人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效

1、人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效 關(guān)鍵詞: 人民監(jiān)督員制度/根據(jù)/特征/功效 內(nèi)容提要: 人民監(jiān)督員制度是依據(jù)民主法治的憲政原則加以設(shè)置,由職權(quán)機關(guān)和相關(guān)組織遵循規(guī)則推舉選任的人民監(jiān)督員,按照一定規(guī)范與程序,對法律監(jiān)督機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件行使自由裁量權(quán)進行程序性監(jiān)督,以規(guī)制職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)以及起訴權(quán),保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監(jiān)督制度。人民監(jiān)督員制度具有制度根源的基石性、路徑依賴的漸進性、選任主體的授權(quán)性、監(jiān)督客體的確定性、制度運行的程序性和目標(biāo)價值的多元性等特點,符合權(quán)力稟賦論,擁有憲法等法律上的依據(jù),遵循權(quán)力制衡原則,契合司法現(xiàn)代化價值,其功效主要

2、是對檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門建議權(quán)的請求啟動審查規(guī)制、對處于比較優(yōu)勢地位的檢察長決定權(quán)請求啟動團隊決策規(guī)制和對處于比較優(yōu)勢地位的檢委會團隊決定權(quán)請求啟動上一層級的組織規(guī)制。 人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與試行,已產(chǎn)生了良好的社會影響乃至國際影響,標(biāo)志著中國民主法治建設(shè)邁出了堅實的步伐,標(biāo)志著中國特色社會主義檢察制度日臻完善。隨著人民監(jiān)督員制度基礎(chǔ)理論探究的深入,進一步研究其概念與制度功效以推進其規(guī)范化與法制化建設(shè)的必要性日益凸現(xiàn)。圍繞人民監(jiān)督員制度概念的爭論亦是眾說紛紜,形成了不同的觀點,概括起來主要有如下六種:（一）外部監(jiān)督說。有人從比較權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、檢察體系、訴訟程序的不同特點與差別出發(fā),提出了這種觀點。

3、他們認為,所謂人民監(jiān)督員制度,是指在人民檢察院體系外,由人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序和規(guī)則,對檢察院直接受理偵查的案件進行社會性監(jiān)督的制度。這一概念揭示了該制度體系的外部特征、運行方式與社會監(jiān)督的性質(zhì)和地位,但其并未揭示該制度的法源基礎(chǔ)、本質(zhì)特征及其功能作用,故其理論創(chuàng)新不足。（二）人民監(jiān)督說。有人從權(quán)力稟賦、權(quán)力制衡、主權(quán)在民的理念出發(fā),試圖揭示人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)與本質(zhì)特征。他們指出,所謂“人民監(jiān)督員制度是推進檢察改革、保障檢察權(quán)的正確行使,維護社會公平正義,接受人民監(jiān)督的一項非常重大的舉措?！边@一概念揭示了該制度的具體目標(biāo)功效與普遍目標(biāo)功效,肯定了其性質(zhì)與地位,但該定義未對其運行主體、程序規(guī)

4、則、本質(zhì)特征等作深刻揭示,且將其定位在“措施”范疇,存在理論性與規(guī)范性的缺陷。（三）制度創(chuàng)新說。有人認為,人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)在現(xiàn)行法律框架內(nèi),為完善直接偵查案件的外部監(jiān)督機制而進行的一項改革,是檢察機關(guān)落實憲法的規(guī)定,主動接受人民監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新。顯然,這是從評價創(chuàng)設(shè)主體的角度來說明該制度的法源基礎(chǔ)、性質(zhì)地位、時代特點的。但從概念的要素與特征衡量,其在本質(zhì)特征、基本功能、內(nèi)涵與外延等方面仍存在不足。（四）比較分析說。有人運用比較分析的新視角,指出人民監(jiān)督員制度是依照憲法精神,貫徹權(quán)力制約原則,公民參與司法決策,增加檢察決策透明度,防止檢察權(quán)濫用,保障訴訟當(dāng)事人合法權(quán)益,提高司法的社會公

