鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散稅收實施委托代征的實踐與思考

1、國稅調研與參考第四十一期郴州市國家稅務局辦公室 2010年12月6日工作探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)零散稅收實施委托代征的實踐與思考蔣何林個體經濟在解決社會就業(yè)和再就業(yè)、促進社會穩(wěn)定方面做出了杰出貢獻，但是由于個體經濟規(guī)模小、競爭力弱、經營靈活、流動性強、不穩(wěn)定和涉及面廣，給我們的稅收征管也帶來嚴峻考驗。如何抓好個體稅收，特別是抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體零散稅收，實現(xiàn)個體稅收與個體經濟同步發(fā)展，實現(xiàn)與重點稅收并重日漸成為當前基層國稅的一個重要課題。從2009年上半年開始，宜章縣局從自身實際出發(fā)，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個體零散稅收采取委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征的辦法，收到一些成效。但是我們也看到了不少問題，亟待研究解決。一、 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體零散稅收實行委托代

2、征的必要性近年來，宜章縣的個體經濟不斷發(fā)展壯大，在全縣社會商品交易額中占有很大比例，為增加宜章財政收入，緩解就業(yè)壓力，方便人民生活等起到了積極的作用。從近年來工商比對的情況來看，全縣27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個開發(fā)區(qū)，除城關鎮(zhèn)、城南鄉(xiāng)、南京洞開發(fā)區(qū)個體稅收管理較規(guī)范以外，其他各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有不同程度的漏征漏管現(xiàn)象。出現(xiàn)這種狀況，原因是多方面的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有納稅人方面的原因，也有我們稅務機關自身的原因。一是個體經營戶點多面廣，稅源零星分散且地處偏僻，流動性強、變化大，失蹤戶、漏管戶越來越多，給稅務機關的有效管理帶來了極大的難度。二是在2004年省局提高起征點后，不少農村地區(qū)納稅環(huán)境一度惡化

3、，雙定戶攀比未達起征點戶。交稅的納稅人心理不平衡，有的化大為小，多門面經營，有的軟拖硬抗。未達起征點戶因涉稅事項較少，很少與稅務機關打交道，久而久之淡化了納稅意識，稅法遵從度不斷降低。新開業(yè)戶在這種環(huán)境的影響下，也都想方設法逃避稅務機關的管理，甚至連基本的辦證都采取對抗方式。三是一線征收人員力量不夠。2004年全市國稅系統(tǒng)撤消了基層所有的征收機構，只在局機關所在地設立一個稅務管理分局。而且受機構性質、人員編制限制，征管工具、征管力量嚴重不足。一般來說，漏征漏管比較嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都距離縣城比較遠，稅務機關是心有余而力不足，使得漏征漏管面不斷擴大，管理難度越來越大，嚴重影響了全縣個體稅收征管秩序?；?/p>

4、以上原因，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征個體零散稅收勢在必行。二、委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征個體零散稅收的工作實踐個體零散稅收委托代征的總體思路是按照有利于稅源控管，方便納稅的原則，對除城關、城南以及開發(fā)區(qū)以外的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體零散稅收實行委托代征，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為具體實施委托代征的部門，縣農稅局為委托代征的匯總管理單位。具體運作是：（一）是澄清個體零散稅源底子。在2009年初，該局抽調征管、收入核算科人員與分局同志組成專門的調查小組，通過與工商部門進行信息比對，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行詳實的調查摸底，摸清全縣個體戶的分布情況。而且根據(jù)納稅人的經營規(guī)模、從業(yè)人數(shù)、經營面積，按照能力大者多負擔的原則進行核定和科學預測，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達個體零散稅收委托

5、代征任務。（二）是積極爭取得政府支持。該局多次向政府主要領導匯報全縣的個體稅收征管情況以及措施，要管住管好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個體零散稅收僅憑稅務部門單打獨斗已經不現(xiàn)實，必須舉全縣各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社會的協(xié)稅、護稅之力，實行委托代征。為此，縣政府多次召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及其他有關職能部門參與的協(xié)調會議，并發(fā)布關于加強個體稅收征收管理的通告，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體零散稅收實行委托代征的方式，由政府將此項工作納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合目標考核。（三）是加強稅收宣傳。在國家結構性減稅政策的影響下，特別是在取消農業(yè)稅之后，很多納稅人納稅意識非常淡薄。為此該局做到邊清理邊宣傳，充分利用各種媒介進行稅法宣傳。該局在政府門戶網站以及電視臺公告?zhèn)€體零散稅收

