一種資格。某人有權(quán)利意味著某人具有某種資格。對于以“資格”（entitlementorpetence）來描述“權(quán)利”的觀點(diǎn)，有的學(xué)者認(rèn)為存在著“循環(huán)定義”問題。4但是在筆者看來，用“資格”來解釋權(quán)利，至少在對權(quán)利屬性一個方面的描述這一點(diǎn)上是有意義的。法律上的資格，或法律地位，從法律制度的靜態(tài)層面規(guī)定了各種主體的活動空間，超出這一空間的行為就是無效的。例如，資格說可以對法律上的“越權(quán)無效”原則作出解釋。主X說從強(qiáng)調(diào)權(quán)利人主

7、X的應(yīng)被服從性這一角度描述權(quán)利，認(rèn)為權(quán)利是主體有效地提出自己作或不作某種行為的主X或請求，而義務(wù)則是被主X的對象或內(nèi)容。法力說將權(quán)利解釋為體現(xiàn)在法律之中的國家權(quán)力所保障的、人們?yōu)槟撤N利益而從事特定活動的能力和權(quán)力?？梢钥闯?，這種規(guī)定主要從過程角度來解釋權(quán)利，即權(quán)利不是目的，權(quán)利所追求的利益才是目的。規(guī)X說試圖從行為尺度這一方面描述權(quán)利，認(rèn)為權(quán)利是法律所保障或允許的人們能夠作一定行為的尺度。換言之，這一學(xué)說從“法律允許”這一角度來描述權(quán)利，指出權(quán)利來自于法律的規(guī)X，凡是法律所禁止的，就沒有權(quán)利。自由說從主體“意志自由”角度對權(quán)利進(jìn)行描述。它認(rèn)為，權(quán)利使享有者具有意志自由以及這一自由的外部表現(xiàn)行為

8、自由。與自由說相近的是選擇說，它以主體基于意志自由而享有的、優(yōu)于義務(wù)主體的選擇權(quán)來描述權(quán)利。權(quán)利可以使主體獲得選擇的優(yōu)勢，而義務(wù)主體對于其所負(fù)的義務(wù)不具有可選擇性?？赡苷f認(rèn)為權(quán)利是人們作一定行為或不作某一行為的可能性。與法力說相似，這種學(xué)說也是從權(quán)利行使過程的角度來闡釋權(quán)利概念的。利益說是現(xiàn)代西方法理學(xué)中最為盛行的一種闡釋權(quán)利的解說。利益說認(rèn)為，權(quán)利就是某種受到法律保護(hù)的利益。 筆者認(rèn)為，以上對于權(quán)利的解說都具有一定的合理性，但同時也給人一種“盲人摸象”的感覺。在筆者看來，這些對于權(quán)利解說中的不足之處，與其說源于對權(quán)利涵義的實(shí)質(zhì)性理解，不如說源于理解權(quán)利時的方法論之不足。每一種解說都是從權(quán)利所

9、具有的某一方面的特征來理解權(quán)利的，同時，這些解說也沒有考慮過程與結(jié)果的關(guān)系。我認(rèn)為，法律上的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是一個表征狀態(tài)、過程、目的相結(jié)合的X疇。就狀態(tài)而言，權(quán)利意味著某種法律認(rèn)可的資格、權(quán)能、選擇的可能性；就過程而言，權(quán)利又是一種進(jìn)行某種活動、提出某種主X或作出某種選擇的法律依據(jù)；就結(jié)果或目的而言，權(quán)利則是受法律保護(hù)的某種利益。以財產(chǎn)權(quán)為例。某人對某物享有財產(chǎn)權(quán)，意味著他對該物具有占有、使用、處分和收益的權(quán)利。如果我們將權(quán)利作為一種狀態(tài)來理解，那么財產(chǎn)權(quán)可以被理解為該主體所具有的對該物的占有、使用、處分和獲得收益的資格；也可以被理解為他處分該物的自由權(quán)；還可以被理解為他使用、處分該物的可能性，等等

10、。如果我們將權(quán)利作為一個過程，即權(quán)利行使的過程來理解，他的財產(chǎn)權(quán)意味著他可以決定如何占有、使用該物、如何處分該物；如果他人侵犯其權(quán)利，他對該物所具有的財產(chǎn)權(quán)使他有權(quán)提出主X、請求以及請求國家通過法律制度而提供保護(hù)。上述作為狀態(tài)的權(quán)利和作為過程的權(quán)利都是緊密聯(lián)系的，是權(quán)利的兩個方面。只有將這兩方面結(jié)合起來才可能對權(quán)利有一個比較全面的理解。如果權(quán)利僅僅是一個狀態(tài)而不具有過程性的話，那么這種狀態(tài)實(shí)際上就不可能存在；如果權(quán)利僅僅是一個過程，那么這一過程就失去了方向。這兩方面結(jié)合的基礎(chǔ)就是權(quán)利所指向的利益。 對權(quán)利概念從過程與狀態(tài)（或結(jié)果）兩個方面進(jìn)行分析的思路，可以為我們研究法律權(quán)利提供一個新的視野。

11、在這個視野中，權(quán)利至少可以從兩方面來理解，即實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利，或者說作為狀態(tài)的權(quán)利和作為過程的權(quán)利。 實(shí)體性權(quán)利（substantiverights）實(shí)體性權(quán)利是靜態(tài)意義上的權(quán)利，即人們對某種實(shí)體利益所具有的受法律保護(hù)的資格和權(quán)能，這些利益包括生命、名譽(yù)、人格、自由和財產(chǎn)等等。實(shí)體性權(quán)利反映的是權(quán)利的目的或結(jié)果要素，它表明的是主體對于社會中的資源的合法擁有狀態(tài)。就一般意義上講，某人擁有權(quán)利意味著他（她）擁有某種可以得到正當(dāng)化的主X和請求，即某種利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣某姓J(rèn)和保護(hù)。權(quán)利就是某種被保護(hù)的利益。5當(dāng)然，并非所有的利益都被當(dāng)做權(quán)利而受到保護(hù)，因?yàn)閷?shí)際的權(quán)利狀態(tài)還依賴于特定的法律制度。在

12、這里，由于我們探討的是法律權(quán)利，我們必須將眼光投向法律制度。在任何法律制度中，都存在著這樣一些利益，它們被認(rèn)為對于維持或促進(jìn)社會所期望的某種狀態(tài)是如此重要，以至于社會有必要通過法律而對這些利益提供保障。這些法律制度通常被稱為實(shí)體法制度。實(shí)體法指向某種為社會所期望的結(jié)果和狀態(tài)。 程序性權(quán)利（proceduralrights）盡管我們通常從實(shí)體利益的角度來考慮權(quán)利，但不應(yīng)該忽視程序性權(quán)利的存在及其意義。對于實(shí)體性權(quán)利的觀念本身來說，程序是其一個不可缺少的方面。任何一種利益或?qū)嶓w性權(quán)利都必須通過程序而實(shí)現(xiàn)或提供保障。事實(shí)上，對權(quán)利問題的研究無法回避這樣一些問題：人們應(yīng)當(dāng)如何行使權(quán)利.當(dāng)某人所享有的權(quán)

