汶川地震：通信應(yīng)急預(yù)案遇大考

1、    汶川地震：通信應(yīng)急預(yù)案遇大考         支撐通信在汶川地震中通過大考的基礎(chǔ)是通信應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)建及實(shí)施。編制應(yīng)急預(yù)案、健全應(yīng)急管理體系，是通信行業(yè)全面履行基礎(chǔ)設(shè)施功能，也是進(jìn)一步提高應(yīng)急能力的重要舉措。地震帶來巨大挑戰(zhàn)通信能力嚴(yán)重受損強(qiáng)度達(dá)8.0級(jí)的汶川大地震不僅對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成極大的威脅，也對(duì)公眾通信基礎(chǔ)設(shè)施形成了毀滅性的破壞。公眾通信主要是指固定電話、移動(dòng)電話及衛(wèi)星通信，通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施由光電纜、交換機(jī)房和基站鐵塔等組成。這次地震由于烈度高、房屋倒塌多

2、、山體滑坡和泥石流多，加之余震不斷，客觀上對(duì)通信設(shè)施造成了嚴(yán)重的損毀。可以說，汶川大地震是我國(guó)建國(guó)以來歷次重大自然災(zāi)害中，通信設(shè)施受損最為嚴(yán)重的一次。急需通信保障進(jìn)入21世紀(jì)，通信已成為人們?nèi)粘贤ㄖ凶顬槌Ｓ玫氖侄沃?。汶川地震發(fā)生后，幾乎所有的人做的第一件事情就是拿出手機(jī)問候親友的情況，從而導(dǎo)致局部話務(wù)量在瞬間達(dá)到高峰。根據(jù)中國(guó)移動(dòng)的統(tǒng)計(jì)，5月12號(hào)下午，從全國(guó)各省到四川省的呼叫次數(shù)是平時(shí)的1617倍。同時(shí)，在整個(gè)救援過程中，通信暢通成為災(zāi)區(qū)最迫切的需求之一。無論是抗震救災(zāi)指揮系統(tǒng)，還是來自軍隊(duì)、武警、公安、醫(yī)療等行業(yè)的救援隊(duì)伍，以及一些志愿者，在整個(gè)抗震救災(zāi)過程中都需要不斷利用通信進(jìn)行溝通

3、。各方對(duì)應(yīng)急通信的需求給通信部門帶來了極大的壓力和挑戰(zhàn)。應(yīng)急預(yù)案大考基本合格2003年“非典”疫情后，中央和地方政府將建立突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制提上日程，通信應(yīng)急預(yù)案也隨之建立。5.12汶川大地震使通信應(yīng)急預(yù)案面臨前所未有的考驗(yàn)。地震當(dāng)日，通信行業(yè)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，展開了通信保障和搶修工作，衛(wèi)星通信、固定通信和移動(dòng)通信等多手段并用，陸續(xù)搶通了災(zāi)區(qū)各縣鄉(xiāng)的對(duì)外通信。災(zāi)后四天(5月16日)，四川8個(gè)重災(zāi)縣城基本恢復(fù)對(duì)外通信；截至5月22日17時(shí)，中斷通信的109個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本恢復(fù)對(duì)外通信。可以說，通信應(yīng)急預(yù)案在這次大考中基本合格，為確保人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)：安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。在各類應(yīng)急

4、預(yù)案中，預(yù)警、指揮、響應(yīng)和處置系統(tǒng)作為核心，在應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際操作中具有至關(guān)重要的作用。以下就結(jié)合本次地震的實(shí)際情況，對(duì)通信應(yīng)急預(yù)案在這些方面的表現(xiàn)分別進(jìn)行評(píng)析：預(yù)警系統(tǒng)：合格5.12汶川大地震發(fā)生后，四川、甘肅境內(nèi)部分地區(qū)通信受到嚴(yán)重影響，汶川等多個(gè)縣級(jí)重災(zāi)區(qū)內(nèi)的通信全面中斷。加上交通受阻，受災(zāi)地區(qū)無法與外界獲得聯(lián)系，救援人員無法獲得重災(zāi)區(qū)內(nèi)的受損情況，救災(zāi)指揮部也無法進(jìn)行指揮調(diào)遣。這時(shí)，用最快的速度打通通信樞紐，成為通信行業(yè)的首要任務(wù)。面對(duì)突如其來的地震災(zāi)情，工業(yè)和信息化部當(dāng)日就成立了以李毅中部長(zhǎng)為組長(zhǎng)，奚國(guó)華、苗圩、歐新黔副部長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的抗震救災(zāi)應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，并緊急啟動(dòng)實(shí)施應(yīng)急預(yù)案，連