5、信力,繼人民陪審員、人民調(diào)解員制度之后充分體現(xiàn)民主性質(zhì)的一項制度。這一概念運用實證分析方法,為我們揭示人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、功能、作用及其本質(zhì)特征提供了新視野,具有一定的新穎性與啟迪性。（五）監(jiān)督務(wù)實說。有人從研究人民監(jiān)督員制度的憲政理論、民主監(jiān)督原理、政治文明、踐行“三個代表”重要思想以及構(gòu)建和諧社會等基礎(chǔ)理論出發(fā),全面評價人民監(jiān)督員制度法制化的必要性與可行性,在回應(yīng)學(xué)界、司法界關(guān)于民主監(jiān)督程序、合憲性與合法性、獨立行使檢察權(quán)等方面的爭鳴的基礎(chǔ)之上,將人民監(jiān)督員制度界定為“是將憲法和法律賦予公民對檢察機關(guān)及其工作人員公務(wù)活動的批評、建議等監(jiān)督權(quán)通過規(guī)定監(jiān)督程序落到實處”的制度安排。（六

6、）檢察民主說。有人從完善司法民主與檢察民主出發(fā),將人民監(jiān)督員制度界定為:“落實黨的十六大關(guān)于推進司法體制改革的精神,擴大公民有序參與司法、參與檢察民主進程的一項制度創(chuàng)新?！边@一概念視角寬、立意新,不失為獨特的詮釋。 綜合上述各種觀念,筆者認為,所謂人民監(jiān)督員制度,是指依據(jù)民主法治的憲政原則加以設(shè)置,由職權(quán)機關(guān)和相關(guān)組織遵循規(guī)則推舉選任的人民監(jiān)督員,按照一定規(guī)范與程序,對法律監(jiān)督機關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件行使自由裁量權(quán)進行程序性監(jiān)督,以規(guī)制職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)以及起訴權(quán),保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監(jiān)督制度。筆者認為,這一概念能夠揭示人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的根據(jù),描述其

7、路徑,界定其性質(zhì)、本質(zhì)、范圍及功效等,具有現(xiàn)實意義與理論意義。 一、人民監(jiān)督員制度的確立根據(jù) 首先,人民監(jiān)督員制度符合權(quán)力稟賦論,具有憲法等法律上的依據(jù)。憲法明確規(guī)定,中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,人民有權(quán)依法“通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”,一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)。刑事訴訟法第六條規(guī)定,人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟,必須依靠群眾,必須以事實為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。人民檢察院組織法也規(guī)定,人民檢察院在工作中必須貫徹執(zhí)行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監(jiān)督。檢察官法第八條規(guī)定,

8、檢察官應(yīng)當(dāng)履行接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的義務(wù)。人民監(jiān)督員制度通過規(guī)范的程序?qū)z察機關(guān)的執(zhí)法活動置于人民群眾的監(jiān)督之下,在保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)和不改變法定的刑事訴訟程序的前提下,增設(shè)一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監(jiān)督的工作環(huán)節(jié),不僅能夠?qū)椃ê头申P(guān)于檢察權(quán)接受人民監(jiān)督的規(guī)定具體化和制度化,而且是為克服權(quán)力機關(guān)與社會各界分別在個案監(jiān)督上的局限性而進行的一種制度創(chuàng)新。在我國,檢察機關(guān)系由人民代表大會選舉產(chǎn)生,對人大負責(zé),受人大監(jiān)督。檢察權(quán)作為一項國家的基本權(quán)力,是統(tǒng)一的國家權(quán)力的重要組成部分之一,其權(quán)力是人民賦予的,來源于人民,除了應(yīng)受人大宏觀的、全局的監(jiān)督之外,還應(yīng)接受人大的個案

