人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效_第1頁
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文檔簡介

1、人民監(jiān)督員制度的根據(jù)、特征與功效 關鍵詞: 人民監(jiān)督員制度/根據(jù)/特征/功效 內(nèi)容提要: 人民監(jiān)督員制度是依據(jù)民主法治的憲政原則加以設置,由職權機關和相關組織遵循規(guī)則推舉選任的人民監(jiān)督員,按照一定規(guī)范與程序,對法律監(jiān)督機關管轄的職務犯罪案件行使自由裁量權進行程序性監(jiān)督,以規(guī)制職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權以及起訴權,保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監(jiān)督制度。人民監(jiān)督員制度具有制度根源的基石性、路徑依賴的漸進性、選任主體的授權性、監(jiān)督客體的確定性、制度運行的程序性和目標價值的多元性等特點,符合權力稟賦論,擁有憲法等法律上的依據(jù),遵循權力制衡原則,契合司法現(xiàn)代化價值,其功效主要

2、是對檢察機關業(yè)務部門建議權的請求啟動審查規(guī)制、對處于比較優(yōu)勢地位的檢察長決定權請求啟動團隊決策規(guī)制和對處于比較優(yōu)勢地位的檢委會團隊決定權請求啟動上一層級的組織規(guī)制。 人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設與試行,已產(chǎn)生了良好的社會影響乃至國際影響,標志著中國民主法治建設邁出了堅實的步伐,標志著中國特色社會主義檢察制度日臻完善。隨著人民監(jiān)督員制度基礎理論探究的深入,進一步研究其概念與制度功效以推進其規(guī)范化與法制化建設的必要性日益凸現(xiàn)。圍繞人民監(jiān)督員制度概念的爭論亦是眾說紛紜,形成了不同的觀點,概括起來主要有如下六種:(一)外部監(jiān)督說。有人從比較權力機關監(jiān)督、檢察體系、訴訟程序的不同特點與差別出發(fā),提出了這種觀點。

3、他們認為,所謂人民監(jiān)督員制度,是指在人民檢察院體系外,由人民監(jiān)督員按照規(guī)定的程序和規(guī)則,對檢察院直接受理偵查的案件進行社會性監(jiān)督的制度。這一概念揭示了該制度體系的外部特征、運行方式與社會監(jiān)督的性質(zhì)和地位,但其并未揭示該制度的法源基礎、本質(zhì)特征及其功能作用,故其理論創(chuàng)新不足。(二)人民監(jiān)督說。有人從權力稟賦、權力制衡、主權在民的理念出發(fā),試圖揭示人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)與本質(zhì)特征。他們指出,所謂“人民監(jiān)督員制度是推進檢察改革、保障檢察權的正確行使,維護社會公平正義,接受人民監(jiān)督的一項非常重大的舉措?!边@一概念揭示了該制度的具體目標功效與普遍目標功效,肯定了其性質(zhì)與地位,但該定義未對其運行主體、程序規(guī)

4、則、本質(zhì)特征等作深刻揭示,且將其定位在“措施”范疇,存在理論性與規(guī)范性的缺陷。(三)制度創(chuàng)新說。有人認為,人民監(jiān)督員制度是檢察機關在現(xiàn)行法律框架內(nèi),為完善直接偵查案件的外部監(jiān)督機制而進行的一項改革,是檢察機關落實憲法的規(guī)定,主動接受人民監(jiān)督的一項制度創(chuàng)新。顯然,這是從評價創(chuàng)設主體的角度來說明該制度的法源基礎、性質(zhì)地位、時代特點的。但從概念的要素與特征衡量,其在本質(zhì)特征、基本功能、內(nèi)涵與外延等方面仍存在不足。(四)比較分析說。有人運用比較分析的新視角,指出人民監(jiān)督員制度是依照憲法精神,貫徹權力制約原則,公民參與司法決策,增加檢察決策透明度,防止檢察權濫用,保障訴訟當事人合法權益,提高司法的社會公

