部門預(yù)算改革、國庫集中支付與會(huì)計(jì)核算協(xié)調(diào)問題研究

1、部門預(yù)算改革、國庫集中支付與會(huì)計(jì)核算協(xié)調(diào)問題研究         08-05-06 14:30:00     作者：李方欽    編輯：studa20簡(jiǎn)介：為了建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政框架，我國進(jìn)行了預(yù)算管理體制改革，建立了部門預(yù)算制度和國庫集中支付制度，從而使得預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境發(fā)生了重要的變化，這些變化要求預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行相關(guān)的改革，能夠 .為了建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政框架，我國進(jìn)行了預(yù)算管理體制改革，建立了部門預(yù)

2、算制度和國庫集中支付制度，從而使得預(yù)算會(huì)計(jì)環(huán)境發(fā)生了重要的變化，這些變化要求預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行相關(guān)的改革，能夠更加準(zhǔn)確、全面地反映部門預(yù)算單位的資金運(yùn)動(dòng)。本文立足于部門預(yù)算、國庫集中支付制度改革與會(huì)計(jì)核算協(xié)調(diào)這一角度，提出為了建立與部門預(yù)算、國庫集中支付制度改革相適應(yīng)的預(yù)算會(huì)計(jì)核算體系，在不斷完善部門預(yù)算與國庫集中支付制度的同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前迫切需要解決的問題，對(duì)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行必要的改革，推進(jìn)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度向比較規(guī)范的政府會(huì)計(jì)制度轉(zhuǎn)換，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的、與國際慣例相一致的具有中國特色的政府會(huì)計(jì)體系。一、我國部門預(yù)算改革存在的問題（一）部門預(yù)算的法治軟化問題 

3、0; 一是部門預(yù)算法規(guī)不健全，且法規(guī)之間存在一定的沖突?，F(xiàn)行部門預(yù)算的基本法規(guī)，主要有預(yù)算法、預(yù)算法實(shí)施條例等，這些法規(guī)都是在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期制定的，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。同時(shí)現(xiàn)行法規(guī)還存在很大的不確定性，主要體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算編審時(shí)間界限和階段性目標(biāo)、預(yù)算支出先后序列、上下級(jí)財(cái)政預(yù)算權(quán)限等內(nèi)容沒有明確的規(guī)定。而且，預(yù)算審查和批準(zhǔn)的各項(xiàng)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。預(yù)算法與預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法的并存，還導(dǎo)致部門預(yù)算編制依據(jù)的沖突。部門預(yù)算作為細(xì)化的政府預(yù)算，由政府各個(gè)部門編制，反映了各個(gè)政府部門所有收入和支出。但預(yù)算外資金的合法存在，使得部門預(yù)算變得性質(zhì)不清，內(nèi)容模糊。另外，現(xiàn)在除了預(yù)算法對(duì)預(yù)算收支及

4、其結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范性界定以外，其他專業(yè)方面的法律、法規(guī)也對(duì)各自在預(yù)算支出中應(yīng)占的比重或增長比例做出了具有約束性的規(guī)定，這些“法定支出”必將使財(cái)政部門在預(yù)算編制中顯得無所適從。二是部門預(yù)算尚未全部納入人大審批、監(jiān)督范圍。部門預(yù)算改革的真正動(dòng)力來源于人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審查、監(jiān)督。但目前政府預(yù)算的實(shí)際決定權(quán)仍不在人大手中，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中得不到執(zhí)行或預(yù)算被修改的情況時(shí)有發(fā)生。（二）部門預(yù)算的財(cái)權(quán)沖突問題   一是預(yù)算外資金未全部納入部門預(yù)算的現(xiàn)象大量存在。在現(xiàn)行部門預(yù)算中，一些部門在報(bào)送預(yù)算時(shí)有所保留，仍將大量預(yù)算外資金游離于部門預(yù)算之外，脫離預(yù)算約束。財(cái)政部門不能全面掌握部門預(yù)

5、算外資金收入的情況，無法統(tǒng)籌使用好預(yù)算內(nèi)外資金，導(dǎo)致單位的預(yù)算外資金不斷增加，但預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的撥付并未明顯減少。二是財(cái)政部門不能統(tǒng)一行使預(yù)算分配權(quán)。目前，除了財(cái)政部門，還有多個(gè)政府部門擁有預(yù)算分配權(quán)，如基本建設(shè)預(yù)算由發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算由科技部門負(fù)責(zé)等。在多個(gè)部門擁有預(yù)算分配權(quán)的情況下，財(cái)政部門很難從整體上對(duì)一個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行掌握和控制。財(cái)政部門、有預(yù)算分配權(quán)的部門和編制預(yù)算的部門，三者之間經(jīng)常出現(xiàn)資金分配時(shí)間上的矛盾，特別是項(xiàng)目確立滯后，預(yù)算指標(biāo)遲遲不到位，影響了部門預(yù)算編制的及時(shí)性和有效性。在實(shí)踐過程中，許多有預(yù)算分配權(quán)的項(xiàng)目資金并沒有納入部門預(yù)算體系中，致使部門預(yù)算內(nèi)容殘缺，