13、利受到侵害時，他依據(jù)受法律保護(hù)的某種資格或權(quán)能能夠采取哪些行為以保護(hù)其權(quán)利.他應(yīng)當(dāng)按照什么樣的方式、步驟、形式來行使這些權(quán)利.應(yīng)當(dāng)在何時行使這些權(quán)利.他應(yīng)當(dāng)向那個國家機(jī)關(guān)請求對其提供法律保護(hù).等等。這些問題的提出要求我們必須從權(quán)利行使和實(shí)現(xiàn)的角度來對待權(quán)利觀念的另一方面，即程序性權(quán)利。在法律制度中，實(shí)體法總是通過相應(yīng)的程序法制度而實(shí)施的，實(shí)體性權(quán)利義務(wù)也總是通過程序性權(quán)利義務(wù)而得到落實(shí)。 因此，我們首先可以從通過實(shí)體法上規(guī)定和保護(hù)的某種狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)過程來理解程序性權(quán)利。從這個角度理解，程序性權(quán)利就是主體為了行使、主X或保障其實(shí)體權(quán)利而必須具有的作一定行為的能力。在這里，人們具有某種程序性權(quán)利，是

14、因?yàn)樗鼈兙哂心撤N實(shí)體性權(quán)利，而保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)這些實(shí)體性權(quán)利，正是程序性權(quán)利的目的。6很顯然，這種對程序性權(quán)利的理解帶有工具主義色彩，即實(shí)體權(quán)利是目的，程序權(quán)利則是手段。 人們或許會爭辯說，在很多情況下，例如現(xiàn)代福利國家中行政機(jī)關(guān)關(guān)于福利的給予，期望得到某種福利的某個人對于特定的結(jié)果并沒有權(quán)利，因?yàn)榉刹]有規(guī)定該個人有權(quán)獲得特定的福利，行政機(jī)關(guān)對是否給予特定的人以某種福利享有很大的自由裁量權(quán)。7在這些情況下，申請得到某種社會福利的個人是否具有某種程序性權(quán)利呢.回答是肯定的。因?yàn)樵谶@種情況下，申請人即便對某種福利并沒有實(shí)體權(quán)利，因而程序性權(quán)利不能從這一實(shí)體結(jié)果角度而延伸出來，但行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)

15、決定是否給予申請人以某種福利，受到法律所設(shè)定的諸多要求和標(biāo)準(zhǔn)的制約，例如行政機(jī)關(guān)必須考慮該申請人的相關(guān)因素，不得考慮不相關(guān)因素，決定必須得到事實(shí)和理由的支持，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明這些理由，等等。這些標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力施加了程序義務(wù)。因此，申請人盡管不具有針對某項(xiàng)福利的實(shí)體權(quán)利，他們?nèi)匀挥幸笮姓C(jī)關(guān)按照這些標(biāo)準(zhǔn)作出決定的權(quán)利。這種情況下的程序性權(quán)利，實(shí)際上意味著在特定的過程中，一方的程序性義務(wù)對應(yīng)著另一方的程序性權(quán)利。 上述兩種情況下的程序性權(quán)利都是從某個特定的實(shí)體結(jié)果的角度而言的：為了實(shí)現(xiàn)和保障某個實(shí)體結(jié)果，人們必須擁有通過一定的方式、步驟、手續(xù)等而實(shí)現(xiàn)或保護(hù)這種結(jié)果的權(quán)利。這種程序性權(quán)利的

16、語境表明了程序權(quán)利功能的一個方面，即程序需要服務(wù)于一定的實(shí)體目的。 但是，還存在著另外一種產(chǎn)生程序性權(quán)利的基礎(chǔ)。這種基礎(chǔ)就是法律程序的“內(nèi)在價值”（processvalues）。法律程序除了具有服務(wù)于一定實(shí)體結(jié)果的“工具價值”之外，還具有其獨(dú)立的價值，這些價值包括參與、個人尊嚴(yán)、理性、程序和平等等。8讓我們以個人在程序中的尊嚴(yán)為例。假如法律程序必須承認(rèn)與尊重程序參與者的個人尊嚴(yán)，那么接下來的問題很自然的就是：程序參與者有權(quán)要求法律程序以一種富有尊嚴(yán)的方式對待他們。同理，程序的參與價值實(shí)際上意味著個人有權(quán)要求法律程序提供充分的參與機(jī)會。程序參與者基于法律程序所具有的“過程價值”，雖然并不直接地對

17、某種實(shí)體結(jié)果擁有權(quán)利，但卻被賦予相應(yīng)的程序性權(quán)利。很顯然，如果沒有這樣的權(quán)利，程序的價值也就無法實(shí)現(xiàn)。 2實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的關(guān)系 在筆者看來，實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的相互關(guān)系，可以從以下幾個方面來進(jìn)行理解。 （一）實(shí)體性權(quán)利派生出相應(yīng)的程序性權(quán)利 當(dāng)主體擁有某種實(shí)體性權(quán)利時，意味著他存在著某種受法律保護(hù)的利益，意味著他對某種特定的結(jié)果有一種主X權(quán)。但是，不論是對一種利益或?qū)Y(jié)果的主X權(quán)，都必須通過主體作出一定的行為而實(shí)現(xiàn)。如果主體僅僅有一種資格，僅僅對某種結(jié)果有“期待權(quán)”，但卻不能通過特定過程、采取必要行為實(shí)現(xiàn)其利益期待，則實(shí)體性權(quán)利就不能存在。從這個意義上講，程序性權(quán)利是“權(quán)利”概念的

18、應(yīng)有之義。在這里，我們論證程序性權(quán)利的必要性和正當(dāng)性的邏輯，表明了程序性權(quán)利和實(shí)體性權(quán)利關(guān)系的兩個方面。第一，實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利是權(quán)利X疇的兩個方面；第二，實(shí)體性權(quán)利派生出程序性權(quán)利。對于第二點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)注意，實(shí)體性權(quán)利必然派生出相應(yīng)的程序性權(quán)利，但程序性權(quán)利并不都是由實(shí)體性權(quán)利派生出來的。 （二）程序性權(quán)利服務(wù)于一定的實(shí)體性權(quán)利 程序性權(quán)利服務(wù)于實(shí)體權(quán)利所指向的某種利益或法律結(jié)果。任何結(jié)果都必須經(jīng)相應(yīng)的過程才能實(shí)現(xiàn)。程序性權(quán)利為實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)提供途徑、方式、手段、步驟等，它們構(gòu)成實(shí)體結(jié)果實(shí)現(xiàn)的過程。正因?yàn)槌绦驒?quán)利可以服務(wù)于實(shí)體權(quán)利，現(xiàn)代法律制度中都特別強(qiáng)調(diào)對實(shí)體權(quán)利的程序保護(hù)。美國憲法上的“正當(dāng)