5、信力,繼人民陪審員、人民調(diào)解員制度之后充分體現(xiàn)民主性質(zhì)的一項制度。這一概念運用實證分析方法,為我們揭示人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、功能、作用及其本質(zhì)特征提供了新視野,具有一定的新穎性與啟迪性。(五)監(jiān)督務實說。有人從研究人民監(jiān)督員制度的憲政理論、民主監(jiān)督原理、政治文明、踐行“三個代表”重要思想以及構(gòu)建和諧社會等基礎理論出發(fā),全面評價人民監(jiān)督員制度法制化的必要性與可行性,在回應學界、司法界關于民主監(jiān)督程序、合憲性與合法性、獨立行使檢察權等方面的爭鳴的基礎之上,將人民監(jiān)督員制度界定為“是將憲法和法律賦予公民對檢察機關及其工作人員公務活動的批評、建議等監(jiān)督權通過規(guī)定監(jiān)督程序落到實處”的制度安排。(六

6、)檢察民主說。有人從完善司法民主與檢察民主出發(fā),將人民監(jiān)督員制度界定為:“落實黨的十六大關于推進司法體制改革的精神,擴大公民有序參與司法、參與檢察民主進程的一項制度創(chuàng)新?!边@一概念視角寬、立意新,不失為獨特的詮釋。 綜合上述各種觀念,筆者認為,所謂人民監(jiān)督員制度,是指依據(jù)民主法治的憲政原則加以設置,由職權機關和相關組織遵循規(guī)則推舉選任的人民監(jiān)督員,按照一定規(guī)范與程序,對法律監(jiān)督機關管轄的職務犯罪案件行使自由裁量權進行程序性監(jiān)督,以規(guī)制職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權以及起訴權,保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監(jiān)督制度。筆者認為,這一概念能夠揭示人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設的根據(jù),描述其

7、路徑,界定其性質(zhì)、本質(zhì)、范圍及功效等,具有現(xiàn)實意義與理論意義。 一、人民監(jiān)督員制度的確立根據(jù) 首先,人民監(jiān)督員制度符合權力稟賦論,具有憲法等法律上的依據(jù)。憲法明確規(guī)定,中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民有權依法“通過各種途徑和形式管理國家事務”,一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務。刑事訴訟法第六條規(guī)定,人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,必須依靠群眾,必須以事實為根據(jù),以法律為準繩。人民檢察院組織法也規(guī)定,人民檢察院在工作中必須貫徹執(zhí)行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監(jiān)督。檢察官法第八條規(guī)定,

8、檢察官應當履行接受法律監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的義務。人民監(jiān)督員制度通過規(guī)范的程序?qū)z察機關的執(zhí)法活動置于人民群眾的監(jiān)督之下,在保證檢察機關依法獨立行使檢察權和不改變法定的刑事訴訟程序的前提下,增設一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監(jiān)督的工作環(huán)節(jié),不僅能夠?qū)椃ê头申P于檢察權接受人民監(jiān)督的規(guī)定具體化和制度化,而且是為克服權力機關與社會各界分別在個案監(jiān)督上的局限性而進行的一種制度創(chuàng)新。在我國,檢察機關系由人民代表大會選舉產(chǎn)生,對人大負責,受人大監(jiān)督。檢察權作為一項國家的基本權力,是統(tǒng)一的國家權力的重要組成部分之一,其權力是人民賦予的,來源于人民,除了應受人大宏觀的、全局的監(jiān)督之外,還應接受人大的個案

9、監(jiān)督,但是從理論和實踐上分析,這種個案監(jiān)督雖然是剛性監(jiān)督,但往往只是針對重點的、疑難的、群眾和社會各界反映強烈的個案,故不可能深入到檢察機關直接受理偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)。而社會監(jiān)督,諸如群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、檢察機關聘請的特約監(jiān)督員、檢風監(jiān)督員監(jiān)督等,雖然能夠彌補人大個案監(jiān)督的上述局限,將檢察機關直接受理偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍,但卻不可能啟動監(jiān)督程序予以剛性監(jiān)督,而只是將有關申訴、控告、舉報移交有關部門調(diào)查處理,難以具體監(jiān)督到個案的具體事實認定及法律適用環(huán)節(jié),呈現(xiàn)出社會監(jiān)督手段“軟”的一面,即“無程序,無權力?!比嗣癖O(jiān)督員制度則既反映了要求加強監(jiān)督的人民意志,又找到了兼顧人大個案監(jiān)

