完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的路徑研究分析

1、完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)制的途徑研究分析退耕還林工程是新中國(guó)成立以來(lái)的一項(xiàng)重大生態(tài)建立工程。1999年，按照退耕還林(草)、封山綠化、以糧代販、個(gè)體承包的政策，通過(guò)向退耕農(nóng)戶無(wú)償提供糧食、生活費(fèi)補(bǔ)助，四川、陜西、甘肅3省率先啟動(dòng)了退耕還林試點(diǎn)工作，獲得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。理論證明，完善的退耕還林補(bǔ)償機(jī)制是穩(wěn)固退耕成果的有效手段。隨著退耕區(qū)生態(tài)建立理論和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償機(jī)制有待完善。一、現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償概況退耕還林工程自1999年試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后5次出臺(tái)退耕還林政策和法規(guī)。其中，最受廣闊農(nóng)民關(guān)注的是資金和糧食的補(bǔ)助政策。這項(xiàng)政策的核心內(nèi)容是:國(guó)家無(wú)償向退耕戶提供糧食

2、、現(xiàn)金補(bǔ)助。第一輪補(bǔ)助期糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為:長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食(原糧)150公斤;黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食(原糧)100公斤。每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限，還草補(bǔ)助按2年計(jì)算;還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算;還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。補(bǔ)助糧食(原糧)的價(jià)款按每公斤1.4元折價(jià)計(jì)算。補(bǔ)助糧食(原糧)的價(jià)款和現(xiàn)金由中央財(cái)政承擔(dān);退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林補(bǔ)助款按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家提供。國(guó)務(wù)院在2007年8月出臺(tái)了?關(guān)于完善退耕還林政策的通知?，決定再延長(zhǎng)一個(gè)補(bǔ)助周期，中央財(cái)政安排資金繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助，解決退耕農(nóng)

3、戶當(dāng)前生活困難。原有的糧食補(bǔ)助資金分為兩部分:一半資金對(duì)農(nóng)戶進(jìn)展直補(bǔ)，另一半資金作為穩(wěn)固退耕還林成果專(zhuān)項(xiàng)資金，用于農(nóng)戶的根本口糧田建立、農(nóng)村能源建立、生態(tài)移民等方面。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為:長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元;黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)助期為:還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金。各地可結(jié)合本地實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根底上，再適當(dāng)進(jìn)步補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2021年年6月下旬，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了?新一輪退耕還林還草總體方案?，明確了新一輪退耕還林還

4、草補(bǔ)助政策:退耕還林每畝補(bǔ)助1500元，其中，財(cái)政部通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助1200元、國(guó)家開(kāi)展改革委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資安排種苗造林費(fèi)300元;退耕還草每畝補(bǔ)助800元，其中，財(cái)政部通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金安排現(xiàn)金補(bǔ)助680元、國(guó)家開(kāi)展改革委通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資安排種苗種草費(fèi)120元。中央安排的退耕還林補(bǔ)助資金分三次下達(dá)給省級(jí)人民政府，每畝第一年800元(其中，種苗造林費(fèi)300元)、第三年300元、第五年400元;退耕還草補(bǔ)助資金分兩次下達(dá)，每畝第一年500元(其中，種苗種草費(fèi)120元)、第三年300元。同時(shí)，?總體方案?還明確，地方各級(jí)人民政府有關(guān)政策宣傳、檢查驗(yàn)收等工作所需經(jīng)費(fèi)，主要由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，中央

