城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置不合理誘因及破解策略

1、城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置不合理誘因及破解策略                        摘要我國長期以來實行的城鄉(xiāng)差別發(fā)展模式在事實上造成了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不平等，尤其是師資配置的不平等。以山東省為例，當(dāng)前城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置存在嚴(yán)重的不合理性，其原因主要有：城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)的反映；有效監(jiān)督管理機制的缺乏；教師分配政策中的城市本位；城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化發(fā)展水平的差異

2、。從政府層面來說，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)藩籬、增加農(nóng)村教育投入、調(diào)整中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)、完善教育監(jiān)督機制等是合理配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的關(guān)注點。 關(guān)鍵詞教育公平；城鄉(xiāng)叉務(wù)教育；師資配置 社會平等是人類永恒的追求，而教育平等作為社會平等在教育上的體現(xiàn)，是人們不受政治、經(jīng)濟、社會地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上都享有同等受教育的權(quán)利。但教育平等是相對的，教育不平等是絕對的。合理配置教師資源是城鄉(xiāng)教育平等的基礎(chǔ)和保障。但目前山東省城鄉(xiāng)師資力量差距明顯?；谘芯啃枰疚奶接懺谖⒂^領(lǐng)域即同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育校際師資配置不合理現(xiàn)象。 一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置不合理的表現(xiàn) (一)農(nóng)村教師學(xué)歷層次

3、偏低，中高級教師比例小 教師學(xué)歷可以在某種程度上反映教師具有的專業(yè)技術(shù)水平以及教育教學(xué)能力。2008年山東教育綠皮書統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，山東省城鄉(xiāng)教師學(xué)歷層次差距很大。如：2005年具有本科學(xué)歷的農(nóng)村初中教師只占26.02，而城市是64.36；具有?？萍耙陨蠈W(xué)歷的農(nóng)村小學(xué)教師只占43.88，但城市是79.20。職稱水平可以反映教師的執(zhí)教水平和從業(yè)能力，農(nóng)村教師職稱水平也低于城市教師。2007年，城市初中教師具有高級職稱的比例是19.25，而農(nóng)村初中僅為8.14；城市小學(xué)教師具有高級職稱的比例是2.07，農(nóng)村小學(xué)僅為1.25。 (二)農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)老化，專任教師結(jié)構(gòu)性缺編 農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)呈老齡化趨

4、向。2007年，城市初中教師中50歲以上的占5.45；農(nóng)村初中教師年齡在50歲以上的占7.91。城市小學(xué)教師中50歲以上的占9.85；農(nóng)村小學(xué)教師年齡在50歲以上的占25.94，是城市教師的3倍。農(nóng)村專任教師學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理(見表1)，外語、音樂、美術(shù)等教師擁有量低，教師工作量大，而且為保證開課需要，許多教師存在“教非所學(xué)”的情況，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)生綜合素質(zhì)較低。 (三)農(nóng)村教師數(shù)量不足，代課教師問題突出 從教師數(shù)量看，2007年山東省農(nóng)村小學(xué)的生師比約為15.5：1，城市小學(xué)的生師比約為14.87：1；農(nóng)村初中的生師比約為11.9：1，而城市初中的生師比約為10.69：1。因此盡管近幾年農(nóng)村教師數(shù)量

5、有所增加，但是城市學(xué)校在教師數(shù)量上仍然占有優(yōu)勢。為彌補義務(wù)教育教師數(shù)量的不足，各地招聘大量的代課教師，近幾年山東省代課教師數(shù)量大約在一萬兩千人左右，而且大部分存在于農(nóng)村地區(qū)，尤其是農(nóng)村小學(xué)代課教師占到農(nóng)村學(xué)校的半數(shù)以上，影響了教師隊伍的穩(wěn)定和教育事業(yè)的和諧發(fā)展。 (四)農(nóng)村教師職后培訓(xùn)層次低，流失現(xiàn)象嚴(yán)重 據(jù)2008年山東省教育廳對參加省級培訓(xùn)的農(nóng)村中小學(xué)骨干教師隨機抽樣調(diào)查表明，農(nóng)村教師培訓(xùn)主要集中于縣、市兩級，各占總數(shù)的37，參加省級培訓(xùn)的教師只有12，而8的教師未參加任何培訓(xùn)。山東省當(dāng)前教師流動失范，呈單向上位流動趨勢。2007年農(nóng)村初中專任教師減少10848人，增加6906人，比去年減