19、法律程序”就是一個突出的例子?！罢?dāng)法律程序”主要是一個程序性條款，其主要目的就是為特定的實(shí)體權(quán)利提供“正當(dāng)程序”的保障。9但是，適用“正當(dāng)程序”條款的前提是個人的“生命、自由或財產(chǎn)”等實(shí)體權(quán)利可能受政府權(quán)利作用的影響。換言之，只要個人所享有的某些實(shí)體權(quán)利可能受侵害，個人就有權(quán)主X正當(dāng)程序所要求的程序保障。這從一個方面印證了程序權(quán)利服務(wù)于實(shí)體權(quán)利的功能。 程序性權(quán)利具有服務(wù)于實(shí)體性權(quán)利的功能，但并非所有的程序性權(quán)利都是實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的手段。有些程序性權(quán)利的目的就是保障或促進(jìn)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；有些程序性權(quán)利既具有促進(jìn)實(shí)體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的功能，同時又是實(shí)現(xiàn)程序自身價值的手段。例如，當(dāng)事人要求程序由一個公正、

20、獨(dú)立的裁判者主持的權(quán)利，既有助于公正結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，同時也是程序公平的要求之一。還應(yīng)當(dāng)注意的是，有些程序性權(quán)利并不服務(wù)于一定的實(shí)體結(jié)果，而是為了保障當(dāng)事人在程序中能夠受到公正的、富有尊嚴(yán)的對待。 （三）程序性權(quán)利制約實(shí)體性權(quán)利 實(shí)體性權(quán)利依賴于程序性權(quán)利的保障，缺乏相應(yīng)的程序權(quán)利的實(shí)體權(quán)利可能只是法律上的“空頭支票”。就這一意義上講，程序性權(quán)利可以制約實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)狀況。如果法律賦予公民以某種實(shí)體權(quán)利，但對這種權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)設(shè)置嚴(yán)密的程序限制，其結(jié)果可能是該實(shí)體權(quán)利實(shí)際上等同于不存在。同樣的，如果人們被賦予一系列實(shí)體權(quán)利，但這些權(quán)利如何行使、如何實(shí)現(xiàn)的程序卻沒有規(guī)定，個人為行使或?qū)崿F(xiàn)其實(shí)體權(quán)利

21、而必須享有的程序性權(quán)利得不到確認(rèn)，則他們的實(shí)體權(quán)利將形同虛設(shè)。例如，我國1954年憲法中就已經(jīng)規(guī)定公民享有控告、檢舉、監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員XX行為的權(quán)利，1982年憲法有重新確認(rèn)了這一規(guī)定，但是實(shí)際上直到1989年行政訴訟法之前，公民無法向人民法院控告行政機(jī)關(guān)的XX行為。同樣，1982年憲法也規(guī)定，公民因國家機(jī)關(guān)或其工作人員的XX行為而受到侵害的，有權(quán)獲得賠償。但直到1995年國家賠償法實(shí)施之前，他們實(shí)際上不可能真正實(shí)現(xiàn)請求國家賠償?shù)臋?quán)利。原因很簡單：雖然公民在憲法上被賦予了權(quán)利，但這種權(quán)利缺乏程序化的實(shí)施途徑。程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利之間的這種關(guān)系可以為我們理解公民在憲法上權(quán)利義務(wù)的現(xiàn)實(shí)性提供另一

22、個視角。公民在憲法上的實(shí)體權(quán)利固然重要，但這些權(quán)利如果缺乏程序的保障，就很難具有現(xiàn)實(shí)性。在這一點(diǎn)上，美國聯(lián)邦最高法院大法官W·道格拉思關(guān)于美國憲法的一段評論確實(shí)令人回味。他指出：“權(quán)利法案主要是程序性條款。這樣做決不是無關(guān)緊要的，因?yàn)檎浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的區(qū)別。”10有的學(xué)者從程序的角度反觀中國憲法以及公民在憲法上所享有的實(shí)體權(quán)利，認(rèn)為就實(shí)體性內(nèi)容而言，中國憲法關(guān)于公民基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定與西方國家憲法的規(guī)定并無不同，但權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度和形式卻存在著較大差別，一個重要的原因就是我國憲法中缺乏對有關(guān)權(quán)利之實(shí)現(xiàn)和保障的程序性規(guī)定。11 （四）程序性權(quán)利可以產(chǎn)生實(shí)體性權(quán)利 程序

23、權(quán)利與實(shí)體權(quán)利的關(guān)系還表現(xiàn)在，程序權(quán)利的行使和活動不僅可以保障實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而且在一定意義上創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利。程序權(quán)利的運(yùn)作可以創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利這一命題可以從以下幾個方面進(jìn)行分析：（1）從實(shí)體權(quán)利的產(chǎn)生看，規(guī)定在實(shí)體法中的權(quán)利總是需要通過一定的法律程序而產(chǎn)生。在奉行XX法治的國家中，包括憲法在內(nèi)的作為實(shí)體權(quán)利載體的實(shí)體法規(guī)X大多是通過一定的反映XX精神的法律程序而產(chǎn)生的；（2）從程序法與實(shí)體法相互作用的關(guān)系看，只有通過程序法的運(yùn)作過程，即程序性權(quán)利的行使過程，實(shí)體權(quán)利和實(shí)體法的內(nèi)容才能得到具體化。在這個意義上，程序以及蘊(yùn)含在其中的程序權(quán)利已經(jīng)不僅僅作為手段來實(shí)現(xiàn)實(shí)體法內(nèi)容（實(shí)體權(quán)利），而且可以說是在

24、不斷地形成乃至創(chuàng)制實(shí)體法和實(shí)體權(quán)利本身了。正是在這個意義上，一位著名的訴訟法學(xué)者甚至稱“程序法乃實(shí)體法之母?！?2考慮到實(shí)體法規(guī)X的局限性以及法律的規(guī)X狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)情況的差異性，程序?qū)τ趯?shí)體的發(fā)展、創(chuàng)制功能就更容易得到理解，因?yàn)樵谶@樣的情況下，通過程序而創(chuàng)制和發(fā)展實(shí)體法規(guī)X和實(shí)體權(quán)利的機(jī)制表現(xiàn)得更為明顯。13從法律史的角度考察，通過程序性權(quán)利的行使和程序法的運(yùn)作而創(chuàng)制實(shí)體權(quán)利的現(xiàn)象，在以判例作為法律淵源的普通法系國家中是一個突出的現(xiàn)象。例如在英國，并沒有一部成文憲法典規(guī)定公民的實(shí)體權(quán)利。但是普通法上源遠(yuǎn)流長的“自然正義”原則以及“平等對待”原則，作為程序法上的原則在實(shí)踐中的反復(fù)運(yùn)用，產(chǎn)生了作為普