9、監(jiān)督,但是從理論和實踐上分析,這種個案監(jiān)督雖然是剛性監(jiān)督,但往往只是針對重點的、疑難的、群眾和社會各界反映強烈的個案,故不可能深入到檢察機關(guān)直接受理偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)。而社會監(jiān)督,諸如群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、檢察機關(guān)聘請的特約監(jiān)督員、檢風(fēng)監(jiān)督員監(jiān)督等,雖然能夠彌補人大個案監(jiān)督的上述局限,將檢察機關(guān)直接受理偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍,但卻不可能啟動監(jiān)督程序予以剛性監(jiān)督,而只是將有關(guān)申訴、控告、舉報移交有關(guān)部門調(diào)查處理,難以具體監(jiān)督到個案的具體事實認定及法律適用環(huán)節(jié),呈現(xiàn)出社會監(jiān)督手段“軟”的一面,即“無程序,無權(quán)力。”人民監(jiān)督員制度則既反映了要求加強監(jiān)督的人民意志,又找到了兼顧人大個案監(jiān)

10、督手段之剛性與社會監(jiān)督范圍之廣泛性各自優(yōu)點的具體實現(xiàn)形式,即一方面,從社會各界中經(jīng)民主協(xié)商產(chǎn)生的人民監(jiān)督員,具有代表的廣泛性,將檢察機關(guān)辦理直接偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍,另一方面,人民監(jiān)督員的具體監(jiān)督程序保障了監(jiān)督權(quán)力行使的剛性。 其次,人民監(jiān)督員制度遵循權(quán)力制衡原則,有利于加強對檢察權(quán)的監(jiān)督和制約。由于檢察機關(guān)辦理直接受理偵查案件的外部監(jiān)督缺乏剛性的監(jiān)督程序,故往往難以達到理想的監(jiān)督效果。要徹底解決檢察機關(guān)在查辦自偵案件中出現(xiàn)的執(zhí)法不公、不嚴(yán)、不廉等問題,就必須對辦案環(huán)節(jié)實行有效的全方位監(jiān)督,除了建立規(guī)范化的內(nèi)部監(jiān)督制度外,還必須構(gòu)建程序化、制度化、規(guī)范化的外部監(jiān)督機制,而人民監(jiān)督

11、員制度正是這樣一種外部監(jiān)督機制,它將人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)自行偵辦案件的所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督納入了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道,使檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件受到強有力的外部社會權(quán)利制約,這一制度的設(shè)置不僅契合了權(quán)力制衡論的基本原理,而且能夠較好地回答“誰來監(jiān)督檢察機關(guān)”的問題,提高檢察機關(guān)執(zhí)法活動的透明度,促進檢察機關(guān)公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。人民監(jiān)督員制度把社會權(quán)利引入國家權(quán)力的運行機制,使檢察權(quán)的行使受到社會公眾的監(jiān)督,其實質(zhì)是加強對檢察機關(guān)的外部監(jiān)督和制約,符合十六大報告提出的加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約的要求,能夠有效地促進檢察機關(guān)和檢察人員公正執(zhí)法、文明辦案,尊重和保障人權(quán),樹立程序觀念、法治觀

12、念、打擊與保護并重的訴訟觀念,做到懲罰犯罪和保障人權(quán)的有機統(tǒng)一。 最后,人民監(jiān)督員制度契合司法現(xiàn)代化的價值取向。司法現(xiàn)代化旨在通過司法制度建構(gòu)的現(xiàn)代化和具體司法運作的現(xiàn)代化,實現(xiàn)社會的公平正義,維護社會生產(chǎn)、生活秩序,保障人權(quán)。人民監(jiān)督員制度在實踐中的試點和推行也發(fā)展了社會主義司法民主的形式,豐富了社會主義民主政治的內(nèi)涵。人民監(jiān)督員制度符合社會主義檢察制度的本質(zhì)要求,體現(xiàn)了檢察權(quán)的人民性。人民參與司法,是現(xiàn)代法治國家司法文明與進步的重要標(biāo)志。人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法運作的現(xiàn)代化,即人民監(jiān)督員直接參與司法,增強了人民群眾參與監(jiān)督的意識,消除了檢察機關(guān)與涉案人之間以及檢察機關(guān)與社會各界在案件處理的