10、督手段之剛性與社會監(jiān)督范圍之廣泛性各自優(yōu)點的具體實現(xiàn)形式,即一方面,從社會各界中經(jīng)民主協(xié)商產(chǎn)生的人民監(jiān)督員,具有代表的廣泛性,將檢察機關辦理直接偵查案件的所有訴訟環(huán)節(jié)納入監(jiān)督范圍,另一方面,人民監(jiān)督員的具體監(jiān)督程序保障了監(jiān)督權力行使的剛性。 其次,人民監(jiān)督員制度遵循權力制衡原則,有利于加強對檢察權的監(jiān)督和制約。由于檢察機關辦理直接受理偵查案件的外部監(jiān)督缺乏剛性的監(jiān)督程序,故往往難以達到理想的監(jiān)督效果。要徹底解決檢察機關在查辦自偵案件中出現(xiàn)的執(zhí)法不公、不嚴、不廉等問題,就必須對辦案環(huán)節(jié)實行有效的全方位監(jiān)督,除了建立規(guī)范化的內(nèi)部監(jiān)督制度外,還必須構(gòu)建程序化、制度化、規(guī)范化的外部監(jiān)督機制,而人民監(jiān)督

11、員制度正是這樣一種外部監(jiān)督機制,它將人民監(jiān)督員對檢察機關自行偵辦案件的所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督納入了制度化、規(guī)范化、程序化的軌道,使檢察機關查辦職務犯罪案件受到強有力的外部社會權利制約,這一制度的設置不僅契合了權力制衡論的基本原理,而且能夠較好地回答“誰來監(jiān)督檢察機關”的問題,提高檢察機關執(zhí)法活動的透明度,促進檢察機關公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。人民監(jiān)督員制度把社會權利引入國家權力的運行機制,使檢察權的行使受到社會公眾的監(jiān)督,其實質(zhì)是加強對檢察機關的外部監(jiān)督和制約,符合十六大報告提出的加強對權力的監(jiān)督和制約的要求,能夠有效地促進檢察機關和檢察人員公正執(zhí)法、文明辦案,尊重和保障人權,樹立程序觀念、法治觀

12、念、打擊與保護并重的訴訟觀念,做到懲罰犯罪和保障人權的有機統(tǒng)一。 最后,人民監(jiān)督員制度契合司法現(xiàn)代化的價值取向。司法現(xiàn)代化旨在通過司法制度建構(gòu)的現(xiàn)代化和具體司法運作的現(xiàn)代化,實現(xiàn)社會的公平正義,維護社會生產(chǎn)、生活秩序,保障人權。人民監(jiān)督員制度在實踐中的試點和推行也發(fā)展了社會主義司法民主的形式,豐富了社會主義民主政治的內(nèi)涵。人民監(jiān)督員制度符合社會主義檢察制度的本質(zhì)要求,體現(xiàn)了檢察權的人民性。人民參與司法,是現(xiàn)代法治國家司法文明與進步的重要標志。人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法運作的現(xiàn)代化,即人民監(jiān)督員直接參與司法,增強了人民群眾參與監(jiān)督的意識,消除了檢察機關與涉案人之間以及檢察機關與社會各界在案件處理的

13、認識上所存在的矛盾與偏差,樹立了民眾對司法的信仰和權威,促進了司法民主的真正貫徹與實現(xiàn),順應了公民參與司法的世界潮流,是現(xiàn)代法治國家司法文明與進步的重要標志。 二、人民監(jiān)督員制度的特征 人民監(jiān)督員制度屬于社會監(jiān)督范疇,其與黨的領導和監(jiān)督、人大權力機關的監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督以及審計監(jiān)督等均不處在同一層面。在社會監(jiān)督的子系統(tǒng)中,可以把人民監(jiān)督員制度視為與人民陪審員制度、人民調(diào)解員制度同一個層級而又有所差別的制度。其特點是: (一)制度根源的基石性。民主法治是人類社會文明進步的產(chǎn)物,是一國政治文明、精神文明的標志,是社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設的要旨,是構(gòu)建社會主義和諧社會的目標

14、之一,更是人民監(jiān)督員制度的基石。而司法民主、公民參與司法,是民主法治建設的題中應有之義,是推進司法體制改革、促進司法現(xiàn)代化的目標要求。人民監(jiān)督員制度貫徹了主權在民、依法治國、權力監(jiān)督的憲政理念與原則,順應了司法現(xiàn)代化的潮流,尋找到了人民管理國家事務、參與司法、充分行使批評、建議等監(jiān)督權的新的實現(xiàn)形式。其制度創(chuàng)設的初衷始終堅持了“民主法治”這一根本。 (二)路徑依賴的漸進性。人民監(jiān)督員制度遵循了制度創(chuàng)設的一般“路徑依賴”規(guī)律。同人民檢察院推行層級管理模式對職務犯罪偵查權、起訴權濫用的內(nèi)控校正;利用執(zhí)法檢查、案件評查與責任追究的事后內(nèi)控校正;引入現(xiàn)代ISO管理理念,導入過程控制、動態(tài)監(jiān)督、持續(xù)改進

