論我國城市水務(wù)法規(guī)體系的建立及完善

1、論我國城市水務(wù)法規(guī)體系的建立及完善    - Page 1- ·專 論· 政治與法律 2009 年第 1 期    譚柏平 （北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院法學(xué)系，北京 100202）    摘要：建立健全城市水務(wù)法規(guī)體系，是規(guī)范城市水務(wù)市場秩序，提高水務(wù)運(yùn)營效率，增進(jìn)服 務(wù)，實現(xiàn)水務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段。城市水務(wù)法規(guī)體系是一國水法體系中的分支體系，在城 市轄區(qū)內(nèi)幾乎與水資源有關(guān)的法律法規(guī)都可歸屬于城市水務(wù)法規(guī)體系的范疇。我國城市水務(wù)法 規(guī)體系，是由關(guān)于城市轄區(qū)內(nèi)

2、防洪、水治理、水環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)、取水、供水、排水、污水處理 及回用、水務(wù)投融資、監(jiān)管體制等的法律規(guī)范組成的系統(tǒng)。我國城市水務(wù)法規(guī)體系中雖然已經(jīng)制 定了一定數(shù)量的法律法規(guī)，這個體系還很不完善，許多立、改、廢工作亟待進(jìn)行， 關(guān)鍵詞：城市水務(wù)；水資源；法規(guī)體系 中圖分類號：DF41 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005- 9512（2009）01- 0105- 06    一、引 言    所謂水務(wù)，即有關(guān)水資源的事務(wù)，一般認(rèn)為包括水資源的開發(fā)、利用、管理、節(jié)約、配置和保護(hù)    

3、;1 六個方面。 城市水務(wù)，是指城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水系治理、水資源、水源保護(hù)、取水、供水、排水、污水    2 處理及回用等所有的有關(guān)涉水事務(wù)的統(tǒng)稱。 城市水務(wù)屬于典型的社會公用事業(yè)，相對于其他公 用事業(yè)，其又有以下特性：（1）自然壟斷性（natural monopoly）。由于水資源的稀缺和水務(wù)規(guī)模經(jīng) 營的原因，在同一個城市中不能設(shè)立多個不同產(chǎn)權(quán)主體的自來水廠和建設(shè)不同產(chǎn)權(quán)主體的多套    3 供水管網(wǎng)。供水企業(yè)在一個城市中的水資源壟斷和市場壟斷是必然的。（2）外部性（externality）。 取水源頭所需建造的

4、設(shè)施，如水庫、攔河堰、深井以致河流流域及水資源保護(hù)區(qū)環(huán)境的保護(hù)，具有 強(qiáng)烈的外部性。（3）不可替代性（lack of substitute）。城市水務(wù)業(yè)所需的“原料”（水資源）無法 進(jìn)口及替代。（4）資本密集性。城市水務(wù)的固定資產(chǎn)龐大、設(shè)備昂貴、使用年限長，該產(chǎn)業(yè)的沉淀成    4 本風(fēng)險也極高。此外，國內(nèi)外學(xué)者還從不同方面討論城市水務(wù)的經(jīng)濟(jì)屬性，如國外有學(xué)者從水源 取得到進(jìn)入市場各階段對城市水務(wù)的不同屬性作了分析，認(rèn)為自來水上游端的取水來源如河流、 湖泊、地下水等，是屬于共享物品的范圍；水源保護(hù)與污染的防治，屬于公共物品的范圍；水源經(jīng) 消毒處理進(jìn)入管線

5、之后，則為付費物品；進(jìn)入到用戶家庭或商店包裝之后所販賣的自來水，則系    5 私有物品的范疇。 城市水務(wù)業(yè)是真正的朝陽產(chǎn)業(yè)。據(jù)推算，城市化水平每提高一個百分點，城市人口將增長 1000 萬人，由此將新增大量的水務(wù)設(shè)施需求。按照國家的發(fā)展目標(biāo)，我國到 2010 年城市化率將 由目前的 30提高到 45。據(jù)此，我國水務(wù)市場從中長期來看，年增長率將維持在 15左右，投    6 資回報率高于其他行業(yè)平均水平。 可以說，我國城市水務(wù)市場極具發(fā)展?jié)摿Α?“十一五”期間，我國計劃在供水、污水處理、中水回用和排水、水污染防治等