13、認識上所存在的矛盾與偏差,樹立了民眾對司法的信仰和權(quán)威,促進了司法民主的真正貫徹與實現(xiàn),順應(yīng)了公民參與司法的世界潮流,是現(xiàn)代法治國家司法文明與進步的重要標(biāo)志。 二、人民監(jiān)督員制度的特征 人民監(jiān)督員制度屬于社會監(jiān)督范疇,其與黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、人大權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督以及審計監(jiān)督等均不處在同一層面。在社會監(jiān)督的子系統(tǒng)中,可以把人民監(jiān)督員制度視為與人民陪審員制度、人民調(diào)解員制度同一個層級而又有所差別的制度。其特點是: （一）制度根源的基石性。民主法治是人類社會文明進步的產(chǎn)物,是一國政治文明、精神文明的標(biāo)志,是社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)的要旨,是構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)

14、之一,更是人民監(jiān)督員制度的基石。而司法民主、公民參與司法,是民主法治建設(shè)的題中應(yīng)有之義,是推進司法體制改革、促進司法現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。人民監(jiān)督員制度貫徹了主權(quán)在民、依法治國、權(quán)力監(jiān)督的憲政理念與原則,順應(yīng)了司法現(xiàn)代化的潮流,尋找到了人民管理國家事務(wù)、參與司法、充分行使批評、建議等監(jiān)督權(quán)的新的實現(xiàn)形式。其制度創(chuàng)設(shè)的初衷始終堅持了“民主法治”這一根本。 （二）路徑依賴的漸進性。人民監(jiān)督員制度遵循了制度創(chuàng)設(shè)的一般“路徑依賴”規(guī)律。同人民檢察院推行層級管理模式對職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)濫用的內(nèi)控校正；利用執(zhí)法檢查、案件評查與責(zé)任追究的事后內(nèi)控校正；引入現(xiàn)代ISO管理理念,導(dǎo)入過程控制、動態(tài)監(jiān)督、持續(xù)改進

15、、節(jié)點考核、績效評估新型內(nèi)控模型等相比較,人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢即制度創(chuàng)設(shè)及運行成本較低、運行風(fēng)險基本為零,運行收益則是可圈可點。而有人總是企圖拋棄我國既定的政治體制與法律框架,擾亂既定政治資源即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下的行政權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)有序分權(quán)與制衡的配置秩序,從來不愿考量制度創(chuàng)新“路徑依賴”的規(guī)律,更不愿考量與評估由此所支付的巨大社會成本和難以預(yù)測的高風(fēng)險以及社會收益的不確定性。固然,人民監(jiān)督員制度的有序規(guī)范尚處試驗的階段,但可以預(yù)料,其表現(xiàn)出的制度功效與社會價值,再轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,其制度創(chuàng)新成本仍然是低廉的,其預(yù)期收益仍將會是較高的。 （三）選任主體的授權(quán)性。一方面,應(yīng)然狀況下對國家公權(quán)

16、予以監(jiān)督制約的社會監(jiān)督權(quán)行使主體的選任或委任,似應(yīng)由相應(yīng)層級的權(quán)力機關(guān)承擔(dān),以避免出現(xiàn)被監(jiān)督者選任監(jiān)督者這種尷尬局面,這是沒有疑義的。另一方面,一項社會監(jiān)督權(quán)行使主體的選任或委任由層級權(quán)力機關(guān)充當(dāng),這也會導(dǎo)致社會監(jiān)督權(quán)性質(zhì)的異化,不僅將引發(fā)人民監(jiān)督員身份及法律地位的變化,而且會引發(fā)人民代表大會職權(quán)結(jié)構(gòu)與行使程序的相應(yīng)變動。其制度變動的成本是難以考量的。相比而言,人民調(diào)解委員會被定位為群眾性組織,承擔(dān)調(diào)解民間糾紛的職責(zé),在基層政府與法院指導(dǎo)下工作,其人員組成由授權(quán)選舉產(chǎn)生,而非權(quán)力機關(guān)選任。人民陪審員制度則實行由基層組織推薦或本人申請,法院與司法行政機關(guān)共同審查,法院院長提名,同級人大任命等程序