25、通法源泉的一系列判例，以一種漸進(jìn)的方式確立了公民的實(shí)體權(quán)利?？赡苷?yàn)槿绱?，英國最著名的憲法學(xué)者A.V.戴雪在談?wù)撚鴳椃〞r，認(rèn)為“憲法并不是公利的來源，恰恰相反，憲法是普通法保護(hù)公利的結(jié)果?！?4三、程序性權(quán)利的內(nèi)容：以行政過程中的相對一方當(dāng)事人為例 根據(jù)以上的分析，我們可以認(rèn)為，程序性權(quán)利產(chǎn)生于三種程序語境之中：第一，人們在實(shí)體法上享有的實(shí)體性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生出相應(yīng)的程序性權(quán)利，這些程序權(quán)利是實(shí)現(xiàn)和保障實(shí)體權(quán)利落實(shí)的手段；第二，程序主持者因?yàn)樾惺固囟?quán)力而負(fù)有的程序義務(wù)使程序中的其它當(dāng)事人享有相應(yīng)的程序權(quán)利，這些程序權(quán)利是制約程序主持者權(quán)力的手段；第三，程序所具有的“內(nèi)在價值”，即使一個法律

26、程序滿足公平、承認(rèn)與尊重個人尊嚴(yán)等標(biāo)準(zhǔn)的價值，使程序參與者具有了要求程序公平地、富有尊嚴(yán)地對待他們的權(quán)利。如果我們期望一個法律程序能夠有效地促進(jìn)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，能夠有效地制約程序主持者權(quán)力行使的恣意，能夠促進(jìn)和保障程序的公平和個人在程序活動中的尊嚴(yán)，那么個人作為程序的參與者就應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的程序性權(quán)利。在筆者看來，這些權(quán)利至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）要求中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利；（2）被告知的權(quán)利；（3）聽證權(quán)；（4）平等對待權(quán)；（5）要求決定者為其所作的決定說明理由的權(quán)利；（6）程序抵抗權(quán)；（7）申訴權(quán)。以下對行政過程中相對一方當(dāng)事人的程序性權(quán)利進(jìn)行進(jìn)一步的分析。 1要求由中立的裁判者主持

27、程序和作出決定的權(quán)利（therighttoaimpartialdecision-maker） 當(dāng)事人要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利的必要性，可以從兩個方面得到證明：（1）程序由一個中立的裁判者主持，以及決定由一個中立的裁判者作出，可以保障通過程序而作出的結(jié)果更為客觀、公正。如果由一個非中立的機(jī)構(gòu)或個人主持程序和作出決定，那么該機(jī)構(gòu)或個人可能將因?yàn)槠?、受到其它因素的控制等等而無法作出就實(shí)體意義上看公正的結(jié)果；如果程序操作者和決定制作者與他主持或作出決定的案件有某種利害關(guān)系，那么他實(shí)際上就成了自己案件的法官，人們也無法期望通過這樣的程序而產(chǎn)生的結(jié)果能夠客觀公正。因此，從程序作為手段服

28、務(wù)于結(jié)果的意義上講，中立的裁判者對于一個程序而言是必要的。（2）由中立的裁判者主持程序和作出決定，可以使程序表現(xiàn)出一種“看的見的公正”（theappearanceofjustice）。而對于正義的實(shí)現(xiàn)而言，那種能夠被人們感受到的正義才是真正的正義，因?yàn)檎x不僅要實(shí)際上存在，而且需要使人們相信它的存在。因此，就程序本身的正義而言，人們要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利也是可以得到正當(dāng)化的。 當(dāng)事人要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利，是一項(xiàng)程序性權(quán)利而非實(shí)體權(quán)利，因?yàn)樵摍?quán)利并不指向任何實(shí)體結(jié)果。對于一個特定的個人來說，要求中立的裁判者主持程序或作出決定可能不利于他的某種利益，但作為

29、一項(xiàng)權(quán)利，它并非僅僅適用于某個特定程序，而是適用于所有程序。因此即便在某個特定案件中某個當(dāng)事人希望裁判者能夠?qū)λ兴珢郏驼w的法律制度層面看，理性的人們沒有理由拒絕這一權(quán)利。 為了使當(dāng)事人所享有的要求由中立的裁判者主持程序或作出決定的權(quán)利具有現(xiàn)實(shí)性，當(dāng)事人從邏輯上講必須具有由該權(quán)利派生而來的以下權(quán)利：（1）申請回避權(quán)；（2）抵制職能的混合；（3）反對單方面接觸。 首先，為了保證裁判者的中立性，當(dāng)事人對那些與其所裁判的案件有利益關(guān)系的裁判者以及在主持程序或作出決定過程中可能存在偏私的裁判者應(yīng)當(dāng)有申請回避權(quán)。利益關(guān)系，既可以被理解為裁判者本人與其所主持的案件有利益上的聯(lián)系，也可以被理解為裁判

30、者的近親屬與其所主持的案件有利益關(guān)系。關(guān)于偏私（bias），美國行政法學(xué)者K.C.戴維斯曾經(jīng)指出，程序活動中的偏私可能有三種情形：對法律和政策理解上的某種偏好、對特定情況下事實(shí)認(rèn)定的偏好以及對特定當(dāng)事人的偏愛。15如果當(dāng)事人認(rèn)為裁判者的利益或偏私因素可能影響其中立性，他們有權(quán)申請?jiān)摬门姓呋乇堋?6 其次，為了保證裁判者的中立或獨(dú)立，當(dāng)事人有權(quán)反對程序職能上的混合（minglingoffunctions）。程序上的職能混合，特別是調(diào)查、指控的職能與裁決職能的混合，不論是在實(shí)質(zhì)上還是在形式上都可能影響裁判者的中立性。如果主持調(diào)查或指控的主體同時又是作出決定的主體，那么作出決定的主體就很難獨(dú)立地、不

31、受影響地作出決定，因?yàn)樗茈y避免調(diào)查或指控所賦予他的職能的影響。美國行政程序法（APA）與標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法（MSA）都有將調(diào)查職能與裁決職能予以分離的規(guī)定。例如，行政程序法規(guī)定參與調(diào)查和追訴的官員不得參與決定的制作或?yàn)闆Q定制作提供建議；17標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法則規(guī)定，在某一案件中曾經(jīng)作為調(diào)查者（investigator）、追訴者（prosecutor）或動意者（advocator）的官員不得主持聽證或協(xié)助主持聽證。18但是，聯(lián)邦最高法院在一個判例中曾經(jīng)確立了一個例外，即上述原則不適用于行政機(jī)關(guān)或委員會的首長。19我國在最近的有關(guān)行政活動的立法中，也確立了職能分離原則。例如，行政處罰法規(guī)定了處罰的設(shè)

32、定權(quán)與實(shí)施權(quán)分離、行政處罰實(shí)施中的調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離的原則。 最后，為了保證程序主持者和裁判者的獨(dú)立性，當(dāng)事人有權(quán)反對單方面接觸(expartemunication)。在存在著復(fù)數(shù)以上的當(dāng)事人參與的程序中，程序主持者或裁判者在一方不在場的情況下與其他當(dāng)事人接觸，即構(gòu)成單方面接觸。單方面接觸使程序當(dāng)事人懷疑裁判者對程序中的某些當(dāng)事人存在“偏愛”，使法律程序?qū)σ粋€“不偏不倚”的裁判者的要求不能得到滿足，至少在形式上是如此。 2被告知的權(quán)利（therighttobeinformed） 當(dāng)個人的實(shí)體權(quán)利可能受到政府權(quán)力行使的不利影響時，他（她）有被告知的權(quán)利。對于個人的這項(xiàng)權(quán)利，我們同樣可以從兩個方面