5、財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。從1999年至今，總體上，我國(guó)現(xiàn)行的退耕還林補(bǔ)貼仍然是一種國(guó)家補(bǔ)貼。二、現(xiàn)行退耕還林補(bǔ)償機(jī)制存在的問(wèn)題1、退耕還林補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一退耕還林(草)工程建立是通過(guò)退耕農(nóng)戶將農(nóng)耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建立用地為整個(gè)東部地區(qū)和國(guó)家提供生態(tài)公共產(chǎn)品，退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶在生態(tài)公共產(chǎn)品消費(fèi)過(guò)程中那么會(huì)損失相當(dāng)大的時(shí)機(jī)本錢(qián)，涉及農(nóng)業(yè)消費(fèi)、地方稅收、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造等多方面，工程的受益方就應(yīng)成為補(bǔ)償主體，對(duì)退耕區(qū)地方政府、退耕農(nóng)戶進(jìn)展相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。目前，我國(guó)退耕還林補(bǔ)償是由中央政府承擔(dān)，補(bǔ)償資金來(lái)源于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，工程的受益地區(qū)并沒(méi)有按照誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)原那么來(lái)支付生態(tài)公共產(chǎn)品費(fèi)用，違犯了受益者付費(fèi)的市

6、場(chǎng)法那么。其結(jié)果，一是中央財(cái)政不堪重負(fù)，只有降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，縮短補(bǔ)償期限，影響退耕成果的穩(wěn)定，二是不利于生態(tài)資源有償使用觀念的形成，不利于生態(tài)環(huán)境的公共治理，三是不利于縮小地區(qū)差距。2、退耕還林總體補(bǔ)償缺乏從現(xiàn)行退耕相關(guān)政策看，退耕還林(草)工程的配套經(jīng)費(fèi)缺乏。在現(xiàn)行退耕政策下，除國(guó)家一次性為退耕農(nóng)戶提供種苗費(fèi)外，退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等工作費(fèi)用，由省、地方財(cái)政承擔(dān)，增加了退耕區(qū)的地方財(cái)政開(kāi)支，而多數(shù)退耕省、縣區(qū)財(cái)政困難，工作經(jīng)費(fèi)有限，進(jìn)步了地方政府的執(zhí)行本錢(qián)，影響工程管理建立。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了?關(guān)于完善退耕還林政策的通知?，國(guó)家決定繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶進(jìn)展補(bǔ)助，對(duì)原有補(bǔ)助到期的農(nóng)戶，再

7、延長(zhǎng)一個(gè)周期進(jìn)展補(bǔ)助。由于消費(fèi)資料價(jià)格的普遍上漲，延長(zhǎng)期對(duì)退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅下降60%，退耕還林補(bǔ)助政策的鼓勵(lì)作用逐年減弱。目前，多數(shù)退耕農(nóng)戶認(rèn)為相對(duì)于上漲的物價(jià)、耕地目前的實(shí)際收益，退耕補(bǔ)助不升反降，應(yīng)有所進(jìn)步。3、退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一由于區(qū)域開(kāi)展的差異，退耕農(nóng)戶的退耕本錢(qián)不同，而現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照長(zhǎng)江流域和黃河流域的劃分制定的，都沒(méi)有考慮不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展程度和自然條件的差異，對(duì)時(shí)機(jī)本錢(qián)較高的退耕農(nóng)戶難以形成鼓勵(lì)使其去從事生態(tài)建立。如長(zhǎng)江流域和黃河流域，在退耕林種的選擇上、林術(shù)的成活率上都差異明顯，黃河流域自然生態(tài)條件差，在退耕還林工程建立中，要進(jìn)步苗術(shù)的成活率和成林質(zhì)量，農(nóng)戶

8、的付出遠(yuǎn)大于長(zhǎng)江流域地區(qū)的農(nóng)戶，但國(guó)家的種苗補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，勢(shì)必挫傷農(nóng)民的積極性。4、補(bǔ)償方式單一目前，按年度發(fā)放給退耕農(nóng)戶的資金補(bǔ)助是退耕還林補(bǔ)償?shù)闹饕问?，補(bǔ)償對(duì)象主要是退耕農(nóng)戶。退耕區(qū)多為我國(guó)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重貧困區(qū)，農(nóng)業(yè)根底設(shè)施薄弱，農(nóng)戶自我開(kāi)展才能缺乏，農(nóng)業(yè)開(kāi)展人力資本缺乏、消費(fèi)力程度低，農(nóng)產(chǎn)品流通交易渠道不暢，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)展緩慢。這種有限的資金補(bǔ)償是一種輸血式補(bǔ)償，不能從根本上解決退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶的后續(xù)開(kāi)展問(wèn)題。因此，應(yīng)針對(duì)退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶后續(xù)開(kāi)展的現(xiàn)實(shí)需求，在政策、技術(shù)、根底設(shè)施、人才培訓(xùn)、市場(chǎng)拓展、退耕地流轉(zhuǎn)等層面給予退耕區(qū)、退耕農(nóng)戶以更大的支持，助力退耕區(qū)開(kāi)展。三、完善退耕還林補(bǔ)償機(jī)