6、方面的總投資    作者簡介：譚柏平，北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院法學(xué)學(xué)科部教師，法學(xué)博士。    105 - Page 2- 將超過一萬億元。其中，我國城鎮(zhèn)的污水處理以及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃新增加的投資額就有 3300 多億元人民幣；此外，在城市的建設(shè)和老城區(qū)的改造中，大批陳舊管網(wǎng)的更新和污水管網(wǎng) 雨污分流的改造需要 500 億元以上的投資；而僅南水北調(diào)工程中線、東線就需要 3200 億元的投    7 資。水務(wù)建設(shè)需要的巨額資金，僅靠政府投入難以為繼。發(fā)展水務(wù)市場，通過市場化的方

7、式進(jìn)行 城市水務(wù)工程的建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)是城市發(fā)展的必由之路。中國加入 WTO 也要求轉(zhuǎn)變水務(wù)管理 的政府職能，加快開放水務(wù)市場。這就是城市水務(wù)行業(yè)市場化改革的宏觀背景。 從國際經(jīng)驗來看，城市水務(wù)的取水、供水、排水及污水處理等業(yè)務(wù)已經(jīng)被充分整合，現(xiàn)代水 務(wù)企業(yè)已經(jīng)滲透到水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)。城市水務(wù)實行水的蓄、引、供、用、排、防等統(tǒng)一管理， 并納入法制化軌道，是城市水務(wù)現(xiàn)代化的基本要求。    二、城市水務(wù)法規(guī)體系的組成及其與水法體系的關(guān)系    法律體系是指由一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的

8、一個呈    8 體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。 法律體系通常是由若干部門法律體系所共同組成，這是第一 層。部門法律體系是指各具體的法律部門在其各自范圍內(nèi)的由一系列法律、法規(guī)、規(guī)章等所構(gòu)成 的法律系統(tǒng)，它是法律體系的組成部分或稱子系統(tǒng)，這是第二層。水法體系則在部門法律體系之    9 下，處在整個法律體系中的第三層，是屬某一部門法律體系中的分支體系即支系統(tǒng)。水法體系， 又稱水資源法規(guī)體系、水法律體系或水法規(guī)體系，是指由許多有關(guān)水的法律法規(guī)所組成的體系。 如法國的水法體系由近 50 種法典、法律、條例、政令組成。 國際

9、社會對水法體系的建立非常重視。1975 年在西班牙巴倫西亞召開了“世界水法體系國 際會議”，目的是用統(tǒng)一的形式記述各國作為水資源管理手段而制定的各種水法體系，探討水法 的功能并按現(xiàn)代狀況研究建立合理的水法體系。1976 年在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯由國際水法 協(xié)會召開了“關(guān)于水法和水行政第二次國際會議”，對水法體系的問題進(jìn)行了討論。1977 年在阿 根廷的馬德普拉塔召開了第三次關(guān)于水法體系的研究討論會。 從世界范圍看，水法體系可以分為如下三類：一是習(xí)慣法水法體系，它起源于宗教，主張水 由一個共同體管理，遵守水法的公共性和嚴(yán)格的分配原則；二是傳統(tǒng)法水法體系，它以近代私有 制為基礎(chǔ)，主張在國家的監(jiān)督下

10、，水資源為私人專用；三是現(xiàn)代水法體系，主張在國家控制下的 水資源管理，實施以公共利益原則和市場經(jīng)濟(jì)原則相結(jié)合的水資源政策。    10 從內(nèi)容看，現(xiàn)代水法體系的組成如下：第一，綜合性的水法，一般冠之為“水法”、“水資源 法”、“水資源管理法”等名稱。如我國的水法（2002 年修訂）、英國的水資源法（1963 年），而美 國的水資源規(guī)劃法（1965 年）、法國水法（1964 年）等也是綜合性較強(qiáng)的法律，大都包括水 利、保護(hù)水資源、水權(quán)、水害等內(nèi)容。第二，水資源利用法，如供水法、工業(yè)用水法、農(nóng)業(yè)用水法、城 市用水法、開采地下水法等。如美國的供水法（1938