17、產(chǎn)生。事實上,我國法律規(guī)范中有關(guān)職權(quán)主體的產(chǎn)生有三類,即直接行使、授權(quán)行使與委任行使。人民監(jiān)督員制度在試驗階段采用有關(guān)組織與職權(quán)機關(guān)“推舉選任”模式,這是特定因素與外在環(huán)境所決定的,具有現(xiàn)實必要性與合理性。人民監(jiān)督員制度要上升為法律規(guī)范,其選任模式借鑒人民陪審員的推舉、審查、提名與權(quán)力機關(guān)確認委任的創(chuàng)設(shè)路徑,是具有經(jīng)濟性與可行性的,由“被監(jiān)督者選任監(jiān)督者”的尷尬局面就會迎刃而解。 （四）監(jiān)督客體的確定性。人民監(jiān)督員制度的客體是指程序性社會監(jiān)督關(guān)系所指向的對象。人民監(jiān)督員制度質(zhì)的規(guī)定性決定了其監(jiān)督權(quán)能結(jié)構(gòu)包括兩類:一是程序性社會監(jiān)督權(quán)；二是非程序性社會監(jiān)督建議權(quán)。其對象具體包括兩類,即:1.人民

18、檢察院行使職務(wù)犯罪偵查的終局自由裁量權(quán)（擬撤案、擬不起訴）與法定逮捕強制措施采用權(quán)的非公正、非秩序與非廉潔性。當(dāng)這兩項權(quán)能的運行處于公正、有序、廉潔狀況時,人民監(jiān)督員制度內(nèi)在固有評價功能的啟動運行過程,即是支持檢察機關(guān)依法行使職權(quán)的過程,其結(jié)果是實現(xiàn)了法律監(jiān)督機關(guān)自我評價與社會監(jiān)督評價的有機結(jié)合,亦是專門監(jiān)督與社會監(jiān)督的雙向“互聯(lián)互通”,消除了兩大評價機制的“阻隔”,撤除了兩大監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)間的“壁壘”,從而增進了法律監(jiān)督機關(guān)執(zhí)法辦案的公信度與社會支持度,完成了法律監(jiān)督與社會監(jiān)督雙向目標(biāo)的趨同確認,其制度運行成本相對于建立一套提高法律監(jiān)督機關(guān)執(zhí)法公信力的新型制度安排的成本,無疑是節(jié)省的。而當(dāng)這兩項權(quán)

19、能運行處于不同程度的非公正、非秩序、非廉潔性時,人民監(jiān)督員制度內(nèi)在之程序性社會監(jiān)督請求權(quán)的啟動與運行這一帶有剛性約束功能,使得檢察長、檢委會、上一級檢察院三個層面的內(nèi)控監(jiān)督權(quán)依次啟動運行,進而使這兩項權(quán)能運行的非公正、非秩序、非廉潔性及時得到校正、恢復(fù)與補救。2.人民檢察院與檢察人員行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)過程中的失規(guī)失范行為,具體指人民監(jiān)督員制度所囊括的“五種情形”（應(yīng)當(dāng)立案而不立案的,超期羈押的,違法搜查、扣押、凍結(jié)的,應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的等）。由于對這些情形是否違規(guī)的查證、認定、判別較為復(fù)雜,制度規(guī)則采用非程序性社會監(jiān)督建議權(quán)的方式,其權(quán)能效力較前一類稍弱,