5、夜下發(fā)了關(guān)于應(yīng)對(duì)汶川地震災(zāi)害、全力搶通災(zāi)區(qū)通信的緊急通知。各通信企業(yè)集團(tuán)公司、受災(zāi)省通信管理局和當(dāng)?shù)赝ㄐ殴驹诠I(yè)和信息化部的領(lǐng)導(dǎo)下，及時(shí)啟動(dòng)了企業(yè)通信保障應(yīng)急預(yù)案，并采取了各種有效措施，積極籌措應(yīng)急通信資源，全力搶修、恢復(fù)受損通信。從此次突發(fā)事件的預(yù)警反應(yīng)來看，新成立的工業(yè)和信息化部反應(yīng)及時(shí)，運(yùn)營(yíng)商也全力配合，預(yù)警系統(tǒng)的整體反應(yīng)得到社會(huì)民眾的普遍認(rèn)可，從而為抗震救災(zāi)的順利實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。指揮系統(tǒng)：表現(xiàn)優(yōu)良由于此次地震災(zāi)害對(duì)通信設(shè)施的損毀十分嚴(yán)重，包括運(yùn)營(yíng)商、設(shè)備商、系統(tǒng)集成商等在內(nèi)的通信搶修人員非常多，因此，指揮系統(tǒng)的表現(xiàn)對(duì)整個(gè)通信搶修上作的效率而言至關(guān)重要。從實(shí)際搶修過程來看，在這么

6、大的災(zāi)害、這么多的人群支援的情況下，整個(gè)指揮系統(tǒng)還是十分有效的。首先，領(lǐng)導(dǎo)到位。災(zāi)情發(fā)生后，工業(yè)和信息化部部長(zhǎng)以及各運(yùn)營(yíng)商的一把手均在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)辦公，大大提高了應(yīng)急通信指揮系統(tǒng)的執(zhí)行效率；其次，職責(zé)明確。在這次通信救災(zāi)中，工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)總的指揮協(xié)調(diào)工作，運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)具體實(shí)施，每天晚上應(yīng)急指揮中心都要召集運(yùn)營(yíng)商開會(huì)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決通信恢復(fù)中出現(xiàn)的問題?？梢哉f，通信應(yīng)急指揮系統(tǒng)在這次大地震中穩(wěn)居一線，及時(shí)掌握通信恢復(fù)情況，對(duì)出現(xiàn)的各種問題積極進(jìn)行動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，對(duì)整個(gè)通信系統(tǒng)的恢復(fù)起到了關(guān)鍵的作用。響應(yīng)和處置：超越預(yù)案5.12地震災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)急通信的響應(yīng)和處置可以說已經(jīng)超越了預(yù)案的要求

7、，從基層電信員工到高層領(lǐng)導(dǎo)，每一個(gè)電信人都在為災(zāi)后的應(yīng)急通信貢獻(xiàn)著力量。在震中汶川，中國(guó)電信汶川縣分公司員工劉道彬不顧個(gè)人安危從危樓中搶救出唯一一部海事衛(wèi)星電話，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案要求，及時(shí)將地震的消息匯報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，并受命將衛(wèi)星電話帶給了汶川縣委書記，縣領(lǐng)導(dǎo)正是利用這唯一的一部電話，與政府抗震救災(zāi)指揮部取得聯(lián)系，及時(shí)報(bào)告了汶川的災(zāi)情，讓外界及時(shí)地了解了當(dāng)?shù)氐那闆r，為快速組織救援提供了關(guān)鍵信息。地震發(fā)生后，各電信運(yùn)營(yíng)商領(lǐng)導(dǎo)、搶修人員、應(yīng)急通信車、衛(wèi)星電話、發(fā)電油機(jī)以及其他應(yīng)急通信和搶修設(shè)備等也紛紛到達(dá)四川災(zāi)區(qū)，在工業(yè)和信息化部的統(tǒng)一調(diào)度下立即展開應(yīng)急通信保障工作，確?？拐鹁葹?zāi)對(duì)通信的需求。對(duì)于應(yīng)

