如何破解外貿(mào)危險品集裝箱監(jiān)管困境

1、如何破解外貿(mào)危險品集裝箱監(jiān)管困境 1956年，世界第一個集裝箱問世。50年以后，世界集裝箱海運總量達(dá)到了1.19億標(biāo)箱。集裝箱的迅速發(fā)展歸功于兩大因素：一是箱體的密閉性；二是箱體的標(biāo)準(zhǔn)化。然而，集裝箱的密閉性這一特征被一些不法商人或代理人利用。2002年，HANJIN PENNSYLVANIA輪在航經(jīng)斯里蘭卡時，4艙艙內(nèi)貨物起火?；鹎橛谄浜?天蔓延到了6艙，并導(dǎo)致大范圍的爆炸，造成2人死亡和2.35億美元的直接經(jīng)濟(jì)損失。調(diào)查證實了這是一起危險品瞞報導(dǎo)致的事故。2006年3月，HYUNDAI FORTUNE輪在行駛到亞丁灣，后甲板分別裝有煙花爆竹和次氯酸鈣的7個集裝箱發(fā)生爆炸，最后導(dǎo)致該輪沉沒，

2、據(jù)調(diào)查事故原因為托運人瞞報貨物性質(zhì)。集裝箱船舶屢屢發(fā)生重大事故的背后，是對危險品集裝箱瞞報、謊報等行為監(jiān)管的現(xiàn)實困境。集裝箱危險貨物瞞報、謊報的主要手段國際集裝箱出口貨運程序一般分為：訂艙、接受托運申請、調(diào)運空箱、報驗、裝箱、理貨、內(nèi)地運輸、報關(guān)、整箱貨運交接、投保、換取提單和裝船等。危險貨物的出口運輸程序，比上述普通貨物的運輸程序，多了向檢驗檢疫部門申請危險貨物包裝檢驗，到指定的危險貨物裝箱點進(jìn)行裝箱，向海事部門進(jìn)行危險貨物申報等程序。由于危險品集裝箱的申辦程序更為復(fù)雜，且運輸費用較高，部分不法貨主或代理人即想方設(shè)法，將危險品集裝箱作為普通集裝箱出運。其瞞報、謊報的手段主要有以下幾種：一是貨

3、主或其代理人以危險貨物品名或以貨物大類名稱、俗稱、產(chǎn)品代號等進(jìn)行委托訂艙，但不告知貨代及承運人該貨物的危險性質(zhì)。二是貨主與代理人串通制作陰陽托運單，即向船公司訂艙時提供普通貨物信息(主要是貨物名稱和性質(zhì))，訂艙成功后，向船公司提出更改貨物信息，把貨物名稱改成實際名稱后再向海關(guān)報關(guān)，然后以普通貨物裝箱、裝船。三是在普通貨物拼箱中夾帶危險貨物運輸，拼箱貨須兩次報關(guān)，由于海關(guān)不核對兩次報關(guān)信息，不法分子有機(jī)可乘，利用兩次報關(guān)信息不一致，實施謊報瞞報。四是托運人(發(fā)貨人)根據(jù)收貨人所在國家對危險貨物管理的力度不同，對同一種危險貨物采取危險貨物和非危險貨物并存的托運方式委托同一家承運人運輸。查處危險品謊

4、報、漏報行為的現(xiàn)實困境目前在船載集裝箱危險貨物監(jiān)管中存在的問題，主要有以下幾方面：一是缺乏有效的監(jiān)控技術(shù)手段。集裝箱裝運危險貨物存在隱蔽性強(qiáng)的特點，承運人及海事部門在監(jiān)管中，觀察到的僅為箱體的外觀，除了消耗大量人力物力的開箱手段外，目前尚未配備監(jiān)測箱內(nèi)貨物的專用設(shè)備。二是集裝箱貨物信息的缺失。海事機(jī)構(gòu)在集裝箱運輸?shù)墓芾礞溨袃H掌握已申報的危險品集裝箱信息，并不掌握普通集裝箱，包括以普通貨名申報的危險品集裝箱的相關(guān)信息。三是各管理部門未形成合作機(jī)制。海關(guān)、國檢、海事等行政機(jī)關(guān)在集裝箱運輸?shù)墓芾礞溨懈魉酒渎?，但目前各機(jī)構(gòu)間尚未建立信息共享、合力查處的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，違法者往往因此而逃脫或減輕行政處罰，