11、年）。第三，水資源保護(hù)法，如水土保持法、 風(fēng)景河流法、水生生物保護(hù)法等。如美國的水土保持和利用法（1939 年）等。第四，水污染防治 法，如我國的水污染防治法（2008 年修訂）、美國的水污染防治法（1972 年）、英國的河流防 污法（1876 年）和河流潔凈法（1960 年）等。第五，水能法，如水電站法等。第六，水利法，或水 利工程法、水庫法、水利設(shè)施法等。如美國的科羅拉多河蓄水工程法（1956 年）、聯(lián)邦水利工程 游覽法（1965 年）等。第七，水運(yùn)法，如航道法、航運(yùn)法、船舶航行法、河道法等。第八，水害防治 法，如我國的防洪法（1997 年）等。第九，特殊水體法（即有關(guān)河流或某個特定河流、

12、湖泊或某個 特定湖泊、流域或某個特定流域的法律，地下水法、飲用水源法），如英國的河流法等。第十，其 他與水開發(fā)、利用、保護(hù)有關(guān)的法律，包括在工業(yè)法、農(nóng)業(yè)法、礦產(chǎn)法、城市法、鄉(xiāng)村法等法律中包 含的許多有關(guān)水資源利用和保護(hù)的內(nèi)容，如美國的國家工業(yè)恢復(fù)法（1933 年）就包含許多有關(guān)    106 - Page 3- 水資源利用和保護(hù)的內(nèi)容。 城市水務(wù)法規(guī)體系是一國水法體系中的分支體系，它與水法體系的關(guān)系是部分與整體的關(guān) 系，在城市轄區(qū)內(nèi)幾乎與水資源有關(guān)的法律法規(guī)都可歸屬于城市水務(wù)法規(guī)體系的范疇。城市水 務(wù)法規(guī)體系是由以下關(guān)于城市水務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政

13、令或習(xí)慣法、判例等組成的：一是 有關(guān)城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水系治理、水環(huán)境保護(hù)等方面內(nèi)容的規(guī)定；二是有關(guān)水權(quán)分配、取水、供水 等內(nèi)容的規(guī)定；三是有關(guān)水源保護(hù)、水質(zhì)、飲用水安全等內(nèi)容的規(guī)定；四是有關(guān)城市水務(wù)監(jiān)管體 制方面內(nèi)容的規(guī)定；五是有關(guān)城市水務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入、投融資及退出機(jī)制等內(nèi)容的規(guī)定；六是有關(guān) 水價管理的規(guī)定；七是有關(guān)城市排水、污水處理及回用等方面內(nèi)容的規(guī)定。 沒有完善的城市水務(wù)法規(guī)體系就不可能有完善的水法體系，而水法體系中一部綜合性的水 法，往往同時也是規(guī)范城市水務(wù)的龍頭法律。西方發(fā)達(dá)國家很早就開始運(yùn)用法律來管理水資源 以及水務(wù)，水法體系較為完善。如法國和英國都有全國性水法，十分注重以法制手段來

14、規(guī)范包括 城市水務(wù)在內(nèi)的各種水事行為和水資源管理。美國雖然沒有全國性統(tǒng)一的水法，但其法制建設(shè) 比較完善，有一套與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水權(quán)制度或水的管理制度，法律對于水資源開發(fā)利 用和管理的每一個環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。其水資源管理以各州自行立法與州際協(xié)議為基本 管理規(guī)則，州際水資源開發(fā)利用的矛盾由聯(lián)邦政府有關(guān)機(jī)構(gòu) (如墾務(wù)局、陸軍工程師兵團(tuán)、流域 管理機(jī)構(gòu))進(jìn)行協(xié)調(diào)，如協(xié)調(diào)不成則訴諸法律，通過司法程序予以解決?？梢?，完善的水法體系是 發(fā)達(dá)國家城市水務(wù)管理的重要保證。    三、我國城市水務(wù)法規(guī)體系及水務(wù)立法概況   