20、其運行亦無程序性規(guī)制,其監(jiān)督收益會低于前者,但會高于一般的社會監(jiān)督,且監(jiān)督運行成本常常被前一類程序性社會監(jiān)督運行成本所分攤。 （五）制度運行的程序性。程序公正是現(xiàn)代司法理念的標(biāo)尺,也是執(zhí)法者孜孜追求的價值目標(biāo)。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)者們一開始就注重并引入程序公正的理念,遵循程序公正的規(guī)則進行制度設(shè)計。如最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）第四章有關(guān)人民監(jiān)督員的“監(jiān)督程序與要求”中,對“三類案件”接受監(jiān)督的準(zhǔn)備、前置審查、提起監(jiān)督、監(jiān)督人數(shù)確定、組成方式、推舉主持、獨立評議、獨立表決、意見反饋、申請回避、監(jiān)督步驟、職權(quán)審查、意見采納、執(zhí)行監(jiān)督、異議提請、集體決定、提請復(fù)核等程序都作了

21、嚴(yán)密的設(shè)計與安排。其主旨在于確保人民監(jiān)督員社會監(jiān)督權(quán)運行的公正、有序與廉潔,防止社會監(jiān)督權(quán)的濫用,達到有效規(guī)制職務(wù)犯罪偵查、起訴終局裁量權(quán)與逮捕強制措施采用權(quán),實現(xiàn)兩者互動規(guī)制,共同維護公平正義的價值目標(biāo)。實踐證明,該制度運行的程序是可行的和有效率的,其運行成本也是較為經(jīng)濟的。 （六）目標(biāo)價值的多元性。人民監(jiān)督員制度的功能價值具有多元化的特征:1.體現(xiàn)司法民主的價值。司法民主是我國構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)內(nèi)容,是現(xiàn)代民主法治國家的重要特征之一。人民監(jiān)督員制度順應(yīng)公眾參與司法的時代潮流,體現(xiàn)了司法民主的價值內(nèi)涵。2.反映司法公正的價值。司法公正是司法的靈魂,是社會公平正義的前提與基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員制度的

22、設(shè)置主旨就是通過司法民主、社會監(jiān)督來校正或防止司法權(quán)的濫用,維護社會公平正義。3.凸現(xiàn)人權(quán)保障的價值。職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)的行使,相對于犯罪嫌疑人、被告人而言,其強制性、威懾性是顯而易見的,他們通過訴訟權(quán)利的行使所獲之權(quán)益保護收益也是相當(dāng)有限的。人民監(jiān)督員制度通過外控程序性社會監(jiān)督權(quán)的行使,能在一定范圍內(nèi)有效地保障人權(quán)。4.落實公平正義的價值。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)與運行,就是追求社會公平正義的最高價值目標(biāo),且同司法民主、司法公正、人權(quán)保障的價值目標(biāo)相銜接與協(xié)調(diào),大大豐富了中國現(xiàn)代政治文明、精神文明建設(shè)的內(nèi)容,成為當(dāng)代法治文明與司法改革的精神動力、智力支持與文化氛圍。 三、人民監(jiān)督

23、員制度的功效 功效是指以客觀作用為評價尺度,一項制度所具有的功能與作用。從實踐來看,人民監(jiān)督員這種社會監(jiān)督的制度安排是有效率的。從社會福利（經(jīng)濟的、政治的、法律的及其文化的）功效視角評價,人民監(jiān)督員制度不僅具有制度的普適性、確定性與開放性等一般特點,而且也顯示出其增進社會秩序、鼓勵社會信賴與信任、減少社會合作成本、執(zhí)法成本與監(jiān)督執(zhí)行成本的功能作用。從法律屬性上分析,人民監(jiān)督員對職務(wù)犯罪_案件擬撤銷的、擬不起訴的、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,通過一定監(jiān)督程序所形成的相對多數(shù)的表決權(quán),其實質(zhì)是一種社會監(jiān)督的請求權(quán),其功效表現(xiàn)在: （一）對檢察機關(guān)業(yè)務(wù)部門建議權(quán)的請求啟動審查規(guī)制。即:啟動檢察長對業(yè)務(wù)