33、加以證明：（1）個人具有某項(xiàng)實(shí)體權(quán)利，自然地意味著他具有為實(shí)現(xiàn)和保護(hù)該實(shí)體權(quán)利的附屬性權(quán)利。被告知的權(quán)利就是這些附屬性權(quán)利的一種。因?yàn)槿绻惺箼?quán)力影響個人的實(shí)體權(quán)利時該個人沒有被告知的權(quán)利，他就無法采取必要的、有針對性的措施保護(hù)自己的權(quán)利。（2）就法律程序“內(nèi)在價值”角度看，當(dāng)政府行使權(quán)力可能影響個人權(quán)利時，告知該個人有關(guān)的信息體現(xiàn)了程序?qū)€人尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重。它意味著程序?qū)€人當(dāng)做值得尊重的主體來對待。20正是基于這兩個方面，不論是英國普通法上的“自然正義”原則還是美國憲法上的“正當(dāng)法律過程”，都將告知作為對法律程序的最低要求之一。 當(dāng)事人在利益可能受針對他而作出的行為影響時而具有的被告

34、知的權(quán)利，可以進(jìn)一步分解為以下內(nèi)容：（1）告知必須在合理的時間內(nèi)進(jìn)行。由于當(dāng)事人被告知的權(quán)利的目的是為了能夠?yàn)樽约豪嫣峁┍Ｗo(hù)，所以告知只有在合理的時間內(nèi)進(jìn)行才有實(shí)質(zhì)意義。法律通常很難對告知的合理時間作出統(tǒng)一規(guī)定，因?yàn)閭€案的具體情況會有很大差別。在行政程序中，行政機(jī)關(guān)對何時進(jìn)行告知有自由裁量權(quán)，但必須考慮當(dāng)事人針對告知事項(xiàng)作出必要準(zhǔn)備的合理時間。（2）告知必須包括與被告知者利益有關(guān)的充分信息。正如德·斯密斯所說，由于告知的目的就是為了使當(dāng)事人能夠及時作出有針對性的表述，21所以，告知必須包含足夠的必要信息以使當(dāng)事人能夠充分地準(zhǔn)備相關(guān)的證據(jù)以支持自己的觀點(diǎn)或立場。22 3.聽證權(quán)（th

35、erighttobeheard） 聽證權(quán)的實(shí)質(zhì)是：在行政機(jī)關(guān)針對特定的個人作出不利于他的決定之前，個人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)聽取其意見并有權(quán)為自己的利益辯護(hù)。聽證權(quán)是當(dāng)事人在法律程序中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本的權(quán)利，這一權(quán)利為現(xiàn)行的國際公約、許多國家的憲法和法律所確認(rèn)。聯(lián)合國公與政治權(quán)利公約（UN1966）第14條、23美洲人權(quán)公約（OAS1969）24第8條、歐洲保護(hù)人權(quán)與基本自由公約（CE1950）第6條都規(guī)定，在刑事訴訟中，被告人享有“被聽取意見的權(quán)利”，25這些權(quán)利包括：要求聽證公開進(jìn)行、聽證在合理的時間內(nèi)舉行、得到及時的通知、反駁對自己不利的觀點(diǎn)、得到咨詢與法律援助的權(quán)利，等等。盡管這些規(guī)定是針

36、對刑事訴訟而言的，沒有理由認(rèn)為其內(nèi)容不適用于民事和行政程序，因?yàn)樗羞@些程序都應(yīng)當(dāng)滿足程序公正的最基本要求。 在理論上，聽證權(quán)的意義可以從兩方面來理解。其一，讓那些利益可能因政府權(quán)力行使而受到影響的人享有聽證權(quán)，可以使他們充分地參與到針對他們的決定的制作過程中來，從而使決定能夠在全面、充分的談?wù)摶A(chǔ)上而形成。聽證權(quán)從這一意義上講有助于公正結(jié)果的產(chǎn)生。其二，不論聽證權(quán)的行使對結(jié)果有什么影響，對于程序自身的公正性而言，個人在利益受到不利影響之前有權(quán)表達(dá)意見并且為自己利益辯護(hù)，反映了法律程序?qū)€人尊嚴(yán)的承認(rèn)和尊重，從而使法律程序具備“道德性”（morality）或從道德層面上看“好”的品質(zhì)。26 從

37、法律程序的實(shí)踐看，聽證權(quán)的內(nèi)容可能因具體情況的不同而有所不同。聽證權(quán)內(nèi)容最充分的表現(xiàn)是在各種審判程序中。在行政過程中，隨著行政程序的司法化，也出現(xiàn)了決定制作過程中的審判式聽證程序。在審判式聽證過程中，聽證權(quán)包括以下內(nèi)容：（1）及時地得到通知的權(quán)利；（2）以口頭方式闡述意見，反駁對自己不利的觀點(diǎn)，為自己利益辯護(hù)的機(jī)會；（3）要求聽證公開舉行以及獲得充分信息的權(quán)利；（4）聘請律師以及其他獲得法律援助的權(quán)利；（5）要求以聽證記錄（record）作為制作決定之依據(jù)的權(quán)利；（6）對決定不服時申訴的權(quán)利。27在非正式程序中，最簡單的聽證權(quán)行使形式就是表達(dá)意見并反駁不利于自己的觀點(diǎn)。 不同情況下同一權(quán)利內(nèi)容

38、的差異，提出了權(quán)利的成本問題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，任何權(quán)利的行使都需要耗費(fèi)成本。28有些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)分析的角度認(rèn)為，在程序的進(jìn)行過程中，作為程序操作者的政府和作為程序參與者的個人都需要投入成本，只有當(dāng)這些成本小于通過權(quán)利的行使而產(chǎn)出的利益時，程序和相應(yīng)的程序性權(quán)利才能得到正當(dāng)化。29筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)有一定的合理性。因?yàn)槌绦蚝统绦蛐詸?quán)利都具有服務(wù)于實(shí)體結(jié)果的屬性。但是，經(jīng)濟(jì)利益并不能涵蓋程序權(quán)利的全部目的。例如，個人尊嚴(yán)很難以經(jīng)濟(jì)利益為指標(biāo)而衡量。因此我主X程序權(quán)利的具體內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)從其所服務(wù)的實(shí)體結(jié)果和自身價值兩方面來權(quán)衡。 4平等對待權(quán)（therighttoequaltreatment） 如果我們承

