PPP項(xiàng)目操作模式

1、什么是PPP項(xiàng)目，一篇秒懂！2016年6月8日，財(cái)政部等20部委聯(lián)合下發(fā)關(guān)于組織開展第三批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知，該通知第一次公布了完整的PPP項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)(下稱評審標(biāo)準(zhǔn))。該標(biāo)準(zhǔn)一共15條，前九條是定性的否定標(biāo)準(zhǔn)，后六條是定量的肯定標(biāo)準(zhǔn)。筆者梳理此前PPP相關(guān)文件規(guī)定，得出認(rèn)定我國PPP項(xiàng)目的如下十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn):實(shí)施主體 問 ：PPP中的政府方一般由三方組成：授權(quán)機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、出資代表。那么這三方分別是指誰呢？評審標(biāo)準(zhǔn)第1條規(guī)定：國有企業(yè)或融資平臺公司，作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的不作為備選項(xiàng)目。而作為政府方與社會資本簽署ppp合同的就是ppp項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，也就是明確指出

2、國有企業(yè)或融資平臺公司不能作為ppp項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。否定了發(fā)改投資20142724號“行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”的說法。關(guān)于授權(quán)機(jī)構(gòu)，有以下相關(guān)文件財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金【2014】113 號），項(xiàng)目實(shí)施方案的第六部分監(jiān)管架構(gòu)：監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)，有以下相關(guān)文件財(cái)政部和發(fā)改委的法規(guī)文件對實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任主體的規(guī)定不一致?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法則規(guī)定縣級以上政府可以授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)設(shè)

3、施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法是目前關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的法律效力最高的規(guī)定，其十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府，應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍?！卑凑胀ǔ＠斫?，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。按照財(cái)政部的規(guī)定，只有政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2014年11月財(cái)政部印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。”據(jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門；三是

4、政府指定的事業(yè)單位。發(fā)改委則認(rèn)為行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)也可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見，規(guī)定：“明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作”。政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）財(cái)綜201496號第四條規(guī)定：“政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱購買主體）是各級行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位?！苯Y(jié)合上述文件的內(nèi)容，可以總結(jié)出政府方的組

5、成。答：授權(quán)機(jī)構(gòu)：指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營中才是必須的有，政府購買服務(wù)中未強(qiáng)制要求。實(shí)施機(jī)構(gòu)：實(shí)施機(jī)構(gòu)指和社會資本簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方。無論是采用政府購買服務(wù)，還是特許經(jīng)營方式，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)只能是政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位三方中的其中一方。出資代表：融資平臺公司和行業(yè)運(yùn)營公司可以作為PPP項(xiàng)目中政府方的出資代表。實(shí)施范圍問：PPP項(xiàng)目可以包括商業(yè)項(xiàng)目嗎？PPP項(xiàng)目用地可以是經(jīng)營性用地嗎？評審標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的”不作為備選項(xiàng)目。這與此前規(guī)定是一致的。政府和社會資本合作模式操作指南財(cái)金2014113號第六條規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，

6、適宜采用政府和社會資本合作模式?！被A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第二條規(guī)定：“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法?！卑凑盏诙鶳PP示范項(xiàng)目申報(bào)通知財(cái)金201557號規(guī)定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等”。答：因此PPP項(xiàng)目的范圍只能是公益項(xiàng)目不包括商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)營性用地不宜作為PPP項(xiàng)目用地。合作期限問 ：PPP合作期多長？BT是PPP嗎?為什么？PPP項(xiàng)目是政府和社會資本長期合作。合作期多長，其他文件并沒有規(guī)定。只有征集第二批及第三批PPP示范項(xiàng)目的財(cái)金201557號及評審標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：采用建設(shè)

7、-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設(shè)期在內(nèi)）低于10年的 ，不作為備選項(xiàng)目。PPP強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期。一個基建或公共服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)計(jì)壽命通常在50年到100年。但考慮金融機(jī)構(gòu)融資期限的可行性，規(guī)定最低10年是適當(dāng)?shù)?。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。答：BT僅僅涉及投資和建設(shè)環(huán)節(jié)，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項(xiàng)目全生命周期強(qiáng)調(diào)的是運(yùn)營。只有由社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營，才能提高項(xiàng)目效率，才能做到物有所值。從現(xiàn)有PPP文件上規(guī)定的PPP運(yùn)行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項(xiàng)目都帶O（運(yùn)營）。當(dāng)然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運(yùn)