15、0;我國城市水務(wù)法規(guī)體系，是由關(guān)于城市轄區(qū)內(nèi)防洪、水治理、水環(huán)境保護(hù)、水源保護(hù)、取水、 供水、排水、污水處理及回用、水務(wù)投融資、監(jiān)管體制等的法律規(guī)范組成的規(guī)則系統(tǒng)，我國城市水 務(wù)法規(guī)體系是水法體系中的一個有機(jī)組成部分，是我國水法體系的一個分支系統(tǒng)。 作為我國新世紀(jì)第一部水法的 2002 年水法，沒有對“水務(wù)”做出明文規(guī)定。在 2002 年修訂 水法的過程中，水法修訂草案(送審稿)曾經(jīng)吸收“水務(wù)”的概念，并規(guī)定其具體內(nèi)容為“國家推 行城市水務(wù)統(tǒng)一管理體制，對防洪、水源、供水、用水、排水、污水處理及其回用實行統(tǒng)一管理和監(jiān) 督”?？墒?，2002 年水法經(jīng)第九屆全國人大常務(wù)委員會第二十九次會議修訂通過

16、時，最終未能 采納此項規(guī)定。其原因，一是由于“水務(wù)”內(nèi)涵本身的不確定性，使國務(wù)院各行政主管部門和社會 各界都可以從自己的利益出發(fā)，對“水務(wù)”內(nèi)涵有不同的理解，而且對水務(wù)管理體制改革的方向有 不同的期許。二是因為體制上的原因。我國的水務(wù)事業(yè)一直被人為分割為農(nóng)田水利、城市供排水、 污水處理三個行業(yè)，分屬水利、建設(shè)、環(huán)保三個行政部門主管，因此，在法律創(chuàng)制過程中，不同的行 政主管部門基于已有的職權(quán)和條件會表現(xiàn)出對自己部門有利的觀點，反映了國務(wù)院各行政主管 部門之間對供排水和污水處理職能的爭奪。例如，國務(wù)院水行政主管部門和建設(shè)行政主管部門在 實現(xiàn)水務(wù)管理一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置上意見分歧嚴(yán)重。國務(wù)院水行政主管部

17、門提出城市水務(wù)體制改 革，成立水務(wù)局，將城市水源、供水、節(jié)水、排水、污水處理和回用等，由水行政主管部門實行統(tǒng)一 管理；但國務(wù)院建設(shè)行政主管部門認(rèn)為由于國務(wù)院規(guī)定城市供排水業(yè)務(wù)歸建設(shè)行政主管部門管    11 理，成立地方水務(wù)局會導(dǎo)致上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不對口，造成政令不通，嚴(yán)重影響工作的開展。 雖然水法沒有對“水務(wù)”做出明文規(guī)定，但不影響其作為我國城市水務(wù)法規(guī)體系的龍頭法 地位。近年來，我國制定的與城市水務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)主要有：水法（2002 年）、水污染防治 法（2008 年修訂）、防洪法（1997 年）、城市供水條例（1994 年）、防汛條例（2005 年修

18、訂）、 城市供水價格管理辦法（2004 年修訂）、關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見 （2002 年）、關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知（2004 年）、水利部關(guān)于轉(zhuǎn)讓 水權(quán)的若干意見（2005 年）、城市節(jié)約用水管理規(guī)定（1988 年）、取水許可和水資源費征收管    107 - Page 4- 理條例（2006 年）、水利工程供水價格管理辦法（2003 年）、水文條例（2007 年）等。上述立法 活動標(biāo)志著我國城市水務(wù)法規(guī)體系的初步建立，但這一體系還很不完善。    四、我國城市水務(wù)法規(guī)體系

19、的立法重點與發(fā)展趨勢    筆者認(rèn)為，為完善我國城市水務(wù)法規(guī)體系，今后的水務(wù)立法應(yīng)該追蹤世界水資源利用與保 護(hù)以及水務(wù)管理的發(fā)展趨勢，關(guān)注水務(wù)立法的以下重點領(lǐng)域。 1、把城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理模式納入法制軌道 在過去中國水資源分割管理的體制下，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治 污，治污的不管回用，這種狀況加劇了城市用水緊張局面和生態(tài)系統(tǒng)惡化。中國目前已有 1206 個縣級以上行政區(qū)域推行了水資源統(tǒng)一管理的水務(wù)局模式，這種城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理的全新模 式已占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的 50，占 663 個建制市總數(shù)的 31。這些新機(jī)構(gòu)的職能絕大 部分是