8、急預(yù)案的實(shí)施，國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案共提出5點(diǎn)具體要求：第一，通信保障及搶修遵循先中央、后地方，先重點(diǎn)、后一般的原則；第二，應(yīng)急通信系統(tǒng)應(yīng)保持良好狀態(tài)，實(shí)行24小時(shí)值班，所有人員應(yīng)堅(jiān)守工作崗位待命；第三，主動(dòng)與上級(jí)有關(guān)部門聯(lián)系，及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況；第四，相關(guān)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)在執(zhí)行通信保障任務(wù)和通信恢復(fù)過程中，應(yīng)顧全大局，積極搞好企業(yè)間的協(xié)作配合，必要時(shí)由國(guó)家通信保障應(yīng)急工作辦公室進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)；第五，在組織執(zhí)行任務(wù)過程中，現(xiàn)場(chǎng)通信保障應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)上報(bào)任務(wù)的執(zhí)行情況。在本次抗震救災(zāi)的通信應(yīng)急保障中，各運(yùn)營(yíng)企業(yè)完全貫徹預(yù)案的要求，并在實(shí)際的操作上超越廠預(yù)案的要求，最明顯的表現(xiàn)在于企業(yè)間的協(xié)作和資源共享

9、：在這樣的特殊時(shí)期，各大運(yùn)營(yíng)商基本確定了光纜共享的原則，并積極合作、相互配合，力爭(zhēng)在最短的時(shí)間內(nèi)開通災(zāi)區(qū)的通信，為抗震救災(zāi)提供通信基礎(chǔ)。據(jù)中國(guó)電信介紹，在資源緊張的情況下，中國(guó)電信為當(dāng)?shù)芈?lián)通提供從馬爾康至理縣、九寨溝和松潘方向各2條2M數(shù)字電路；為當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)通提供了出州話務(wù)量的分流，力爭(zhēng)讓更多的州內(nèi)群眾實(shí)現(xiàn)信息傳遞，共同抗擊災(zāi)難。而中國(guó)移動(dòng)不僅從中國(guó)衛(wèi)通拿到了海事衛(wèi)星電話，在建設(shè)衛(wèi)星基站的時(shí)候，也得到了中國(guó)衛(wèi)通的幫助，中國(guó)移動(dòng)的每一支搶修隊(duì)伍中都有中國(guó)衛(wèi)通的員工。同時(shí)，在預(yù)案要求之外，各運(yùn)營(yíng)商為災(zāi)區(qū)提供的尋親熱線、免費(fèi)報(bào)平安電話服務(wù)等也讓我們看到其更加人性化的一面。預(yù)案落實(shí)有待進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案的

10、發(fā)布和實(shí)施，使我們?cè)趹?yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件時(shí)有了總的行動(dòng)綱要和有效的處置原則。但建立、健全應(yīng)急管理的機(jī)制、體制和法制，把各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案全面落到實(shí)處，還需要做大量深入細(xì)致的工作。從此次汶川大地震中應(yīng)急通信的反應(yīng)來看，我國(guó)的通信應(yīng)急預(yù)案還需在以下幾個(gè)方面繼續(xù)完善。提高體系化和可操作性目前，通信行業(yè)的預(yù)案是以國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案為指導(dǎo)，由各省、各運(yùn)營(yíng)商各自建立通信應(yīng)急預(yù)案，各運(yùn)營(yíng)商之間、通信保障和無線電頻率保障之間尚未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，筆者提出以下建議。首先，在國(guó)家通信保障預(yù)案和無線電管理部門的預(yù)案之間建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制；其次，在國(guó)家通信保障預(yù)案下設(shè)立若干分預(yù)案，對(duì)一些重點(diǎn)問題(如通信資源協(xié)調(diào)等)進(jìn)行明確規(guī)