5、違法成本過低和守法成本畸高造成了貨主或其代理人選擇謊報、瞞報的路徑，加大了危險品集裝箱運輸?shù)纳鐣L(fēng)險和監(jiān)管難度。四是誠信管理的作用未充分發(fā)揮。目前，危險品集裝箱的信用監(jiān)管機(jī)制還未構(gòu)建，獎懲體系尚未形成，誠實守法者并未享有減少開箱的優(yōu)惠待遇，違法瞞報者也未得到應(yīng)有的懲罰和制裁。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局危險品集裝箱的監(jiān)管戰(zhàn)略1.美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的危險品集裝箱監(jiān)管職能在9.11事件的影響下，美國于2001年12月通過了港口和海上保安法,該法進(jìn)一步強(qiáng)化和衍伸了美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的危險品集裝箱監(jiān)管職能，使危險品集裝箱監(jiān)管的范圍和目標(biāo)拓展到了放射性和核物質(zhì)、武器裝備、爆炸性物質(zhì)及其它可能被用于大規(guī)模殺傷

6、性武器的所有物件，從而促使美國海關(guān)與邊境保護(hù)局制訂了詳細(xì)的集裝箱監(jiān)管戰(zhàn)略計劃集裝箱保安倡議計劃，并從組織機(jī)構(gòu)、查驗硬件、軟件和合作機(jī)制等制度入手，全面升級了危險品集裝箱的查驗技術(shù)手段。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的戰(zhàn)略是利用風(fēng)險評估的方法，通過集裝箱篩選機(jī)制判斷存在威脅性的集裝箱，并在貨物到達(dá)或離開港口前消除危險源。2004年，6%的集裝箱被判別為存在威脅的可能，并在抵達(dá)或離港前被檢查。2.美國海關(guān)和邊境保護(hù)局查處危險品集裝箱戰(zhàn)略分析組織機(jī)構(gòu)。為確保對安全構(gòu)成威脅的集裝箱能在抵達(dá)或離開美國前能被及時發(fā)現(xiàn)，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局成立了國家選箱中心。該中心使用情報和技術(shù)手段分析所有出入境的集裝箱數(shù)據(jù)和信息，

7、并從中篩選出存在風(fēng)險的集裝箱作為下一步集中檢查的目標(biāo)。該中心還與美國其它聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如海岸警衛(wèi)隊，空軍，F(xiàn)BI，運輸保安局，能源和農(nóng)業(yè)局等形成了長期合作機(jī)制，共享信息，聯(lián)合執(zhí)法，形成了危險品集裝箱的檢查合力。軟件系統(tǒng)。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局在集裝箱的監(jiān)管實踐中利用“多層”的篩選和風(fēng)險管理技術(shù)實施選箱管理。在許多港口，選箱的決策大多基于地區(qū)經(jīng)驗，根據(jù)自動商業(yè)系統(tǒng)的歷史數(shù)據(jù)，檢查官能設(shè)立通常的航運和貨物標(biāo)準(zhǔn)并以此鑒別存在瞞報、謊報嫌疑的集裝箱。這些經(jīng)驗或標(biāo)準(zhǔn)被借鑒并用于一個全新的選箱決策支持系統(tǒng)貨物選擇系統(tǒng),該系統(tǒng)基于300多個的標(biāo)準(zhǔn)，分析數(shù)據(jù)并確定集裝箱分值，分值越高，集裝箱的風(fēng)險就越高，由于系統(tǒng)與自

8、動商業(yè)系統(tǒng)相連，與高風(fēng)險集裝箱相關(guān)的各方信息，如貨主、承運人、進(jìn)口商等也將一并顯示，從而便于后續(xù)調(diào)查工作的開展。查驗硬件系統(tǒng)。除了常規(guī)的查驗設(shè)備外，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局還運用高科技設(shè)備進(jìn)行不開箱查驗，這些設(shè)備主要分為三大類：放射物質(zhì)探測儀。該儀器為小型便攜式設(shè)備，采用伽馬射線，在接近放射性物質(zhì)時能發(fā)出警報，并能裝置于碼頭吊機(jī)等其它集裝箱裝卸工具中；X射線掃描儀。該儀器能穿透集裝箱外層，提供貨物的圖像信息。一般掃描一個40尺的箱子僅需幾分鐘，然而，由于還需經(jīng)過圖像分析，一個完整的檢查過程通常需7-15分鐘；伽馬射線掃描儀。該裝置利用伽馬射線直接掃描形成集裝箱貨物的三維圖像。某些裝置還能基于貨物的