20、水利部門的原有職能再加上供水、節(jié)水和排水的行業(yè)管理職能，部分地區(qū)還包括了污水 處理的管理職能。對涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，強(qiáng)化水務(wù)統(tǒng)一管理，是解決城市日趨嚴(yán)重的水問題 的有效途徑。今后必須推行建立集防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理及回用一體化管 理的統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)水資源管理模式，提高供水水質(zhì)，保障城鄉(xiāng)供水安全，在法律上解決水資源管    12 理中職能交叉、權(quán)責(zé)不清等問題，緩解水源和地下水超采，使城市水生態(tài)系統(tǒng)得到逐步恢復(fù)。 2、立法保護(hù)并不斷提高生活飲用水質(zhì)量 我國建設(shè)部頒布了城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（2005 年），該標(biāo)準(zhǔn)參考了世界衛(wèi)生組織、歐盟以 及

21、美、英、法、德等國際組織和發(fā)達(dá)國家的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)國際先進(jìn)水平的要求，同時也結(jié)合國 情，充分考慮供水行業(yè)的實際情況和發(fā)展趨勢。新標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行的國標(biāo)生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn) （1985 年頒布）相比，對水質(zhì)提出了更高的要求，將進(jìn)一步促使我國城市供水水質(zhì)普遍提高，早日 接近或達(dá)到國際先進(jìn)水平。 在飲用水水源保護(hù)方面，除環(huán)保部門加強(qiáng)水源環(huán)境保護(hù)外，供水行業(yè)要積極采取先進(jìn)有效 的處理工藝。同時，科研部門將繼續(xù)研究、開發(fā)適用的處理工藝。我國隨著對水質(zhì)要求的提高，水 質(zhì)深度處理今后將會在較多的經(jīng)濟(jì)條件好和原水水質(zhì)差的城市出現(xiàn)。今后選定深度處理工藝 時，將通過具體試驗，向著越來越科學(xué)的方向發(fā)展。水廠在重視有機(jī)物污

22、染的同時，結(jié)合自來水 直飲，為降低微生物的風(fēng)險，將吸取國外近些年因微生物發(fā)生的水質(zhì)事故的教訓(xùn)，對微生物的危 害更加重視，和采取有效的防止措施。為滿足用戶對水質(zhì)越來越高的要求，供水企業(yè)對供水管網(wǎng) 將進(jìn)行全面改造。 2008 年修訂后的水污染防治法在立法宗旨中明確增加了“保障飲用水安全”的規(guī)定，并 專門增設(shè)了“飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)”一章，進(jìn)一步完善飲用水水源保護(hù)區(qū)的管理制 度。一是完善飲用水水源保護(hù)區(qū)分級管理制度；二是對飲用水水源保護(hù)區(qū)實行嚴(yán)格管理；三是在 準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實行積極的保護(hù)措施；四是明確了飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定機(jī)關(guān)和爭議解決機(jī)制。對 城鄉(xiāng)居民的飲用水安全進(jìn)行特殊保護(hù)，體現(xiàn)了以人為本的

23、理念。 3、依法規(guī)范城市水價上漲行為及水價形成機(jī)制 目前，我國水價主要由水資源費、水利工程費及污水處理費組成。今后可能的水價改革方案 將包括擴(kuò)大水資源費征收范圍、合理調(diào)整水利工程價格、調(diào)整污水處理收費制度。而這“三費”的 調(diào)整，將成為水價改革的前奏，并帶動城市水價全面上漲。水價需要上漲已經(jīng)成為共識，現(xiàn)在爭 論的只是漲幅和漲價的制度化問題。由于城市水務(wù)屬于公用事業(yè)，牽涉面非常廣泛，所以在漲價 之前，應(yīng)該考慮周全，防止對市民生活產(chǎn)生過大沖擊。在具體方案的制定和實施層面，業(yè)內(nèi)認(rèn)為， “階梯式水價”最具可行性。所謂“階梯式水價”是指每戶每月將有一個基本用水量，在這個范圍 內(nèi)，按普通水價計算；而用水量超

24、過這個額度，水價將上浮，超得越多，水價越高。但目前實行階    108 - Page 5- 梯式水價還有實際困難。如推行階梯式水價所需的水表改裝費，并非所有用戶都能順利承擔(dān)。另    13 外，對水量基數(shù)如何制定也有爭議。 4、更加重視污水處理與節(jié)約用水工作 我國日益重視污水處理及回用，并在法律法規(guī)中予以明確。2002 年 8 月修訂通過的水法 把節(jié)約用水和水資源保護(hù)放在突出的位置，強(qiáng)調(diào)提高用水效率。針對城市水資源緊缺和水污染 嚴(yán)重的現(xiàn)象，水法修正案還專門提出：“加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵使用中水，提高污水再生 利