9、制的途徑1.建立健全退耕還林補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ象w系退耕至今，我國(guó)已制定出臺(tái)了系列退耕還林的相關(guān)政策法規(guī)，保障了工程的有效施行。但總體說(shuō)來(lái)，退耕還林法規(guī)落后于生態(tài)修復(fù)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，對(duì)新的生態(tài)問(wèn)題和生態(tài)保護(hù)方式缺乏有效的法律支持，一些重要法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不到位。因此，我國(guó)應(yīng)盡快調(diào)整完善退耕還林補(bǔ)償?shù)膶?zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，明確退耕還林各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等加以調(diào)整，嚴(yán)格執(zhí)法，使新時(shí)期退耕還林工作依法標(biāo)準(zhǔn)地開(kāi)展。2.拓展補(bǔ)償資金來(lái)源渠道生態(tài)公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的外部性，補(bǔ)償主體應(yīng)是該產(chǎn)品的相關(guān)受益方。根據(jù)得失對(duì)稱(chēng)和誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)的生態(tài)補(bǔ)償原那么，結(jié)合退耕區(qū)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)

10、濟(jì)開(kāi)展要求，必須突出中央政府和受益地區(qū)的補(bǔ)償主體地位。樹(shù)立生態(tài)資源有償使用的社會(huì)觀念，引導(dǎo)地方政府、社會(huì)資本對(duì)生態(tài)修復(fù)加以支持與關(guān)注，形成中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付與東西部地區(qū)之間、流域上下游之間、社會(huì)團(tuán)體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的補(bǔ)償體系，拓展補(bǔ)償資金融資渠道，維護(hù)生態(tài)建立成果，形成多層面參與生態(tài)治理，補(bǔ)充退耕補(bǔ)助資金，為退耕區(qū)創(chuàng)造更多的開(kāi)展時(shí)機(jī)。3.建立基于碳匯交易的生態(tài)建立補(bǔ)償機(jī)制森林、草地等生態(tài)系統(tǒng)是重要碳庫(kù)和二氧化碳吸收器，具有開(kāi)展碳匯交易的宏大潛力。在退耕區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定中，可以利用?京都議定書(shū)?所制定的碳交易規(guī)那么，制定退耕區(qū)林草生態(tài)系統(tǒng)的碳匯評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理評(píng)價(jià)不同地區(qū)、不同環(huán)境下單位面積退耕還林的碳排放減少量和所形成碳匯，建立中央政府指導(dǎo)下的退耕區(qū)碳匯交易平臺(tái)，由退耕工程受益區(qū)地方政府、高排放區(qū)等向退耕區(qū)購(gòu)置碳排放指標(biāo)，交易所得注入退耕補(bǔ)償資金，用于退耕區(qū)的生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展。4.建立政府引導(dǎo)下的退耕區(qū)農(nóng)村開(kāi)展基金后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育是確保退耕還林成果的關(guān)鍵。多數(shù)退耕縣區(qū)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的支持有限，經(jīng)濟(jì)落后，建立資金缺乏是退耕區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展面臨的普遍問(wèn)題。這需要中央政府和省區(qū)政府從資金、技術(shù)、人力資本等方面給予支持，推動(dòng)退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)展和社會(huì)進(jìn)步。針對(duì)退耕區(qū)在產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村根底設(shè)施、