6、代征通知，并統(tǒng)一制作委托代征標識掛在在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征工作站。（四）是強化代征培訓。為了使委托代征工作得以順利進行，該局組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)代征人員集中培訓。培訓內容包括從稅款征收、開具稅收票證到稅款的解繳各個環(huán)節(jié)。而且做到了代征人員必經考試合格才能上崗。三、委托代征工作中存在的問題委托代征運行一年多以來，委托代征工作暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）是認識不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍認為收稅是稅務部門的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身事情多，工作壓力大。計劃生育和綜合治理已經讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)忙不過來，現(xiàn)在多出一項工作來，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產生了抵觸情緒。去年，該局在某鎮(zhèn)進行清理的時候，曾經遭到一、二百納稅人的圍堵，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至視而不見。鄉(xiāng)

7、鎮(zhèn)對委托代征工作的重視程度的差異，導致委托代征工作進展很不平衡，重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收效大，不重視的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取消極的不作為方式，導致全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間納稅人稅負不公，給委托代征的后續(xù)管理帶來不良影響。而且稅務部門內部也有不同的聲音，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體零散稅收稅額小，份額還不到全局稅收計劃的1%，不必傾注太多的精力，費力不討好，成本高，成效小。（二）是激勵不機制還沒到位。該局按照委托代征的規(guī)定提取5%的代征手續(xù)費支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)個體經濟欠發(fā)達，代征任務小，手續(xù)費不多，其他方面沒有配套的經費支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性不高。（三）是考核機制沒有不到位?？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅工作考核在綜合目標考核中所占比重不大，缺乏硬性的約束。一些鄉(xiāng)

8、鎮(zhèn)把委托代征當作可有可無的工作。四、對進一步做好個體零散稅收委托代征的思考（一）是要提高認識。對個體零散稅收實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代征經過充分醞釀和論證，是現(xiàn)實的選擇，是完全可行的。既可以實現(xiàn)依法治稅，也可以降低征納成本，方便納稅人。稅收征管法實施細則第四十四條規(guī)定：稅務機關根據(jù)有利于稅收控管和方便納稅的原則，可以按照國家有關規(guī)定委托有關單位和人員代征零星分散和異地繳納的稅收，并發(fā)給委托代征證書。征管法第五條規(guī)定：“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區(qū)域內稅收管理工作的領導和協(xié)調，支持稅務機關依法執(zhí)行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款。各有關部門和單位應當支持，協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務?！庇纱丝?/p>

9、見，在法律上是得到支持的。農村納稅人納稅意識普遍比較淡薄，而且社會關系比較復雜，民風也比較強悍，大部分處于起征點上下，要管住管好這部分納稅人，我們要充分倚重和借助當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和部門的力量，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門成為協(xié)稅護稅的主力軍。在稅收管理過程中，管理應該要服從依法治稅的原則，不能因為個體稅收稅源小、矛盾多、困難大而放松放棄對個體零散稅收的管理。（二）是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代征的積極性。建議縣政府修改縣鄉(xiāng)財稅分配體制，把稅收任務分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并嚴格考核，增加財稅工作考核在鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體工作上的分量。另外，對任務較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供專項經費，確保代征人員的工資不低于本地就業(yè)人員工資，從而激發(fā)和調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)稅護稅代征的積極性。（

10、三）是強化任務考核。政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就工作目標及工作責任簽訂責任狀。將委托代征等協(xié)稅護稅工作納入“一票否決”考核，提高到與計劃生育、綜合治理并重的高度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須建立個體零散稅收委托代征工作績效考核制度，建立代征人員進退制度。（四）是建立健全長效機制。建議成立由縣政府主要領導為組長的工作督查小組，定期對委托代征工作進行督察考核，并由政府辦進行通報。建立委托代征工作聯(lián)席會議制度，由國稅部門牽頭定期組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他有關職能部門參加的委托代征聯(lián)席會議，及時協(xié)調解決委托代征工作出現(xiàn)的問題。 (作者系宜章縣局紀檢組長)關于深化稅務稽查改革的思考羅竹林“一級稽查”體制的實施，促進了依法治稅，對實現(xiàn)稅收管理規(guī)范