6、違背了預(yù)算完整性的原則。三是財(cái)政部門內(nèi)部資金分配權(quán)分割。部門預(yù)算改革的一個(gè)主要初衷就是統(tǒng)一預(yù)算資金的分配權(quán)，由財(cái)政預(yù)算部門統(tǒng)一審核各部門預(yù)算建議數(shù)和下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，改變由于財(cái)政資金分配權(quán)分散所造成的權(quán)力互制現(xiàn)象。但是，從財(cái)政部門自身來看，目前部門預(yù)算資金分配權(quán)仍然落實(shí)在內(nèi)部各職能部門手中，實(shí)行對(duì)口分配。爭(zhēng)奪指標(biāo)、討價(jià)還價(jià)、暗箱操作、效率低下的狀況沒有得到根本改變。（三）部門預(yù)算尚未建立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系  一是定員定額體系不完整。基本支出預(yù)算中的人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行定員定額管理，其人員編制和開支標(biāo)準(zhǔn)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，執(zhí)行比較嚴(yán)格，具有一定穩(wěn)定性。但公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算定額比較復(fù)雜，缺乏完整的標(biāo)準(zhǔn)

7、。按照細(xì)化預(yù)算管理的要求，公用經(jīng)費(fèi)的核定應(yīng)落實(shí)到具體的用途和項(xiàng)目上，但目前大部分預(yù)算部門的預(yù)算定額僅按項(xiàng)級(jí)科目核定。這種定額方法與傳統(tǒng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理辦法沒有很大區(qū)別，失去了部門預(yù)算細(xì)化的特點(diǎn)，造成部門預(yù)算的穩(wěn)定性差、功效低。二是支出標(biāo)準(zhǔn)不合理，不能體現(xiàn)公平性。現(xiàn)行的定額不根據(jù)單位的工作任務(wù)和財(cái)力的可能計(jì)算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。三是標(biāo)準(zhǔn)缺乏先進(jìn)性，估算定額較為普遍。定員定額標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)平均數(shù)，但絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的平均數(shù)。它應(yīng)是利用科學(xué)方法測(cè)算出來的，

8、既符合需要、又與可實(shí)際開支情況相符的平均數(shù)，是大多數(shù)單位經(jīng)過努力可以達(dá)到的指標(biāo)，具有一定先進(jìn)性。但現(xiàn)行的支出標(biāo)準(zhǔn)多年來未作調(diào)整，即使有了調(diào)整也只是通過大概估算，而沒有經(jīng)過科學(xué)的測(cè)算。（四）部門預(yù)算的編制方法滯后   一是傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法仍居主導(dǎo)地位。受技術(shù)、人力等客觀因素和利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素的影響，目前大部分部門在編制基本支出預(yù)算時(shí)，實(shí)質(zhì)上仍采用“基數(shù)加增長”方法，并未真正實(shí)行零基預(yù)算編制方法。此外，項(xiàng)目預(yù)算尚未建立起完善的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制。二是部門預(yù)算的編制和審批時(shí)間較短。這造成測(cè)算預(yù)算收支指標(biāo)時(shí)信息資料掌握得不完備、不準(zhǔn)確，使預(yù)算編制中的收支安排帶有很大的草率性與盲目性；

9、且在部門預(yù)算的編制和審批過程中，缺少廣泛的社會(huì)參與和科學(xué)論證，影響了預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；另外，由于預(yù)算編制階段時(shí)間倉促，造成我國政府預(yù)算編制比較粗糙，可操作性不強(qiáng)，在實(shí)際執(zhí)行過程中只能頻繁進(jìn)行追加和調(diào)整。三是預(yù)算科目體系分類不科學(xué)。四是部門預(yù)算的連續(xù)性和穩(wěn)定性不強(qiáng)。我國目前部門預(yù)算無論是部門編制還是財(cái)政審核，都不注重對(duì)未來年度預(yù)算的考慮，往往就本年度預(yù)算而預(yù)算，帶有較大的狹隘性。而且只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學(xué)的分析預(yù)測(cè)工作，沒有很好地將預(yù)算編制與經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)結(jié)合起來。二、國庫集中支付制度下事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算存在的問題（一）現(xiàn)行事業(yè)會(huì)計(jì)制度不能適應(yīng)預(yù)算管理改革   實(shí)

