制度創(chuàng)新與依法行政

1、制度創(chuàng)新與依法行政        從改革創(chuàng)新的角度看，我們當(dāng)然應(yīng)該講求實(shí)效，鼓勵(lì)創(chuàng)新，什么方法有效就大膽使用什么方法。但從法治的角度看，這種實(shí)用主義的做法就頗成問(wèn)題了。任何規(guī)則的確定都應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定的程序和形式，尤其作為承擔(dān)大量執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)，并不具有創(chuàng)制新規(guī)則的“立法”權(quán)，只能在范圍內(nèi)忠實(shí)執(zhí)行法律。作為一種懲戒方式，不僅應(yīng)當(dāng)建立在全國(guó)統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)之上，而且還應(yīng)當(dāng)有一整套完善的程序與救濟(jì)渠道。公務(wù)員被投訴就面臨下崗的危險(xiǎn)，這在公務(wù)員的管理制度中還是一次大膽的嘗試，它對(duì)于無(wú)能、低效、蠻橫、官僚的個(gè)別公務(wù)員無(wú)疑是敲

2、響了警鐘，引得那些曾經(jīng)害怕與政府機(jī)關(guān)打交道的老百姓拍手稱快，對(duì)于以“規(guī)范控制行政行為”為己任的行政法而言，也算是一次創(chuàng)新努力，值得稱贊。贊嘆之余，這項(xiàng)改革新舉措也使我想起了一個(gè)問(wèn)題，即制度創(chuàng)新與依法行政的問(wèn)題。近年來(lái)，很多行政機(jī)關(guān)為了解決管理中的多年“頑癥”，想出了不少新“招數(shù)”，比如、“政府雇員制”、“投訴下崗制”、“安全責(zé)任制”、“違章記分制”等等，不一而足。細(xì)究起來(lái)，這類(lèi)的法律、法規(guī)依據(jù)，有時(shí)候甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸。于是，在很多管理領(lǐng)域，我們經(jīng)常立竿見(jiàn)影的制度十之八九是由執(zhí)法機(jī)關(guān)自己“創(chuàng)造”出來(lái)的，但不一定每項(xiàng)措施都能找到相應(yīng)法律依據(jù)，因此就面臨這樣一個(gè)尷尬的境地：管用的制度往往找

3、不到法律法規(guī)依據(jù)，有法律法規(guī)依據(jù)的制度又不一定管用。在這種情況下，何去何從便成了問(wèn)題。公務(wù)員制度改革應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行從改革創(chuàng)新的角度看，我們當(dāng)然應(yīng)該講求實(shí)效，鼓勵(lì)創(chuàng)新，什么方法有效就大膽使用什么方法，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為制定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但從法治的角度看，這種實(shí)用主義的做法就頗成問(wèn)題了。在一個(gè)法治社會(huì)，政府行使公權(quán)力必須做到依法行政。任何對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生不利影響的公權(quán)力行為都應(yīng)當(dāng)取得法律的授權(quán)，并不得與法律相抵觸，即所謂“無(wú)法律就無(wú)行政”。如果各級(jí)行政機(jī)關(guān)可以置法律于不顧，隨意創(chuàng)制規(guī)則，甚至修改法律，那么，就難以保證法律的統(tǒng)一與權(quán)威，更談不上法律的一體遵行了。就拿“投訴下崗”制來(lái)說(shuō)，在沒(méi)

4、有看到人事部門(mén)“投訴”制具體內(nèi)容之前，我不好妄下結(jié)論，但有一點(diǎn)是肯定的，1993年頒布實(shí)施的國(guó)家公務(wù)員暫行條例是至今仍然有效的法規(guī)。該條例第31條明確列舉了公務(wù)員違紀(jì)違法應(yīng)當(dāng)受到行政處分的14種情形，也規(guī)定了給予處分的種類(lèi)和程序。其中并無(wú)投訴這種啟動(dòng)行政處分的程序，也沒(méi)有以投訴的次數(shù)作為懲戒依據(jù)的規(guī)定，更沒(méi)有取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、扣發(fā)全年獎(jiǎng)金的懲戒方式，至于下崗算不算處分就更值得推敲了。所以，這項(xiàng)改革新措施似乎與現(xiàn)行制度并不合拍。投訴當(dāng)然是直接溝通公務(wù)員與行政相對(duì)人的有效監(jiān)督方式，雖然條例沒(méi)有規(guī)定投訴這種啟動(dòng)行政處分的方式，但根據(jù)憲法，任何公民都有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法侵權(quán)行為申訴、控告和檢舉。老百姓