8、營。因此，不帶運(yùn)營的BT不是PPP。也就是說真正的ppp項(xiàng)目都要帶O，就是運(yùn)營環(huán)節(jié)。融資方式問 ： PPP模式是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式，那么以固定回報(bào)、保底承諾、回購安排進(jìn)行融資的項(xiàng)目是PPP嗎？基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第21條規(guī)定：“政府可以作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)”。財(cái)金201557號及評審標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定采用固定回報(bào)、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項(xiàng)目。答：采取固定回報(bào)、保底承諾、回購安排的項(xiàng)目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績效評價(jià)等原則，因而不屬于PPP項(xiàng)目。采購方式問 ：PPP項(xiàng)目社會資本應(yīng)該如何選

9、擇？政府采購法中規(guī)定政府購買服務(wù)采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一采購來源、詢價(jià)五種采購方式。政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法財(cái)庫2014215號進(jìn)一步規(guī)定：增加了競爭性磋商的采購方式?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第三條規(guī)定：“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織。”在司法實(shí)踐中，特許經(jīng)營項(xiàng)目未采用競爭性方式選擇投資人，往往認(rèn)定合同無效。因此評審標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“未按政府采購相關(guān)規(guī)定選擇社會資本合作方的”不列為備選項(xiàng)目。答：對于PPP項(xiàng)目，無論采用特許經(jīng)營還是政府購買服務(wù)，均應(yīng)采用競爭性方式選擇社會資本。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)問

10、 ：在PPP模式下，政府和社會資本是什么關(guān)系？財(cái)金2014113號第11條，規(guī)定PPP項(xiàng)目“在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。”評審標(biāo)準(zhǔn)將“風(fēng)險(xiǎn)識別和分配是否充分、合理，利益共享機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)激勵相容”作為重要評審標(biāo)準(zhǔn)。值得注意的是，政府可以承擔(dān)最低流量、最低供應(yīng)等風(fēng)險(xiǎn)，保證社會資本不至于因不可預(yù)見原因明顯虧損。但與之對應(yīng)，PPP項(xiàng)目應(yīng)限制社會資本的高額收益作為對沖。答：PPP項(xiàng)目是政府和社會資本之間類似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。物有所值問 ：政府為什么要推行PPP模式？財(cái)金2014113號第八條規(guī)定：“財(cái)政部門應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社

11、會資本合作模式?！盤PP物有所值評價(jià)指引（試行）規(guī)定現(xiàn)階段以物有所值定性評價(jià)為主，定量評價(jià)作為補(bǔ)充。而在評審標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定既要定性評價(jià)的也要定量評價(jià)?！?#160;從現(xiàn)行政府及國外經(jīng)驗(yàn)來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。目前物有所值評價(jià)分為定性評價(jià)和定量評價(jià)兩種類型，政府和社會資本合作模式操作指南（試行）中規(guī)定：定性評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注，項(xiàng)目采用政府和社會資本合作模式，與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價(jià)主要通過，對政府和社會資本合作，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本

12、現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本?？梢钥闯鰞煞N評價(jià)方式的目的都是為了讓政府獲得利益，以減少政府的采購支出成本。答：物有所值評估是實(shí)施PPP項(xiàng)目的基本條件。政府可承受問 9：目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼呢？財(cái)金201557號規(guī)定：示范項(xiàng)目“每一年度，全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%?！痹撘?guī)定明確了政府支出責(zé)任占年度公共預(yù)算支出比例的上限。答： 只有通過財(cái)政承受能力論證，證明政府有支付能力時(shí)，才作為PPP項(xiàng)目。評審標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“未按財(cái)政部相關(guān)規(guī)定開展財(cái)政承受能力論證的”不作為備選項(xiàng)目。相關(guān)手續(xù)完整問 ：在準(zhǔn)備階段需要哪些手續(xù)？評審標(biāo)準(zhǔn)特別強(qiáng)調(diào)符合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃、按規(guī)定程序完成可行性研究及立項(xiàng)工作的，土地、環(huán)評等審批手續(xù)完備。以上十項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可以用一