25、用效率?！?2008 年新修訂的水污染防治法辟專節(jié)對城鎮(zhèn)水污染防治作了專門規(guī)定，第 44 條規(guī)定城 鎮(zhèn)污水應(yīng)當(dāng)集中處理。強(qiáng)化城鎮(zhèn)污染防治，是水污染防治法在全國人大常委會審議期間，由全 國人大常委會組成人員提出來的。全國人大水污染防治法執(zhí)法檢查組對全國城鎮(zhèn)污水防治工 作進(jìn)行了認(rèn)真的檢查，對城鎮(zhèn)水污染的狀況和后果有著直接的感受。有關(guān)防治城鎮(zhèn)水污染的規(guī) 定，必將大大推動城鎮(zhèn)水污染的防治工作。 5、政府對城市水務(wù)的依法監(jiān)管 長期以來，政府一直是城市水務(wù)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。市場化以后政府職能由行政管理 轉(zhuǎn)為市場監(jiān)管，政府的城市管理和行業(yè)管理正經(jīng)歷一次大的轉(zhuǎn)變。城市水務(wù)業(yè)作為一項公用事 業(yè)，無論市場化

26、如何推進(jìn)，它仍然要處于政府的監(jiān)管之下。水資源不可替代、不可缺少的特性以 及水務(wù)企業(yè)天然的壟斷地位，決定了水務(wù)市場不可能實現(xiàn)完全的市場經(jīng)濟(jì)，必然受到政府監(jiān)管。 目前我國政府對城市水務(wù)的監(jiān)管內(nèi)容主要包括價格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、對普遍服務(wù)義務(wù)和公眾參 與與知情權(quán)保障的要求等幾個方面，監(jiān)管的重點是水價與水質(zhì)。 水價監(jiān)管屬于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。雖然民間資本投資水務(wù)行業(yè)，其很大程度上是在希冀通過挖掘 水價的上漲空間來獲利。但是作為一種相對缺少商品供求彈性的公共產(chǎn)品，水價應(yīng)該做到公平 合理，且以公眾所承受的范圍為限。我國目前城市水價的形成機(jī)制只是主要考慮了凈水成本補(bǔ) 償，對供排水管網(wǎng)和污水處理成本補(bǔ)償不足，也沒有建立根

27、據(jù)市場供求和成本變化及時調(diào)整的 水價形成機(jī)制。因此應(yīng)盡快建立節(jié)水型水價機(jī)制，建立由供水成本、水資源費和污水處理費三部 分組成的城市水費體系，并將同時改革現(xiàn)行水價計費方式，逐步實行計量收費、超定額用水加價 和兩部制水價制度。 城市水務(wù)消費者一般會對水質(zhì)等因素給予更高的估量。在我國的城市水質(zhì)監(jiān)管中，最具重 要意義的手段就是通過標(biāo)準(zhǔn)制定（standard-setting）來確立控制城市水質(zhì)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。 標(biāo)準(zhǔn)制定已經(jīng)成為現(xiàn)代行政國家下監(jiān)管過程中最為重要的一環(huán)，而對于從事水務(wù)特許經(jīng)營的企 業(yè)來說，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不一定是越嚴(yán)越好，因為所規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)水平，不僅要取決于當(dāng)時的技術(shù) 水平，還取決于企業(yè)為達(dá)到該

28、標(biāo)準(zhǔn)所愿意支付的執(zhí)行成本。過高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將使得特許企業(yè)為    14 了符合標(biāo)準(zhǔn)所支付的增量成本不斷攀升，從而阻礙了企業(yè)實施標(biāo)準(zhǔn)的激勵和標(biāo)準(zhǔn)的實施效果。 6、對公眾參與機(jī)制法律保障的要求 在城市水務(wù)市場化之前，是由政府相關(guān)部門以及國有企業(yè)在從事水務(wù)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和 運(yùn)營，它們事實上在履行著公務(wù)職能，因此應(yīng)該遵守行政程序法的要求。而市場化之后，具有市 場上自然壟斷地位的水務(wù)運(yùn)營企業(yè)，相當(dāng)于是在以民間團(tuán)體的角色來履行公共職能，為了防止 其壟斷權(quán)力的濫用，因此在水務(wù)特許經(jīng)營過程中，也依然應(yīng)該引入公眾參與機(jī)制，讓公眾享有知 情權(quán)和建議權(quán)，保證公眾能夠?qū)Τ鞘兴?/p>