6、少3942人；農(nóng)村小學(xué)專任教師減少25152，增加25214，與去年基本持平。因此，教師流失主要集中在農(nóng)村學(xué)校。農(nóng)村教師的過度流失進一步加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育不平等的現(xiàn)狀。 二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置不合理的誘因 “教育的城鄉(xiāng)差距是教育差距的核心，縮小教育差距的關(guān)鍵在于縮小教育的城鄉(xiāng)差距?！睘楦淖兂青l(xiāng)義務(wù)教育不平等狀況，“國務(wù)院和縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進教育均衡發(fā)展”。因此，目前山東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置不合理主要由政府政策失衡引起。             &#

7、160;                (一)城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)的反映 城鄉(xiāng)義務(wù)教育不平等源于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，是二元社會結(jié)構(gòu)在教育上的必然反映，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成了國家宏觀政策的偏差。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的計劃體制下，形成了一種忽視地區(qū)和城鄉(xiāng)差異的“城市中心”價值取向，國家的公共政策優(yōu)先滿足甚至只是反映和體現(xiàn)城市人的利益。盡管隨著市場經(jīng)濟體制的建立和城市化進程的加快以及國家對農(nóng)村教育的重視，這一取向有所改變，但是作為一種思維的慣性，對教育資源

8、尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源的分配仍然存在明顯向城市傾斜而忽視農(nóng)村的傾向，這造成城鄉(xiāng)師資結(jié)構(gòu)的不合理。 (二)教師分配政策中的城市本位 由于城市學(xué)校具有一定的優(yōu)越性，政府部門在安排教師時會優(yōu)先考慮城市學(xué)校的需要，導(dǎo)致城市學(xué)校占有更多高學(xué)歷教師，并且擁有更多挑選高素質(zhì)教師的機會。盡管近幾年山東省在完善農(nóng)村教師補充機制問題上采取了一系列措施，但效果并不顯著，新分配的教師不甘于農(nóng)村教育崗位，想方設(shè)法調(diào)入城市學(xué)校。目前普遍實行的城市教師到農(nóng)村支教的政策，由于城市教師到農(nóng)村任教的短暫性、臨時性和某種程度的被動性，加之對農(nóng)村的教育狀況不熟悉，這一政策發(fā)揮的作用有限。因此，城鄉(xiāng)師資力量差距日增。 (三)有效監(jiān)督管理機

9、制的缺乏 良好政策的實施要依靠強有力的監(jiān)督機制，但在義務(wù)教育發(fā)展過程中，監(jiān)督監(jiān)察機制并不健全，這導(dǎo)致很多教育政策的實施沒有落到實處。政府部門違反教育政策抽調(diào)優(yōu)秀教師建設(shè)重點學(xué)校等行為無法得到有效遏制，造成教育資源在城市學(xué)校的不合理集中。農(nóng)村教師缺乏培訓(xùn)機會，且培訓(xùn)經(jīng)費具體支出情況難以核實和監(jiān)督，造成其從業(yè)觀念和能力落后。而在教師工資發(fā)放過程中，存在城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象，加之地方政府及學(xué)校克扣、拖欠、挪用教師工資，向教師攤派、集資等現(xiàn)象時有發(fā)生，打擊了農(nóng)村教師工作的積極性。 (四)城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化發(fā)展水平的差異 與城市相比，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為落后，而農(nóng)村教育作為農(nóng)村發(fā)展的子系統(tǒng)之一。其發(fā)展必然會受到農(nóng)村經(jīng)

10、濟發(fā)展水平的影響。在“以縣為主”的管理體制下，城市學(xué)校的義務(wù)教育一般由縣、市政府提供，而農(nóng)村學(xué)校則基本由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)提供。因此，城鄉(xiāng)學(xué)校間教育經(jīng)費差額明顯，造成農(nóng)村學(xué)校教學(xué)設(shè)施落后，教師職后培訓(xùn)經(jīng)費缺乏。而且，相比農(nóng)村地區(qū)，城市具有優(yōu)越的公共文化服務(wù)體系，居民的公共文化服務(wù)意識以及公共文化服務(wù)產(chǎn)品的供給具有明顯的優(yōu)越性，政府及相關(guān)部門提供的文化服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)多樣、形式靈活。所以城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化的差距造成農(nóng)村學(xué)校教育投入、支出不足，這反過來又加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資配置的不平等。 三、合理配置城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資的政策性建議 “任何善意的、較為文明的政府都可以認(rèn)為自己具有比其所統(tǒng)治的普通人高的教化水平，因而同大多