15、、節(jié)點考核、績效評估新型內(nèi)控模型等相比較,人民監(jiān)督員制度的優(yōu)勢即制度創(chuàng)設及運行成本較低、運行風險基本為零,運行收益則是可圈可點。而有人總是企圖拋棄我國既定的政治體制與法律框架,擾亂既定政治資源即黨的領導、人大監(jiān)督下的行政權、檢察權與審判權有序分權與制衡的配置秩序,從來不愿考量制度創(chuàng)新“路徑依賴”的規(guī)律,更不愿考量與評估由此所支付的巨大社會成本和難以預測的高風險以及社會收益的不確定性。固然,人民監(jiān)督員制度的有序規(guī)范尚處試驗的階段,但可以預料,其表現(xiàn)出的制度功效與社會價值,再轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,其制度創(chuàng)新成本仍然是低廉的,其預期收益仍將會是較高的。 (三)選任主體的授權性。一方面,應然狀況下對國家公權

16、予以監(jiān)督制約的社會監(jiān)督權行使主體的選任或委任,似應由相應層級的權力機關承擔,以避免出現(xiàn)被監(jiān)督者選任監(jiān)督者這種尷尬局面,這是沒有疑義的。另一方面,一項社會監(jiān)督權行使主體的選任或委任由層級權力機關充當,這也會導致社會監(jiān)督權性質(zhì)的異化,不僅將引發(fā)人民監(jiān)督員身份及法律地位的變化,而且會引發(fā)人民代表大會職權結(jié)構(gòu)與行使程序的相應變動。其制度變動的成本是難以考量的。相比而言,人民調(diào)解委員會被定位為群眾性組織,承擔調(diào)解民間糾紛的職責,在基層政府與法院指導下工作,其人員組成由授權選舉產(chǎn)生,而非權力機關選任。人民陪審員制度則實行由基層組織推薦或本人申請,法院與司法行政機關共同審查,法院院長提名,同級人大任命等程序

17、產(chǎn)生。事實上,我國法律規(guī)范中有關職權主體的產(chǎn)生有三類,即直接行使、授權行使與委任行使。人民監(jiān)督員制度在試驗階段采用有關組織與職權機關“推舉選任”模式,這是特定因素與外在環(huán)境所決定的,具有現(xiàn)實必要性與合理性。人民監(jiān)督員制度要上升為法律規(guī)范,其選任模式借鑒人民陪審員的推舉、審查、提名與權力機關確認委任的創(chuàng)設路徑,是具有經(jīng)濟性與可行性的,由“被監(jiān)督者選任監(jiān)督者”的尷尬局面就會迎刃而解。 (四)監(jiān)督客體的確定性。人民監(jiān)督員制度的客體是指程序性社會監(jiān)督關系所指向的對象。人民監(jiān)督員制度質(zhì)的規(guī)定性決定了其監(jiān)督權能結(jié)構(gòu)包括兩類:一是程序性社會監(jiān)督權;二是非程序性社會監(jiān)督建議權。其對象具體包括兩類,即:1.人民

18、檢察院行使職務犯罪偵查的終局自由裁量權(擬撤案、擬不起訴)與法定逮捕強制措施采用權的非公正、非秩序與非廉潔性。當這兩項權能的運行處于公正、有序、廉潔狀況時,人民監(jiān)督員制度內(nèi)在固有評價功能的啟動運行過程,即是支持檢察機關依法行使職權的過程,其結(jié)果是實現(xiàn)了法律監(jiān)督機關自我評價與社會監(jiān)督評價的有機結(jié)合,亦是專門監(jiān)督與社會監(jiān)督的雙向“互聯(lián)互通”,消除了兩大評價機制的“阻隔”,撤除了兩大監(jiān)督網(wǎng)絡間的“壁壘”,從而增進了法律監(jiān)督機關執(zhí)法辦案的公信度與社會支持度,完成了法律監(jiān)督與社會監(jiān)督雙向目標的趨同確認,其制度運行成本相對于建立一套提高法律監(jiān)督機關執(zhí)法公信力的新型制度安排的成本,無疑是節(jié)省的。而當這兩項權