39、認(rèn)每個人都是平等的道德主體，人們有權(quán)要求法律程序給予他們以平等的對待；如果程序沒有給予他們平等對待，程序主持者必須說明差別對待的理由。事實(shí)上，程序中立或者裁判者的中立，已經(jīng)暗示程序應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人以平等對待。這是法律程序體現(xiàn)公平的一個最直觀的方面。 在行政程序中，當(dāng)事人要求程序給予他們平等對待的權(quán)利可以分解為以下具體要求：（1）復(fù)數(shù)以上的相對人在程序中應(yīng)當(dāng)具有同等的權(quán)利義務(wù)。（2）行政機(jī)關(guān)對相同的情況應(yīng)當(dāng)作出相同的處理，否則必須說明理由。這兩個方面表達(dá)了個人應(yīng)當(dāng)受到法律“平等的、富有一致性”的對待。30平等對待作為一項(xiàng)程序性權(quán)利，其重要意義就在于保證程序以及通過程序而產(chǎn)生的結(jié)果符合“形式正義”（

40、formaljustice）的要求。 行政機(jī)關(guān)對相同情況作出相同處理，實(shí)質(zhì)是對行政自由裁量權(quán)的一種限制，也是對權(quán)力行使理性化所應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出來的一致性（consistency）的提倡。在給定的條件或前提相同的情況下，通過法律程序而產(chǎn)生的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是相同的，否則就很容易使人們感覺到程序是任意的（arbitrary）、反復(fù)無常的（capricious）。為了保證一致性，英美法系的傳統(tǒng)中產(chǎn)生了同樣情況同樣對待、遵守先例等原則。從邏輯上講，如果兩個命題或判斷不能同時為真，那么它們就是不一致的，或者說是矛盾的。例如，2+2=4和2+2=5這兩個命題，僅僅從形式邏輯的規(guī)律就可以判定其中至少必有一個為假，因?yàn)樗鼈?/p>

41、在前提相同的情況下結(jié)果卻不一致。同樣的，如果行政機(jī)關(guān)對于同樣的情況作出不同的決定，從形式上看就是違背理性的。遵守先例的要求也可以類似地得到說明。但是值得注意的是，遵守一致性原則只是形式合理性的要求，并不必然地意味著符合了這些要求的決定或結(jié)果實(shí)體上就是合理的。有時候，所遵循的先例可能是錯誤的，遵守先例恰恰意味著重復(fù)錯誤；有時候作出決定的機(jī)關(guān)對具備同樣情況的當(dāng)事人作出相同的處理，但可能都是不合理的。由此可見，一致性的要求，與程序正義的其它要求一樣，只是法律程序獲得理性的必要條件。 從法律角度講，一致性的要求主要是通過一種類似“作繭自縛”的效應(yīng)而防止權(quán)力行使中的恣意。從個體的道德權(quán)利角度講，有些學(xué)者

42、認(rèn)為，一致性原則也是個體應(yīng)當(dāng)享有的“平等對待權(quán)”（therighttoequaltreatment）的要求，因?yàn)閷ν瑯忧闆r的不同處理將會導(dǎo)致對個體的區(qū)別和歧視，導(dǎo)致不平等和不公平。31美國學(xué)者戴維斯在其自由裁量的正義一書中也指出，假如X和Y的情況是相同的，而行政機(jī)關(guān)要求X交稅，Y卻不用交稅，那么與Y相比較而言，X顯然受到了不公平的對待；或者雖然行政機(jī)關(guān)要求X和Y都必須交稅，但要求X比Y交的更多，X同樣也受到了不公平的對待。32在這樣的情況下，決定的公正與否似乎可以通過比較的方式而被感受到。有的學(xué)者基于此而提出了“比較的正義”（parativejustice）這一概念，認(rèn)為其基本要求就是對同樣情

43、況應(yīng)當(dāng)給予平等對待。33 在行政法領(lǐng)域，遵循一致性的要求盡管是制約自由裁量權(quán)的一項(xiàng)原則，但由于行政活動不能沒有必要的靈活性，因此對這一原則不能作僵化的理解。在某種程度上講，行政法對一致性、遵守先例等原則一般都有比較靈活的規(guī)定。從美國的情況看，對于復(fù)數(shù)以上的明顯相同的情況，行政機(jī)關(guān)要么予以同樣的對待，要么解釋它們之間的差別。34如果行政機(jī)關(guān)對同樣情況沒有進(jìn)行同樣的對待，或?qū)Σ煌闆r同樣對待，但卻沒有解釋這樣做的理由，在某些情況下其中的一個決定可能會被認(rèn)為“濫用自由裁量權(quán)”而被法院撤銷。35遵守先例原則與一致性原則緊密相關(guān)，因?yàn)樽袷叵壤龑?shí)際上意味著一致性原則在時間上的體現(xiàn)現(xiàn)在的情況與以前相同的情況

44、同樣對待。美國標(biāo)準(zhǔn)州行政程序法規(guī)定，除非行政機(jī)關(guān)能夠給出“事實(shí)和理由”表明不遵守先例是“公平與理性的”，否則應(yīng)當(dāng)遵守先例。36 5要求決定者為決定說明理由的權(quán)利（therighttoreason-giving） 當(dāng)事人要求裁判者對其所作出的決定給出理由的權(quán)利，乃是基于權(quán)力必須理性地行使這一基本法律精神延伸而來的。如果決定的制作者是以一種理性的方式行使權(quán)力和作出決定，他自然就應(yīng)當(dāng)能夠?yàn)槠錄Q定說明理由。如果決定者沒有說明理由，就可以認(rèn)為該決定缺乏理由。說明理由的意義在于，它作為相對人的一項(xiàng)程序性權(quán)利可以制約決定者自由裁量權(quán)的恣意，促進(jìn)權(quán)力以富有理性的方式行使。同時，說明理由也有助于相對人理解已經(jīng)作

45、出的決定并對該決定的合理性作出評價。當(dāng)相對人對決定不服而申訴時，決定者所給出的理由可以作為申訴或?qū)彶榈幕A(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍行W(xué)者認(rèn)為，“為決定說明理由”應(yīng)當(dāng)是“自然正義”原則的第三項(xiàng)要求。37 6程序抵抗權(quán)（therighttodisobedience） 在法律程序的進(jìn)行過程中，相對人對于行政機(jī)關(guān)違反法定程序而作出的要求或行為，有拒絕服從或合作的權(quán)利。從這個意義上講，相對人在程序中并不是被動的和被操縱的，他對程序主持者來說也可以構(gòu)成一種制約因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人在程序中應(yīng)當(dāng)具有抵抗權(quán)的理由就在于：（1）程序抵抗權(quán)可以制約程序主持者操作程序時的恣意和專橫。（2）相對人具有抵抗權(quán)表明他們并不是被人

46、操縱和任人擺布的客體，體現(xiàn)了對權(quán)利主體的尊重。 但是應(yīng)當(dāng)指出，程序抵抗權(quán)并不意味著相對人可以拒絕服從、履行行政機(jī)關(guān)作出的決定。在行政過程中，對于行政決定的“抵抗”，只能通過各種途徑的申訴（復(fù)議、訴訟）而進(jìn)行。這里所講的程序抵抗權(quán)，主要是指在法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)采取行為時負(fù)有某種程序義務(wù)，但卻沒有履行這些程序義務(wù)的情況下所采取的特定行為，相對人有權(quán)拒絕服從或拒絕給予合作。例如，執(zhí)法人員未表明身份和執(zhí)法資格、未按法律規(guī)定的形式要件行使權(quán)力對相對人進(jìn)行罰款，相對人有權(quán)拒絕。我國行政處罰法明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)；不出