29、務(wù)特許經(jīng)營的實施情況予以監(jiān)督。 綜上所述，我國城市水務(wù)法規(guī)體系中雖然已經(jīng)制定了一定數(shù)量的法律法規(guī)，這個體系還很 不完善，許多立、改、廢工作亟待進(jìn)行，其中以下幾點尤為突出。 一是在城市水務(wù)的監(jiān)管體制方面，要確立具有中國特色的監(jiān)管體制。建議成立獨立性的水 務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在法律上明確其地位。法律上需要明確、細(xì)分和加強(qiáng)與城市水務(wù)相關(guān)的各政府部 門的市場監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容，界定其在水務(wù)市場化中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系；鑒于水務(wù)行業(yè)的專業(yè)    109 - Page 6- 性和重要性，可以成立由政府監(jiān)管部門任命的、由專家組成的行業(yè)性的獨立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為法定 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的輔助；

30、建立行業(yè)管理法律保障和政策支持，通過立法為水務(wù)市場監(jiān)管體制的建立提 供系統(tǒng)的法律保障。 二是在水務(wù)市場準(zhǔn)入方面，建立特許經(jīng)營制度和支撐體系。特許經(jīng)營是市場監(jiān)管中對市場 準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管的重要手段，應(yīng)建立并完善相應(yīng)法律制度，并配套出臺規(guī)范性條例文本，標(biāo)準(zhǔn)化合 同文本，配套實施細(xì)則；健全水務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范和服務(wù)規(guī)范，使其成為市場監(jiān)管的重要 依據(jù)和標(biāo)尺。 三是在現(xiàn)行法律的配套法規(guī)修訂完善方面，應(yīng)有進(jìn)一步舉措。如修訂與我國 2002 年 水 法、2008 年水污染防治法不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章，以利水法與水污染防治法的貫徹實施。 其他如修訂環(huán)境保護(hù)法、城市節(jié)約用水管理規(guī)定、取水許可監(jiān)督管理辦法、取水許可

31、申請 審批程序規(guī)定、水行政處罰實施辦法等。 四是在填補(bǔ)水務(wù)法律空白方面，也應(yīng)從速進(jìn)行。如在節(jié)約用水方面出臺節(jié)約用水條例，在 排污權(quán)交易方面出臺排污權(quán)許可證條例等法規(guī)及其相關(guān)規(guī)范性文件。可以嘗試制定“流域管 理法”和重要江河的單條河流管理法規(guī)。同時，流域各省在制定地方法規(guī)時，應(yīng)有流域機(jī)構(gòu)參加 審議，就流域管理的角度提出協(xié)調(diào)發(fā)展的意見。參考國外經(jīng)驗，制定我國的公用事業(yè)法，等等。 總之，伴隨著我國城市化程度的迅速提高，我國城市水務(wù)行業(yè)正處于市場化的改革發(fā)展階 段，水務(wù)市場不可避免要面臨著國營、民營以及外資等成分的激烈競爭，為此，加強(qiáng)城市水務(wù)的 立法工作，健全城市水務(wù)法規(guī)體系，規(guī)范市場秩序，是提高整個

32、城市的水務(wù)運(yùn)營效率，增進(jìn)服務(wù)， 進(jìn)而實現(xiàn)水務(wù)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要手段。    注：    1 深圳市水務(wù)局、長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究院：深圳市水務(wù)現(xiàn)代化規(guī)劃綱要，中國水利水電出版社 2002 年版，第 14 頁。    2 石玉波：加入 WTO 與城市水務(wù)管理，水信息網(wǎng)，。    3 張軍：對當(dāng)前城市供水企業(yè)改制教訓(xùn)的反思來源：中國水務(wù)網(wǎng)，2005 年 1 月 18 日。    4Judith A.Rees,“Reg