19、能運行處于不同程度的非公正、非秩序、非廉潔性時,人民監(jiān)督員制度內(nèi)在之程序性社會監(jiān)督請求權的啟動與運行這一帶有剛性約束功能,使得檢察長、檢委會、上一級檢察院三個層面的內(nèi)控監(jiān)督權依次啟動運行,進而使這兩項權能運行的非公正、非秩序、非廉潔性及時得到校正、恢復與補救。2.人民檢察院與檢察人員行使職務犯罪偵查權過程中的失規(guī)失范行為,具體指人民監(jiān)督員制度所囊括的“五種情形”(應當立案而不立案的,超期羈押的,違法搜查、扣押、凍結(jié)的,應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的等)。由于對這些情形是否違規(guī)的查證、認定、判別較為復雜,制度規(guī)則采用非程序性社會監(jiān)督建議權的方式,其權能效力較前一類稍弱,

20、其運行亦無程序性規(guī)制,其監(jiān)督收益會低于前者,但會高于一般的社會監(jiān)督,且監(jiān)督運行成本常常被前一類程序性社會監(jiān)督運行成本所分攤。 (五)制度運行的程序性。程序公正是現(xiàn)代司法理念的標尺,也是執(zhí)法者孜孜追求的價值目標。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設者們一開始就注重并引入程序公正的理念,遵循程序公正的規(guī)則進行制度設計。如最高人民檢察院關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)第四章有關人民監(jiān)督員的“監(jiān)督程序與要求”中,對“三類案件”接受監(jiān)督的準備、前置審查、提起監(jiān)督、監(jiān)督人數(shù)確定、組成方式、推舉主持、獨立評議、獨立表決、意見反饋、申請回避、監(jiān)督步驟、職權審查、意見采納、執(zhí)行監(jiān)督、異議提請、集體決定、提請復核等程序都作了

21、嚴密的設計與安排。其主旨在于確保人民監(jiān)督員社會監(jiān)督權運行的公正、有序與廉潔,防止社會監(jiān)督權的濫用,達到有效規(guī)制職務犯罪偵查、起訴終局裁量權與逮捕強制措施采用權,實現(xiàn)兩者互動規(guī)制,共同維護公平正義的價值目標。實踐證明,該制度運行的程序是可行的和有效率的,其運行成本也是較為經(jīng)濟的。 (六)目標價值的多元性。人民監(jiān)督員制度的功能價值具有多元化的特征:1.體現(xiàn)司法民主的價值。司法民主是我國構(gòu)建和諧社會的目標內(nèi)容,是現(xiàn)代民主法治國家的重要特征之一。人民監(jiān)督員制度順應公眾參與司法的時代潮流,體現(xiàn)了司法民主的價值內(nèi)涵。2.反映司法公正的價值。司法公正是司法的靈魂,是社會公平正義的前提與基礎。人民監(jiān)督員制度的

22、設置主旨就是通過司法民主、社會監(jiān)督來校正或防止司法權的濫用,維護社會公平正義。3.凸現(xiàn)人權保障的價值。職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權、起訴權的行使,相對于犯罪嫌疑人、被告人而言,其強制性、威懾性是顯而易見的,他們通過訴訟權利的行使所獲之權益保護收益也是相當有限的。人民監(jiān)督員制度通過外控程序性社會監(jiān)督權的行使,能在一定范圍內(nèi)有效地保障人權。4.落實公平正義的價值。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設與運行,就是追求社會公平正義的最高價值目標,且同司法民主、司法公正、人權保障的價值目標相銜接與協(xié)調(diào),大大豐富了中國現(xiàn)代政治文明、精神文明建設的內(nèi)容,成為當代法治文明與司法改革的精神動力、智力支持與文化氛圍。 三、人民監(jiān)督

23、員制度的功效 功效是指以客觀作用為評價尺度,一項制度所具有的功能與作用。從實踐來看,人民監(jiān)督員這種社會監(jiān)督的制度安排是有效率的。從社會福利(經(jīng)濟的、政治的、法律的及其文化的)功效視角評價,人民監(jiān)督員制度不僅具有制度的普適性、確定性與開放性等一般特點,而且也顯示出其增進社會秩序、鼓勵社會信賴與信任、減少社會合作成本、執(zhí)法成本與監(jiān)督執(zhí)行成本的功能作用。從法律屬性上分析,人民監(jiān)督員對職務犯罪_案件擬撤銷的、擬不起訴的、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,通過一定監(jiān)督程序所形成的相對多數(shù)的表決權,其實質(zhì)是一種社會監(jiān)督的請求權,其功效表現(xiàn)在: (一)對檢察機關業(yè)務部門建議權的請求啟動審查規(guī)制。即:啟動檢察長對業(yè)務