47、具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。”38這是我國法律中第一次對“程序抵抗權(quán)”予以明確規(guī)定。 7申訴權(quán)（therighttoappeal） 對于已經(jīng)作出的決定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有提出申訴的權(quán)利。申訴權(quán)表達(dá)了一個關(guān)于程序公正的基本思想：對于由某一個機(jī)構(gòu)或某一個官員作出的決定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有申請其它機(jī)構(gòu)或個人進(jìn)行審查的機(jī)會。從實(shí)體結(jié)果的公正性來看，申訴權(quán)的行使有助于結(jié)果更加準(zhǔn)確公正；從程序的公平來講，申訴權(quán)的意義有助于使他們獲得對結(jié)果和程序本身的認(rèn)同感。當(dāng)然，在實(shí)踐中，申訴的途徑是多種多樣的。因此，申訴權(quán)的具體內(nèi)容也有所不同。在行政過程中，對于某個行政決定，在某些情況下相對人可以申請復(fù)

48、議，某些情況下可以提起訴訟，有的情況下既可以申請復(fù)議，也可以提起訴訟。有時，相對人的申訴權(quán)可能受到法律的限制甚至禁止，盡管這些限制或禁止并不是都能夠得到正當(dāng)化的。39四、對程序性權(quán)利的保障與救濟(jì) 有權(quán)利必有救濟(jì)。這句古老的法律格言也可以從反面來理解：沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利。因此在討論程序性權(quán)利時，我們無法回避權(quán)利的救濟(jì)問題。 1侵犯程序性權(quán)利的性質(zhì)與后果 當(dāng)事人享有的程序權(quán)利可能因不同行為而受到侵害。從法律程序的運(yùn)作過程看，可能侵害當(dāng)事人程序權(quán)利的行為既可能是其他當(dāng)事人的行為，也可能是程序操作者的行為。但是，對于權(quán)利的救濟(jì)而言，當(dāng)事人之間侵犯程序權(quán)利的行為可以通過程序操作者采取相應(yīng)手段而被制止并受

49、到制裁。相比較來看，程序主持者侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利的行為往往很難得到及時的制止，因?yàn)闄?quán)利人自身很難具備制止其權(quán)利受侵害的必要手段。因此在這種情況下發(fā)生的侵害程序性權(quán)利的行為獲得救濟(jì)的必要性就更為突出。筆者在這里對程序性權(quán)利的救濟(jì)所展開的討論，主要是針對這種情況而進(jìn)行的。 程序主持者侵犯程序性權(quán)利的情況，首先可以區(qū)分兩種情況予以討論。第一，法律規(guī)定了程序參與者各方的權(quán)利義務(wù)，程序主持者對當(dāng)事人權(quán)利的侵犯實(shí)際上構(gòu)成“程序XX”。例如，我國行政處罰法規(guī)定行政機(jī)關(guān)在決定吊銷相對一方營業(yè)執(zhí)照之前，如果相對一方申請聽證，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)沒有提供聽證機(jī)會顯然侵犯了相對一方的聽證權(quán)，

50、同時其行為也構(gòu)成“違反法定程序”。第二，法律沒有明確規(guī)定某一決定的制作程序或某一行為的進(jìn)行程序。在這種情況下，程序主持者對程序如何進(jìn)行享有自由裁量權(quán)。同時，既然法律沒有規(guī)定具體的程序規(guī)則，是否也意味著當(dāng)事人不享有程序性權(quán)利呢.換言之，程序主持者在這種情況下是否可能出現(xiàn)侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利的情形.如果可能，其性質(zhì)和后果如何呢.讓我們對這兩種情形進(jìn)行進(jìn)一步討論。 （一）程序主持者違反法定程序侵犯程序性權(quán)利的情形 當(dāng)程序主持者XX法定程序時，當(dāng)事人的程序性權(quán)利可能因此而受到侵犯。這時候，從程序與實(shí)體結(jié)果的相互關(guān)系角度看，可能存在以下幾種情形： （1）侵犯程序性權(quán)利的行為并沒有影響實(shí)體結(jié)果，并且結(jié)果是

51、公正的； （2）侵犯程序性權(quán)利的行為沒有影響結(jié)果，而結(jié)果是不公正的； （3）侵犯程序性權(quán)利的行為影響了結(jié)果，但結(jié)果是公正的； （4）侵犯程序性權(quán)利的行為影響了結(jié)果，而且導(dǎo)致了結(jié)果的不公正性。 （5） 對于以上四種情形，我們都可以也應(yīng)當(dāng)將其性質(zhì)理解為“程序XX”。因?yàn)樵诜蓪τ嘘P(guān)的程序原則和規(guī)則作了明確規(guī)定的情況下，程序主持者對當(dāng)事人程序性權(quán)利的侵犯必然也同時是對法定程序的違反。而既然是XX行為，就自然存在著相應(yīng)的法律后果。 但是，對于以上程序XX的情形，應(yīng)當(dāng)如何追究法律責(zé)任呢.從程序服務(wù)于實(shí)體結(jié)果的角度看，以上四種情形中只有第（4）種情形是我們必須避免的，因?yàn)樵谶@種情形下，侵犯程序性權(quán)利的行為

52、導(dǎo)致了結(jié)果的不公正性。因此，從程序工具主義角度看，似乎只有第（4）種情形下的程序XX需要承擔(dān)法律后果。第（1）（2）（3）種情形下的程序XX是否必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果呢.回答是肯定的。其理由是：第一，雖然在這些情形下程序XX并沒有影響實(shí)體結(jié)果，或即使影響了結(jié)果但結(jié)果仍然是公正的，但程序XX的法律責(zé)任不能僅僅從程序工具主義的態(tài)度來考慮。因?yàn)榍址赋绦驒?quán)利的行為實(shí)質(zhì)上就是侵犯某種為法律程序所確認(rèn)的價值，這些價值并不完全依附于實(shí)體結(jié)果，它們也具有獨(dú)立性；第二，在實(shí)踐中，程序XX是否影響了結(jié)果的公正性是一個很難判斷的問題；第三，不論結(jié)果的公正性如何，侵犯程序性權(quán)利的XX行為都可能產(chǎn)生一種在當(dāng)事人和社會公

53、眾看來“不公平”的主觀感覺，因而可能在社會心理學(xué)的層面上造成人們對法律程序制度的不滿甚至抵制。40 如果所有違反法定程序、侵犯程序權(quán)利的行為都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的話，那么這種法律責(zé)任的具體內(nèi)容和形式應(yīng)當(dāng)如何呢. 從實(shí)踐中看，對于行政機(jī)關(guān)的程序XX行為，其法律責(zé)任的內(nèi)容通常都是由有權(quán)的主體撤銷通過該程序而作出的行政決定，不論該決定在實(shí)體上是否正確或公正。但對于撤銷該決定之后行政機(jī)關(guān)是否可以或應(yīng)當(dāng)重新作出決定，在理論上和實(shí)踐中可能存在以下分歧： （1）行政機(jī)關(guān)違反法定程序，侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利而作出的決定應(yīng)當(dāng)是無效行為，不具有法律效力，因此相對一方有權(quán)對通過該程序而產(chǎn)生的結(jié)果予以抵抗。41 （