9、原子結(jié)構(gòu)判別一定類型的貨物成分，如碳、氮、氧、硅、氯、鋁和鐵等。該裝置比X射線掃描儀效率更高，能在幾秒內(nèi)掃完一個40尺的箱子，在一分鐘完成一個掃描周期，并可設(shè)為固定式、半固定式或活動的裝置，非常靈活方便。查驗合作機(jī)制。美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的集裝箱查驗合作機(jī)制可分為三層，即海關(guān)與貿(mào)易商、海關(guān)與其它安全和保安組織以及美國海關(guān)與其它國家的海關(guān)的合作機(jī)制。第二層前面已作表述，在此不再贅述。(1)海關(guān)與貿(mào)易商的合作機(jī)制。9.11事件之后的兩個月，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局即制訂了與貿(mào)易商的合作協(xié)議。該政策通過企業(yè)的自身管理和控制，防止并杜絕危險品、爆炸品等貨物滲入供應(yīng)鏈中，而通過美國海關(guān)和邊境保護(hù)局認(rèn)證的企業(yè)

10、也將享受低開箱率的優(yōu)惠政策。由于采納了互惠互利的合作戰(zhàn)略，協(xié)議開展至今，已從最初的7家成員單位發(fā)展成超過7000個認(rèn)證成員單位，其成員覆蓋所有的貿(mào)易相關(guān)部門：進(jìn)口商、承運人、代理人和中間人、碼頭和制造商，占美國進(jìn)口貨物總量的46%。(2)美國海關(guān)與其它國家海關(guān)的合作機(jī)制。通過合作，實現(xiàn)所有高風(fēng)險的箱子在裝船前完成檢查。作為回報，協(xié)議國的海關(guān)可要求美國海關(guān)檢查擬抵該國港口的所有高風(fēng)險集裝箱，并可共享監(jiān)管信息。目前，美國海關(guān)與邊境保護(hù)局已與26個海關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，共同實施危險品集裝箱的管理。破解危險品集裝箱監(jiān)管困境的對策建議美國海關(guān)與邊境保護(hù)局的集裝箱監(jiān)管戰(zhàn)略為我國的危險品集裝箱管理提供了有益

11、的借鑒和啟示。結(jié)合我國目前的集裝箱運作模式，現(xiàn)提出消除和杜絕危險品集裝箱瞞報謊報的幾點意見和建議。1.盡快建立危險品集裝箱監(jiān)管的合作機(jī)制構(gòu)建承運人、海關(guān)、國檢集裝箱貨物訂艙信息與海事的共享平臺。其目的一是在貨物出運以前，由海事、海關(guān)、國檢和承運人共同審核把關(guān)，通過信息共享、情況通報等渠道，選擇出高風(fēng)險的集裝箱并進(jìn)行查驗；二是對于較難判斷的貨物可以由承運人即時申請海事開箱查驗進(jìn)行確定，解決承運人無權(quán)開箱核實貨物性質(zhì)的難點。確立違法托運人信息的定期公布制度。通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等平臺定期公布存在瞞報、漏報的托運人、貨物代理人、瞞報的貨物性質(zhì)等相關(guān)信息，增強(qiáng)承運人訂艙查驗的針對性。借助企業(yè)的危險品集裝箱查

12、驗手段和準(zhǔn)入機(jī)制，實現(xiàn)齊抓共管，共同編織杜絕瞞報謊報行為的大網(wǎng)。建立托運人、貨物代理人的信用管理機(jī)制，通過制訂托運人、貨物代理單位的信用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，篩選出部分信用等級高、管理規(guī)范的托運人和貨物代理單位達(dá)成共建協(xié)議，并減少開箱檢查的頻次；相反的，對存在瞞報、漏報的托運人和代理人加大開箱檢查的力度，從而逐步形成懲劣獎優(yōu)的淘汰機(jī)制。2.開發(fā)篩選危險品集裝箱的軟件系統(tǒng)基于已有的瞞報危險品集裝箱的特點，借鑒美國海關(guān)和邊境保護(hù)局的選箱指標(biāo)和依據(jù)，開發(fā)類似于貨物選擇系統(tǒng)的選箱決策輔助系統(tǒng)，科學(xué)確定集裝箱的風(fēng)險系統(tǒng)，有效鑒別存在瞞報、漏報嫌疑的集裝箱。3.配備集裝箱檢查的先進(jìn)設(shè)備有必要引入先進(jìn)的“不開箱”(non-intrusive)探測和掃描裝置，大幅提高開箱檢查的效率，減少