24、部門建議、意見的審查權、對人民監(jiān)督員簡單多數(shù)意見的評估權,并促成其依職責之決定權的行使。這表現(xiàn)在,當人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被檢察長所采納,并轉(zhuǎn)化為檢察長的決定權時,人民監(jiān)督員的社會監(jiān)督的請求權則通過檢察長決定權的傳導,有效地規(guī)制與防止處于比較優(yōu)勢地位的辦案部門或執(zhí)法人員自由裁量建議權的濫用可能性,這就使檢察機關推行的“過程控制、持續(xù)改進、節(jié)點考核、事中監(jiān)督”的內(nèi)控機制與社會監(jiān)督的外控機制有機結(jié)合,收到了“防患于未然”的功效。 (二)對處于比較優(yōu)勢地位的檢察長決定權請求啟動團隊決策規(guī)制?,F(xiàn)行法律制度安排有關檢察權尤其是職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權、起訴權的行使,是通過層級結(jié)構(gòu)的檢察長、檢察委員會

25、、部門負責人、辦案團隊人員依職權分級負責原則行使與運行的。當人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被處于檢察權行使比較優(yōu)勢地位的檢察長所否決時,檢察長的否決權并不能立即直接產(chǎn)生效力,而必須啟動法律授予的提請權,即提請檢察委員會討論。這種程序性社會監(jiān)督請求權的行使與運行,雖然增加了提請討論、協(xié)調(diào)與執(zhí)行的成本,一定程度上削弱與限制了檢察長職權的剛性與比較優(yōu)勢,卻能阻止或延緩檢察長濫用偵查自由裁量權、偵查監(jiān)督權、起訴權的可能性。當人民監(jiān)督員的程序性社會監(jiān)督請求權啟動檢察長的提請權后,則引起檢察委員會按照民主集中制原則行使職權,其功能與作用是雙重的,即:一種是辦案團隊、檢察長的意見被檢委會確認為正確時,人民監(jiān)督員的

26、簡單多數(shù)意見事實上起到了檢察長、檢察委員會依職權導入內(nèi)控機制重新自我評價,這雖然增加了自我內(nèi)控評價成本,卻能有效地防止因外控監(jiān)督缺位、引發(fā)內(nèi)控自我評價與校正動力不足;另一種即人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見被檢委會采納,則這項請求權對檢察長的職權進行了程序性的有序與正效規(guī)制。因此,其收益是一箭雙雕,且始終大于監(jiān)督成本。 (三)對處于比較優(yōu)勢地位的檢委會團隊決定權請求啟動上一層級的組織規(guī)制。這表現(xiàn)在,當處于比較優(yōu)勢地位的檢委會否定了人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)意見時,簡單多數(shù)人民監(jiān)督員仍可行使社會監(jiān)督異議請求權進行“救濟”,即要求上一級人民檢察院復核,也就是說人民監(jiān)督員的簡單多數(shù)異議請求權可以啟動上一級人民檢察

27、院的復核權,盡管復核結(jié)果不完全等同于其異議預期,但其功效同一般人民群眾的批評與建議權相比,其程序剛性卻是顯而易見的。 正是由于人民監(jiān)督員簡單多數(shù)社會監(jiān)督請求權所顯現(xiàn)出的三個層面功效,從而建立起了職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權、起訴權運行的三道規(guī)制防線,科學地回答了“監(jiān)督者由誰監(jiān)督”制度創(chuàng)設的歷史難題,實現(xiàn)了職務犯罪偵查權、偵查監(jiān)督權、起訴權的內(nèi)控制度與外控制度的“合璧”,成為中國法制建設史上的妙筆篇章。自2003年開展人民監(jiān)督員制度試點工作以來,最高人民檢察院堅持把這項工作作為檢察改革的重點,在總結(jié)試點經(jīng)驗、組織專家論證并廣泛聽取意見的基礎上,從2004年10月起擴大試點范圍。各省級院、349個地市級院和2407個基層院開展了試點,經(jīng)各級人大、政協(xié)和有關部門推薦,共選

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