54、2）行政機(jī)關(guān)違反法定程序，侵犯當(dāng)事人程序權(quán)利而作出的決定應(yīng)當(dāng)是可撤銷的。當(dāng)事人可以通過申訴途徑要求撤銷該決定。該決定被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序重新作出決定。42 （3）行政機(jī)關(guān)違反法定程序而導(dǎo)致相應(yīng)的行政決定被撤銷之后是否可以重新作出行政決定，需要區(qū)別情況予以對待：如果該行政決定是對當(dāng)事人施加制裁和義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不得重新作出決定予以制裁；如果該決定是針對當(dāng)事人申請獲得某種利益（例如申請?jiān)S可）事項(xiàng)而作出，決定被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)必須按照法定程序重新作出決定。 （4）行政機(jī)關(guān)違反法定程序而作出的行為被撤銷之后，行政機(jī)關(guān)不得在就同一事項(xiàng)重新作出決定；43 （5）行政機(jī)關(guān)XX法定程序，其它

55、有權(quán)的主體責(zé)令行政機(jī)關(guān)對程序進(jìn)行“補(bǔ)正”，行政機(jī)關(guān)也可以主動對程序進(jìn)行“補(bǔ)正”。 筆者基本贊同第（2）種觀點(diǎn)。在筆者看來，處理程序XX的責(zé)任問題應(yīng)當(dāng)考慮程序與結(jié)果的緊密關(guān)系。程序XX必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)承擔(dān)這種責(zé)任不應(yīng)當(dāng)影響實(shí)體結(jié)果公正性的意義。第（1）中觀點(diǎn)存在一個致命的缺陷：在實(shí)踐中判斷行政機(jī)關(guān)是否違反法定程序是比較復(fù)雜的，當(dāng)事人往往很難作出準(zhǔn)確的判斷，而且當(dāng)事人并不具有判斷和決定程序是否XX的權(quán)力。如果當(dāng)事人可以以“程序XX”為由而抵抗行政決定，行政過程必然陷入癱瘓。第（3）（4）種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了程序和程序權(quán)利的意義，但忽視了實(shí)體正義。假設(shè)公民A確實(shí)存在著XX事實(shí)，應(yīng)當(dāng)受到制裁，但

56、行政機(jī)關(guān)在實(shí)施制裁的過程中違反法定程序。根據(jù)這兩種觀點(diǎn)，A有權(quán)要求有權(quán)的主體撤銷對他的處罰決定，并且行政機(jī)關(guān)不得再對其實(shí)施處罰。在這種情況下，人們有理由相信，正義仍然沒有得到實(shí)現(xiàn)。那些受A的XX行為侵害的個人實(shí)際上沒有得到法律的保護(hù)。第（2）中觀點(diǎn)較好地處理了程序與結(jié)果之間的關(guān)系。對行政機(jī)關(guān)違反法定程序而作出的決定予以撤銷，是對程序XX行為的制裁，是程序XX行為所承擔(dān)的具體的法律責(zé)任形式；而行政機(jī)關(guān)依照法定程序重新作出行政行為，一方面可以使當(dāng)事人的程序權(quán)利得到行使，另一方面也可以使實(shí)體正義得到實(shí)現(xiàn)。但是筆者認(rèn)為有兩點(diǎn)必須注意：第一，違反法定程序的程序主持者個人必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；第二，原來主持

57、程序和作出決定的人員不得再重新參與作出決定的活動。 關(guān)于程序XX的“自我補(bǔ)正”問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況予以考慮。從法律上看，行政機(jī)關(guān)對程序XX的自我補(bǔ)正，是一種對其過錯進(jìn)行補(bǔ)救的行為。這種補(bǔ)救行為能否成為行政機(jī)關(guān)承擔(dān)其程序XX責(zé)任的方式，需要有法律的明確規(guī)定。從一些國家的實(shí)踐看，“補(bǔ)正”作為一種承擔(dān)責(zé)任的方式也需要以法律明確規(guī)定為前提。例如，在法國，原則上在法律沒有作出明確規(guī)定時，行政行為程序XX不得進(jìn)行事后補(bǔ)正。從行政法院的判例看，只有當(dāng)程序XX沒有對相對一方的程序權(quán)利（和實(shí)體權(quán)利）造成侵害時，才允許補(bǔ)正。例如，會議討論記錄事后補(bǔ)上負(fù)責(zé)人的簽名；行政決定中法律條文的引證錯誤等，但不得改變決

58、定的內(nèi)容；在有些情況下，行政機(jī)關(guān)的程序XX雖然對相對一方權(quán)利造成了侵害，但經(jīng)過相對一方同意，行政機(jī)關(guān)也可以對程序XX進(jìn)行補(bǔ)正。44有些學(xué)者認(rèn)為，從法理上講，程序補(bǔ)正體現(xiàn)了對法律形式主義的揚(yáng)棄，體現(xiàn)了對公共利益的關(guān)注和公民信賴的保護(hù)。45這雖然不無道理，但必須注意的是，程序補(bǔ)正不能損害程序的公平。行政程序的一個最基本特征就是各個程序步驟在時間上具有既定的先后順序，違反了這種先后順序，不僅是程序XX，而且也必然損害程序公正。在這種情況下，程序XX是不可補(bǔ)救的。例如，調(diào)查取證程序必須在作出決定之前。作出決定之后不得再對調(diào)查程序進(jìn)行補(bǔ)正。46 （二）程序自由裁量情況下侵犯程序性權(quán)利的情形 有時候，法律

59、對行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用何種程序作出行政決定并沒有作出明確規(guī)定。或者法律只規(guī)定了程序活動的若干原則，但對具體的步驟、方式、形式以及時限等并沒有作出明確規(guī)定。在這些情況下，是否存在行政機(jī)關(guān)侵犯當(dāng)事人程序性權(quán)利的可能.如果可能的話，應(yīng)當(dāng)如何追究侵害程序性權(quán)利行為的責(zé)任. 筆者認(rèn)為，由于行政活動的復(fù)雜性和行政效率的需要，行政機(jī)關(guān)在任何行政活動中都是程序的主導(dǎo)者。在各種程序活動中，作為程序主持者和決定制作者的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有一定的自由裁量權(quán)。但是，自由裁量并不等于任意裁量，而是意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)理性地行使權(quán)力。對于行政機(jī)關(guān)行使實(shí)體的自由裁量權(quán)如此，對于其行使程序自由裁量權(quán)也復(fù)如此。因此，權(quán)力行使的“理性原則”首先為程序自由裁量權(quán)的行使施加了限制。其次，旨在保證法律程序具備最低程度公正之要求的程序原則，也為程序中自由裁量權(quán)的行使設(shè)置了最基本的要求。例如，在英國，“自然正義”原則作為普通法上關(guān)于法律程序的一