11、定，同時(shí)，這些分預(yù)案可將運(yùn)營(yíng)商的預(yù)案包括進(jìn)去，以便形成預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)；再次，由于通信技術(shù)發(fā)展十分迅速，建議按照每年更新的原則，組織專家對(duì)預(yù)案及時(shí)進(jìn)行更新。加強(qiáng)宣傳和演練各類突發(fā)事件都具有一個(gè)共同的特征，即很強(qiáng)的不確定性。因此，只有加強(qiáng)日常的宣傳演練才能保證在突發(fā)事件來臨時(shí)有備無患。國(guó)家通信保障預(yù)案明確規(guī)定，各級(jí)通信保障應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)通信網(wǎng)絡(luò)安全和通信保障應(yīng)急的宣傳教育工作，定期或不定期地對(duì)有關(guān)通信保障應(yīng)急指揮管理機(jī)構(gòu)和保障人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練，保證應(yīng)急預(yù)案的有效實(shí)施，不斷提高通信保障應(yīng)急的能力。建議宣傳和演習(xí)工作不僅在各級(jí)通信保障應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行，而且有必要在可能的時(shí)候進(jìn)行全國(guó)

12、規(guī)模的聯(lián)合演習(xí)，組織包括普通用戶在內(nèi)的更廣泛的群體參加，以使演習(xí)具有更強(qiáng)的針對(duì)性。注意客戶引導(dǎo)隨著我國(guó)移動(dòng)電話普及率的不斷上升，用戶對(duì)移動(dòng)通信的依賴性也逐漸增強(qiáng)，在突發(fā)事件發(fā)生之時(shí)大多數(shù)人的第一反應(yīng)是拿出手機(jī)打電話，從而可能會(huì)引發(fā)局部線路發(fā)生擁塞情況，此次汶川地震就有類似事件發(fā)生。因此，移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)在此時(shí)注意加強(qiáng)客戶引導(dǎo)，除在平時(shí)加強(qiáng)宣傳外，也可在面臨突發(fā)事件時(shí)就如何使用通信設(shè)施，及時(shí)通過短信等方式對(duì)客戶進(jìn)行正確的引導(dǎo)，例如提倡用戶在緊急情況下盡可能使用短信而非語音業(yè)務(wù)，因?yàn)槎绦耪加镁W(wǎng)絡(luò)的消耗相對(duì)語音業(yè)務(wù)要少。廣泛利用民間力量毋庸置疑，電信運(yùn)營(yíng)商是應(yīng)急通信的重要支撐力量，但發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，我們

13、也可借助民間通信的力量來作為應(yīng)急通信的補(bǔ)充，例如一些業(yè)余無線電愛好者之間的溝通，在國(guó)外應(yīng)急通信體系中就比較常用。中國(guó)的業(yè)余無線電通信起步晚、發(fā)展慢，要真正成為一支有效的民間應(yīng)急通信力量，還有很長(zhǎng)的路要走，但作為應(yīng)急通信的補(bǔ)充力量值得引起關(guān)注。相關(guān)鏈接：我國(guó)通信應(yīng)急預(yù)案體系初步形成面對(duì)各類突發(fā)公共事件，在進(jìn)行應(yīng)急處置時(shí)需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度相關(guān)部門協(xié)同工作。應(yīng)急通信保障機(jī)制的建設(shè)，對(duì)提高信息獲取能力、快速反應(yīng)能力、組織協(xié)調(diào)能力和決策指揮能力具有十分重要的意義。2006年1月，在國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架下，國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案獲得頒布。這一專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的出臺(tái)，有效提高了我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的組

14、織指揮能力和應(yīng)急處置能力，保證了應(yīng)急通信指揮調(diào)度工作能夠迅速、高效、有序地進(jìn)行。按照國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架要求，國(guó)家通信保障應(yīng)急預(yù)案將預(yù)警劃分為四個(gè)等級(jí)，預(yù)警等級(jí)的劃分主要從突發(fā)事件可能造成的通信影響區(qū)域范圍來考慮，同時(shí)也考慮了可能的影響程度。其中，|級(jí)預(yù)警明示：“因特別重大突發(fā)公共事件引發(fā)的，有可能造成多省(區(qū)、市)通信故障或大面積骨干網(wǎng)中斷、通信樞紐樓遭到破壞等情況，及需要通信保障應(yīng)急準(zhǔn)備的重大情況；通信網(wǎng)絡(luò)故障可能升級(jí)造成多省(區(qū)、市)通信故障或大面積骨干網(wǎng)中斷的情況?！保?jí)、m級(jí)、，V級(jí)預(yù)警則分別指一省范圍內(nèi)多個(gè)運(yùn)營(yíng)商所屬的網(wǎng)絡(luò)通信故障、一省范圍內(nèi)某個(gè)運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)通信故障、一省范圍內(nèi)局