10、行國庫集中支付制度后，事業(yè)單位用于發(fā)放工資、購置固定資產(chǎn)、購買材料及服務(wù)等所需要的財(cái)政資金，不再由財(cái)政通過主管部門撥入用款單位，而是由財(cái)政部門按照規(guī)定程序通過國庫直接支付或授權(quán)支付給供應(yīng)商或收款人。行政事業(yè)單位收到的財(cái)政資金，一方面表現(xiàn)為收入的增加；另一方面表現(xiàn)為費(fèi)用的增加或非貨幣性資產(chǎn)的增加。這些新情況提出了收支確認(rèn)的基礎(chǔ)如何改變的問題。    目前有些核算內(nèi)容尚無明文規(guī)定，實(shí)行國庫集中支付制度后，財(cái)政資金的撥付辦法從原來的財(cái)政部門將資金劃撥給事業(yè)單位存款賬戶支用，改為由財(cái)政部門根據(jù)不同的支出項(xiàng)目，將資金直接從國庫存款賬戶（或通過支付中心）支付給商品供應(yīng)者和勞務(wù)

11、供應(yīng)者的財(cái)政直接支付方法，以及將用款限額下達(dá)到事業(yè)單位在銀行開立的零余額賬戶，并由事業(yè)單位在零余額賬戶內(nèi)使用的財(cái)政授權(quán)支付方式。預(yù)算資金撥付方式的改變，改變了財(cái)政支出的列報(bào)口徑，會(huì)計(jì)制度上應(yīng)做出相應(yīng)修改。（二）現(xiàn)行行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)體系未能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全程監(jiān)控  作為財(cái)政管理核心機(jī)構(gòu)的財(cái)政部門只能依賴支出機(jī)構(gòu)和代理國庫業(yè)務(wù)的銀行部門事后提供的報(bào)告來了解預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)狀況。由于各種原因，這些報(bào)告往往滯后，而且既不全面也不可靠，因此財(cái)政部門無法根據(jù)這些數(shù)據(jù)來對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行詳細(xì)而充分的分析。預(yù)算會(huì)計(jì)體系的這一弱點(diǎn)部分地源于傳統(tǒng)分散式國庫模式。在分散付款的國庫模式下，國庫

12、將資金劃撥到預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶中后，所有付款都通過這些賬戶辦理，但預(yù)算資金從預(yù)算單位流向供應(yīng)商或其他預(yù)算單位的整個(gè)支出過程沒有集中性的會(huì)計(jì)記錄，這是導(dǎo)致財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行控制職能與財(cái)政監(jiān)督職能長期弱化、財(cái)政部門的角色長期局限于分配資金的直接原因，也就是說現(xiàn)行國庫與預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的全程監(jiān)控。（三）收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有一定的局限性   長期以來，預(yù)算會(huì)計(jì)主要是為預(yù)算資金分配與使用服務(wù)的，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)基本上能夠滿足預(yù)算收支管理的需要。但是隨著國庫集中支付制度的實(shí)行，收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)暴露出一定的局限性。一是國庫集中支付制度改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序，

13、收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)將受到挑戰(zhàn)。二是不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)事項(xiàng)，造成會(huì)計(jì)信息不實(shí)。在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)上進(jìn)行的總預(yù)算會(huì)計(jì)核算中，存在因跨年度支出而出現(xiàn)結(jié)余不實(shí)的問題。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，各級(jí)政府部門經(jīng)常會(huì)遇到預(yù)算已經(jīng)安排，但由于各種原因當(dāng)年無法支出的問題。如果按照收付實(shí)現(xiàn)制的要求處理，容易造成當(dāng)年結(jié)余不實(shí)。為了克服收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的缺陷，目前在總預(yù)算會(huì)計(jì)的核算中，己試行采用權(quán)責(zé)發(fā)生制方法來處理個(gè)別事項(xiàng)的年終結(jié)轉(zhuǎn)問題。對(duì)一些預(yù)算已經(jīng)安排，由于政策因素、項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算下達(dá)晚或其他一些原因引起的當(dāng)年未能實(shí)現(xiàn)的支出，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則使年終結(jié)余不實(shí)問題在一定程度上得到解決。（四）預(yù)算會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容未全面反映單位資金運(yùn)動(dòng)   我國的預(yù)算會(huì)計(jì)體系建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，因此預(yù)算會(huì)計(jì)僅限于與預(yù)算資金收支有關(guān)的范圍，并沒有全面反映單位的資金運(yùn)