11、數(shù)人的自發(fā)需要相比，應(yīng)該能夠向人民提供更好的教育。所以原則上說，就應(yīng)該由政府向人民提供教育?！币虼?，教育不平等主要是由于存在阻礙農(nóng)村教育自我生長的政策性因素，要有效解決城鄉(xiāng)師資配置不合理問題，關(guān)鍵要靠政府部門的宏觀調(diào)控。 第一，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)藩籬，完善“以縣為主”.管理體制。合理配置義務(wù)教育師資力量，政府關(guān)鍵要消除二元制社會結(jié)構(gòu)的影響，采取積極措施改變城鄉(xiāng)教育分割和城鄉(xiāng)教育分治及重城市輕農(nóng)村的傾向，把農(nóng)村教育作為教育整體的有機組成部分，真正把農(nóng)村教育與城市教育放在同等的位置。為有效改變教育資源在城市學(xué)校不合理集中的現(xiàn)象，我們需要深化教育體制改革，進一步完善“以縣為主”的管理體制。縣級教育行政

12、部門要采取切實可行措施，統(tǒng)一配置縣內(nèi)教育資源，通過建立完善的政府問責(zé)制度，保障縣域教育資源尤其是城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師資源平等。 第二，增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。為了平等地對待所有人，提供真正的同等機會，社會必須要更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。為此，政府要優(yōu)先保障農(nóng)村教育發(fā)展，在資源配置上適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，要增加對農(nóng)村教育投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費，形成規(guī)范的教育財政撥款制度。為保證城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件一致，臺灣在義務(wù)教育階段實行“用一張圖紙建造所有學(xué)校”的政策。因此，政府要統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)?？s小義務(wù)教育學(xué)校硬件建設(shè)差距，把縣域內(nèi)農(nóng)村學(xué)校建設(shè)納入城鄉(xiāng)一體化綜合

13、發(fā)展規(guī)劃，按照省制定的中小學(xué)辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)，加快農(nóng)村學(xué)校的現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，力求辦學(xué)條件平等，為城鄉(xiāng)教師提供相同的工作環(huán)境。                             第三，提高農(nóng)村教師待遇，穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村教師隊伍。在菲律賓，農(nóng)村教師除享有基本工資外，還享有艱苦工作津貼；而俄羅斯一直實行農(nóng)村教師工資待遇

14、比城市教師高25的政策。因此，為穩(wěn)定目前農(nóng)村教師隊伍，我國必須提高農(nóng)村教師工資水平，落實主管教育的縣長責(zé)任制，縮小城鄉(xiāng)教師工資差距。縣財政要設(shè)立專項資金，建立并全面落實農(nóng)村中小學(xué)教師津貼制度，努力提高農(nóng)村教師生活待遇。對長期扎根農(nóng)村教育的教師，除每月給予一定數(shù)額的資金補貼外，還可在職稱評聘和職務(wù)晉升方面予以照顧，使其優(yōu)先晉升高一級教師職稱，以逐步提高農(nóng)村中小學(xué)教師在中高級專業(yè)技術(shù)職稱和表彰獎勵中的比例。 第四，調(diào)整中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，促進城鄉(xiāng)教師合理流動。根據(jù)課程改革的需要和農(nóng)村中小學(xué)實際，政府要合理核定教師編制標(biāo)準(zhǔn)，改變中小學(xué)教師編制城鄉(xiāng)雙重標(biāo)準(zhǔn)狀況，統(tǒng)一教師編制城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，在編制總額內(nèi)對農(nóng)村

15、學(xué)校予以傾斜；暢通教師出入口，空出的中小學(xué)教師編制要及時補充，禁止以代課教師頂替編內(nèi)教師；改革目前“教師校管”的管理方式，將教師的管理權(quán)限回收到縣，由縣教育行政部門統(tǒng)一聘任、統(tǒng)一管理人事、統(tǒng)一配置師資，使教師逐步淡化單位角色意識，徹底打破校際間師資保護的壁壘；同時要建立教師定期流動機制，從制度層面弱化學(xué)校對教師流動的限制，使教師的人事關(guān)系不受現(xiàn)在工作學(xué)校的束縛，以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教師資源區(qū)域共享，改變城鄉(xiāng)師資不合理現(xiàn)象。 第五，完善教育監(jiān)督機制，平衡城鄉(xiāng)教育發(fā)展。為保證義務(wù)教育師資平等，我們需要建立獨立于政府和學(xué)校的第三方監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督管理政府和各級學(xué)校的教育平等狀況，把辦學(xué)條件均衡、教師學(xué)歷合格率、高級職稱教師比例等作為教育平等的重要指標(biāo)，并以此作為考核干