5、認(rèn)為公務(wù)員的行為不當(dāng)或者違法，當(dāng)然可以向有關(guān)機(jī)關(guān)檢舉投訴，這是公民的基本權(quán)利。執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用投訴制監(jiān)督公務(wù)員保障和維護(hù)公民基本權(quán)益的做法當(dāng)然也無(wú)可厚非。但是，投訴以及投訴的次數(shù)能否成為對(duì)公務(wù)員懲戒的依據(jù)呢？因?yàn)楣珓?wù)員尤其是執(zhí)法第一線的工作人員幾乎天天都跟老百姓打交道，說(shuō)不好什么時(shí)候就會(huì)得罪一批人，如果被投訴一次并經(jīng)查實(shí)的就要扣發(fā)獎(jiǎng)金，取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，那么，我相信人事部門(mén)接到的投訴絕對(duì)不是百十來(lái)件，因?yàn)橥对V而被處理的人就不在少數(shù)了。在這里，我們有沒(méi)有考慮人事部門(mén)為了查實(shí)所有的投訴的可能性和花費(fèi)的成本，有沒(méi)有考慮存在一些投訴永遠(yuǎn)也無(wú)法核實(shí)的“死案”？有沒(méi)有考慮到有些投訴石沉大海，投訴懲戒制最終形同

6、虛設(shè)的可能？盡管“投訴”是一個(gè)誰(shuí)都不能否認(rèn)的好制度，但在沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)和完備程序的情況下，是否完全適用于公務(wù)員管理呢？1         作為一種懲戒方式應(yīng)有救濟(jì)的途徑取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，扣發(fā)全年獎(jiǎng)金，乃至下崗是否屬于一種懲戒方式？如果是，與條例規(guī)定的行政處分又是什么關(guān)系？在我看來(lái)，此類(lèi)處理雖然不是行政處分形式，但畢竟是一種對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生不利影響的懲戒方式，與警告、記過(guò)、開(kāi)除等處分并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。作為一種懲戒方式，不僅應(yīng)當(dāng)建立在全國(guó)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上，而且還應(yīng)當(dāng)有一整套完善的程序與救濟(jì)渠道。如果僅由地方人事部門(mén)創(chuàng)立并實(shí)

7、施，豈不是在國(guó)家法規(guī)規(guī)定之外另立了一條懲戒制度？假設(shè)被投訴就要下崗，即使不把它看成是“懲戒”措施，也可以稱得上是一種辭退方式了，這樣的辭退是不是過(guò)于輕率了，過(guò)于缺乏程序了。眾所周知，與其他職業(yè)相比，公務(wù)員的職業(yè)應(yīng)當(dāng)更有保障，有些國(guó)家的“公務(wù)員職務(wù)常任制”意味著除非有“違背國(guó)家利益，不忠于政府，不履行法定義務(wù)，法定任期屆滿，裁員”等法定的個(gè)別事由，公務(wù)員可以終身任職。如果僅僅因?yàn)楸煌对V就辭退公務(wù)員，又何談公務(wù)員的職務(wù)保障？最為關(guān)鍵的是，在國(guó)家公務(wù)員暫行條例中，并沒(méi)有因?yàn)楸煌对V就要丟掉飯碗的規(guī)定，所以，這種“創(chuàng)新”缺乏最基本的法律基礎(chǔ)，甚至可以說(shuō)與法規(guī)規(guī)定相抵觸。也許有人會(huì)說(shuō)，國(guó)家公務(wù)員暫行條例暫行已經(jīng)十年了，其中有一些條款早已落后于時(shí)代了（據(jù)說(shuō)有關(guān)部門(mén)正在著手修改這部法規(guī)，將其上升為法律，顯然是非常必要的）。既然條例缺乏操作性，又要解決公務(wù)員的監(jiān)督管理問(wèn)題，更何況法律并沒(méi)有禁止在公務(wù)員管理中采取其他的有效措施，難道就不能允許地方執(zhí)法機(jī)關(guān)有所創(chuàng)新，創(chuàng)造出一些立竿見(jiàn)影的“短平快”措施嗎？問(wèn)題的關(guān)鍵不在于是不是要?jiǎng)?chuàng)新，而在于如何創(chuàng)新。任何規(guī)則的確定都應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定的程序和形式。尤其作為承擔(dān)大量執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)，并不具有創(chuàng)制新規(guī)則的“立法”權(quán)，只能在法律范圍內(nèi)忠實(shí)執(zhí)行法律。即使發(fā)現(xiàn)立法中存在一些問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蛱嵝蚜⒎ㄕ咝薷哪酥羷?chuàng)制新規(guī)則，