11、化、專業(yè)化，充分發(fā)揮稅務稽查職能作用提供了保證，同時對解tutl決多頭進戶、重復檢查，減少工作阻力，改善征收管理與稽查的協(xié)調配合關系等也起到了積極的促進作用。但與“依法治稅，從嚴治隊”要求相比，還存在著監(jiān)督制約相對弱化的問題，還有一些不盡人意的地方。一、現(xiàn)行稅務稽查存在的主要問題（一）稅務稽查方向有待于進一步轉變。我國現(xiàn)行稅務稽查工作在一定程度上，仍屬于收入型稽查，而不是執(zhí)法型稽查，仍處于強調以查增收或以查促收的階段。稅務稽查圍繞收入任務轉，大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得、有稅可補的大企業(yè)，而對那些隱蔽較深，有嚴重偷逃稅現(xiàn)象的行業(yè)、企業(yè)，卻有可能游離于稽查視線之外，長此以往，造

12、成執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴，勢必惡化經濟稅收秩序的嚴重后果。（二）稅務稽查體制有待于進一步優(yōu)化。稅務機構分設以后，國、地稅的協(xié)調和配合機制沒有同步完善，許多納稅人都存在繳納稅款時劃分稅種不清、申報資料不全等問題，而國、地稅由于各自管理、各自檢查，掌握的信息不對等、政策口徑不一致，又缺乏必要的信息交流和共享機制，必然造成了稽查力度、稽查重點、事實證據(jù)上的矛盾甚至是沖突，使納稅人無所適從，增加納稅人的負擔，最終影響稽查的嚴肅性、權威性。（三）稅務稽查的職責、職權有待于進一步明確。稅收征管法實施細則規(guī)定了稽查部門的專司職責，即“偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”，與職責相對應的，是稅務稽查機構的職

13、權，由于法律上對“檢查”與“稽查”往往并列使用，而稅務稽查是稅務檢查的一類，故對于稅收征管法關于稅務機關職權的規(guī)定，可以被認為是稅務稽查機構行使職能時所享有的職權。但在具體的稅務實踐中，稅務稽查與稅收征管在職能方面存在著天然的交叉，征管機構納稅申報的日常檢查、納稅評估與稅務稽查存在重復進行、各自為政的現(xiàn)象，掌握的信息不對等、檢查的重點不一致、適用的政策不統(tǒng)一等，必然影響稅收征管和稅務稽查的嚴肅性、公信力。（四）稅務稽查內部協(xié)調機制有待于進一步完善?；闄C構與征管機構除了彼此之間的相對獨立性外，又是相互依存、相互制約、相互促進的有機整體。但實踐中，由于二者在職能劃分上存在交叉，在重復檢查之外，還

14、存在著征管機構在日常檢查和納稅評估中，發(fā)現(xiàn)被查戶和被評戶以往年度有重大問題沒有按規(guī)定程序移交稽查局，而是直接查補稅款，加收滯納金。稽查機構在稽查過程中獲取了重要信息，但由于缺乏有效的信息傳導和溝通機制，沒有及時向征管機構傳遞。必然造成稽查選案難度加大、以查促管的稽查效能發(fā)揮不好等問題。（五）稅務稽查隊伍的素質有待進一步提高。隨著市場經濟體制的逐步推行，經濟成份的多元化，一部分納稅人納稅意識淡薄，逃避稅收的方式十分隱蔽，手段更加多樣化，這就要求稅務稽查人員具備較強的反偷、避稅的能力。但目前稽查人員的業(yè)務素質參差不齊，結構老化，后備力量不足。有的稽查人員不會查帳，不善于邏輯分析，找不出隱蔽問題。有