24、部門建議、意見的審查權(quán)、對人民監(jiān)督員簡單多數(shù)意見的評估權(quán),并促成其依職責(zé)之決定權(quán)的行使。這表現(xiàn)在,當(dāng)人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被檢察長所采納,并轉(zhuǎn)化為檢察長的決定權(quán)時,人民監(jiān)督員的社會監(jiān)督的請求權(quán)則通過檢察長決定權(quán)的傳導(dǎo),有效地規(guī)制與防止處于比較優(yōu)勢地位的辦案部門或執(zhí)法人員自由裁量建議權(quán)的濫用可能性,這就使檢察機關(guān)推行的“過程控制、持續(xù)改進、節(jié)點考核、事中監(jiān)督”的內(nèi)控機制與社會監(jiān)督的外控機制有機結(jié)合,收到了“防患于未然”的功效。 （二）對處于比較優(yōu)勢地位的檢察長決定權(quán)請求啟動團隊決策規(guī)制。現(xiàn)行法律制度安排有關(guān)檢察權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)的行使,是通過層級結(jié)構(gòu)的檢察長、檢察委員會

25、、部門負責(zé)人、辦案團隊人員依職權(quán)分級負責(zé)原則行使與運行的。當(dāng)人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被處于檢察權(quán)行使比較優(yōu)勢地位的檢察長所否決時,檢察長的否決權(quán)并不能立即直接產(chǎn)生效力,而必須啟動法律授予的提請權(quán),即提請檢察委員會討論。這種程序性社會監(jiān)督請求權(quán)的行使與運行,雖然增加了提請討論、協(xié)調(diào)與執(zhí)行的成本,一定程度上削弱與限制了檢察長職權(quán)的剛性與比較優(yōu)勢,卻能阻止或延緩檢察長濫用偵查自由裁量權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)的可能性。當(dāng)人民監(jiān)督員的程序性社會監(jiān)督請求權(quán)啟動檢察長的提請權(quán)后,則引起檢察委員會按照民主集中制原則行使職權(quán),其功能與作用是雙重的,即:一種是辦案團隊、檢察長的意見被檢委會確認為正確時,人民監(jiān)督員的

26、簡單多數(shù)意見事實上起到了檢察長、檢察委員會依職權(quán)導(dǎo)入內(nèi)控機制重新自我評價,這雖然增加了自我內(nèi)控評價成本,卻能有效地防止因外控監(jiān)督缺位、引發(fā)內(nèi)控自我評價與校正動力不足；另一種即人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被檢委會采納,則這項請求權(quán)對檢察長的職權(quán)進行了程序性的有序與正效規(guī)制。因此,其收益是一箭雙雕,且始終大于監(jiān)督成本。 （三）對處于比較優(yōu)勢地位的檢委會團隊決定權(quán)請求啟動上一層級的組織規(guī)制。這表現(xiàn)在,當(dāng)處于比較優(yōu)勢地位的檢委會否定了人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見時,簡單多數(shù)人民監(jiān)督員仍可行使社會監(jiān)督異議請求權(quán)進行“救濟”,即要求上一級人民檢察院復(fù)核,也就是說人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)異議請求權(quán)可以啟動上一級人民檢察

27、院的復(fù)核權(quán),盡管復(fù)核結(jié)果不完全等同于其異議預(yù)期,但其功效同一般人民群眾的批評與建議權(quán)相比,其程序剛性卻是顯而易見的。 正是由于人民監(jiān)督員簡單多數(shù)社會監(jiān)督請求權(quán)所顯現(xiàn)出的三個層面功效,從而建立起了職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)運行的三道規(guī)制防線,科學(xué)地回答了“監(jiān)督者由誰監(jiān)督”制度創(chuàng)設(shè)的歷史難題,實現(xiàn)了職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)的內(nèi)控制度與外控制度的“合璧”,成為中國法制建設(shè)史上的妙筆篇章。自2003年開展人民監(jiān)督員制度試點工作以來,最高人民檢察院堅持把這項工作作為檢察改革的重點,在總結(jié)試點經(jīng)驗、組織專家論證并廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上,從2004年10月起擴大試點范圍。各省級院、349個地市級院和2407個基層院開展了試點,經(jīng)各級人大、政協(xié)和有關(guān)部門推薦,共選