15、的稽查人員責任心不強，探索創(chuàng)新意識不夠，方法死板，措施不力，缺乏學習新知識、掌握新方法的主動性。這些因素都影響了稽查工作的質量和效率。二、深化稽查改革的必要性（一）它是進一步深化稅收征管改革，強化稅收保障體系的迫切要求?！耙陨陥蠹{稅和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的新征管模式，確定了稽查是稅收執(zhí)法的重點，對征管機制的良好運行起著強有力的保障作用。（二）它是落實稽查職能，促進依法治稅的客觀需要?；槁毮馨膶右馑迹阂皇潜O(jiān)督，二是懲處，三是教育，四是促收。各職能之間相互關聯(lián)、相互依存，每一種職能的發(fā)揮，只有在稽查體制良好運作的狀態(tài)下才能得以實現(xiàn)。依法治稅，關鍵在“治”。

16、（三）它是優(yōu)化稽查管理機制，突出專業(yè)化管理的必然要求?；轶w制的改革，必須突出專業(yè)化管理的要求。一是要有利于稅收檢查權的相對集中，有效避免征、查雙方業(yè)務范圍的交叉，避免征、查多頭進點造成的重復檢查，避免征、查爭搶稅源現(xiàn)象。二是要能夠促使稽查注重提高執(zhí)法質量、加大處罰力度。三是要有利于形成內部人員專業(yè)分工和合理流動，切實貫徹“四分離”機制，規(guī)范執(zhí)法程序、提高執(zhí)法質量。三、深化稽查改革的幾點思考（一）逐步由一級稽查向集中稽查轉變。逐步建立縣一級稽查向地（市）一級集中稽查轉變，在地（市）的全部城區(qū)、縣（市）的全域集中設立稽查局進行一級稽查；市稽查局可以按照經濟區(qū)劃適當設立少數(shù)分支機構或派出機構，以保

17、證有限的稽查力量充分使用?；榫忠詫嵤┗?、辦案為主并具有系統(tǒng)業(yè)務管理職能。這樣有助于實現(xiàn)征管和稽查的分離，減少地方行政干預，提高執(zhí)法權威。與此同時，整合我國目前的稅務稽查力量，打破現(xiàn)行機構格局，以現(xiàn)有的國稅、地稅兩套稽查機構為基礎，組建獨立的稅務稽查局，從中央到地方形成國家稅務局、地方稅務局、稅務稽查局三套獨立的稅務執(zhí)法機構，促使稅務稽查職能得以充分發(fā)揮。集中稽查是優(yōu)化稅務稽查管理機制、突出專業(yè)化管理的必然選擇，打破行政區(qū)劃上的稽查執(zhí)法權，有利于相對集中稽查力量，實行集約化、扁平化管理，實現(xiàn)稽查成本的最小化、稽查效益的最大化。（二）探索完善分級分類稽查，實現(xiàn)稅務稽查專業(yè)化。分級分類稽查，是指

18、在日?；楣ぷ髦?，按照一定標準，根據(jù)納稅人和扣繳義務人的納稅規(guī)模對被查對象進行合理分類，對不同類別的納稅人確定相應級次的稽查主體，由各級稽查部門按照分級稽查、突出重點、高效稽查的原則，組織優(yōu)勢稽查力量對被查對象實施稅務檢查的一種稽查工作組織方式。實施分級分類稽查打破稽查工作的地域界限，整合稽查資源，建立起一個市、縣（市、區(qū)）兩級聯(lián)查聯(lián)動、區(qū)域聯(lián)動、統(tǒng)一調度、協(xié)調高效的稽查體系，有利于改善稅務稽查管理，提高稽查效能，增強稽查威懾力。（三）完善法律體系，明確稽查定位、職責劃分，增強執(zhí)法手段。要對稽查的職能進行明確的定位，對征管與稽查的職責進行明確劃分，征管部門負責日常檢查，稽查部門負責除日常檢查以外的案件查處和專項檢查。要通過完善法律體系，賦予稅務稽查部門較大的執(zhí)法權，當前涉稅違法犯罪日益智能化、多樣化、復雜化，稅務稽查的執(zhí)法手段明顯弱化，只有賦予稅務稽查機構必要偵查權力，才能使稅務稽查的作用得到充分發(fā)揮。（四）建立完善涉稅舉報體系，發(fā)揮舉報線索辦案的作用。涉稅舉報是稅務機關獲取涉稅犯罪活動線索的重要來源，是公民的民主監(jiān)督與稅務機關的法律監(jiān)督的有機結合，是聯(lián)系稅務機關和人