建立國際稅收合作組織的研究

1、建立國際稅收合作組織的研究 內容提要： 在經濟全球化加速發(fā)展的背景下，稅收的跨國溢出和流動日漸增多，國際稅收合作和協調比以往任何時候都重要。本文作者從遵循國際慣例和維護中國根本利益出發(fā)，提出了建立國際稅收合作組織的原則框架，以及中國應堅持的立場和對策。關鍵詞： 國際稅收 合作組織一、經濟全球化對加強國際稅收合作的客觀要求在當今世界，經濟全球化進程已成為不可逆轉的發(fā)展潮流。隨著各國開放型經濟的發(fā)展，產品、資本、勞務、人員跨國流動趨于擴大，由此日益帶動了稅收的國際化，同時也使得加強國際稅收合作十分必要和緊迫。（一）對跨國公司的稅務管理日益重要跨國公司在經濟全球化過程中扮演了重要角色，已成為全球性生

2、產和貿易的最大經濟載體，是全球配置資源的重要力量。跨國公司經營在稅收方面存在兩種傾向：一是利用自身經營的特點，搞合法避稅。如他們能夠面向全球選擇最有利的地點、選擇稅負最低的組織形式、選擇最有利的交易方式，達到既不違法、又少繳稅款的目的。二是利用跨國經營、稅收難以控管的特點，設法逃稅、避稅，如濫用稅收協定、鉆稅收優(yōu)惠、稅收抵免等空子；針對有關國家稅收征管制度漏洞及管理不力，迅速作出逃避稅對策，甚至有的力圖通過代表人物，影響有關國家政府，實施對他們有利的政策。特別是利用國際市場價格信息靈通的優(yōu)勢，通過轉讓定價的方式，肆意逃稅。因此，跨國公司的發(fā)展，給稅收管理帶來許多新課題。從國際稅收管理角度看，如

3、果管理措施不當，它將導致跨國稅基的轉移，侵蝕以至稅款流失，且會大量增加國際爭議，扭曲各國稅收政策。各國對跨國所得征稅，不僅關系到本國稅收權益，也同時牽動稅收權益的國際分配。為此，各國稅務當局普遍重視加強對跨國公司的管理，并探索有效的對策。（二）金融國際化帶來的稅收問題十分突出經濟全球化的發(fā)展，使得金融自由化和國際化趨勢日益增強。自20世紀70年代后期以來，全球金融市場在規(guī)模和衍生交易創(chuàng)新等方面急劇膨脹，巨額資金的交叉流動使越來越多國家的金融市場對內對外的分割性都大大降低，完全超越了時空限制。1997年全球證券發(fā)行量已突破3萬億美元，外匯市場平均日交易量已經高達1.5萬億美元左右。隨著金融跨國經

4、營的進一步擴大，如何對跨國金融活動及各種衍生工具征稅是目前國際稅收新的難題。衍生交易使得資本利得與其他所得、已實現所得與未實現所得、股息所得與利息所得等等之間的界限更加模糊，不但無法實施區(qū)別對待的稅收措施，而且會因為兩國劃分標準的不一致，產生重復征稅。目前，許多衍生金融交易都被跨國金融企業(yè)安排在海外避稅港，以逃避稅收。為此，許多國家都力圖在稅政及管理上采取必要的措施，例如美國已制定了有關全球性金融交易所得分配的草案，OECD也于1998年3月公布了“全球性金融工具交易的稅收問題”。但這僅僅反映了發(fā)達國家的意愿，那么，發(fā)展中國家這方面的稅收權益如何體現，這需要深入研究，并通過加強國際稅收合作和協

5、調來解決。（三）電子商務對國際稅收原則的挑戰(zhàn)對電子商務征稅是一個全新的概念。20世紀90年代以來，信息革命中的稅收問題即國際互聯網貿易引發(fā)的課稅權之爭，已成為各國關注的焦點。由于電子商務活動的參與者具有多國性、高度流動性、隱蔽性和無紙化操作的快捷性等特點，嚴重阻礙了各國稅務當局獲取相關信息，更給各國基于屬地和屬人原則建立的稅收管轄權的行使帶來一系列困擾和挑戰(zhàn)。這些問題集中在對納稅主體的認定發(fā)生困難，傳統的居民、來源地和常設機構等概念難以適應；有形與無形交易性質的界定出現困難，產品、勞務、特許權難以區(qū)分；傳統稅種與課征方式功能弱化，稅收流失嚴重，稅收征管稽查困難重重；多國企業(yè)間的轉讓定價問題日趨

6、復雜等方面。對上述問題，國際社會給予了極大關注，各國都在加緊研究對策，并不失時機地作出一系列的稅收政策安排。美國發(fā)布的全球電子商務幾個稅收政策問題，其核心就是從管理便利的角度，確認電子商務領域中地域管轄權讓位于居民管轄權的理念。在歐盟，由歐洲委員會提出的歐洲電子商務動議，闡明了在該領域創(chuàng)建“清晰與中性的稅收環(huán)境”的基本政策：既要反對偷逃稅，又要保護該產業(yè)健康發(fā)展；在稅收管轄權分配問題上，各國應采取合作、協商方針。必須指出的是，盡管“中性、透明和不開征新稅”似乎已經成為電子商務稅收政策的主導原則，但出于對各自財權利益的保護，各發(fā)達國家都在積極制定旨在強化電子商務稅收中居民稅收管轄權的措施，這將使

7、地域稅收管轄權受到進一步的限制或削弱，發(fā)展中國家對此須密切關注并加以防范。（四）中國日益融入經濟全球化，從而迫切需要加強國際稅收合作20世紀80年代以來，隨著改革深入和對外開放擴大，中國經濟參與全球化的進程正在加快。中國的對外貿易有了長足發(fā)展。19811999年間，我國進出口總額年均增長速度達到12.4%，其中出口年均增長12.9%，進口年均增長11.9%.我國在世界總量中的地位大幅提高，出口與進口從改革開放之初的世界第32位分別上升到第9位和第10位。現在中國的外貿依存度已達到40%.中國引進外資取得重大進展，20世紀90年代利用外資年均在400億美元左右，到2000年上升到近600億美元。

8、中國的對外開放對于帶動和促進中國的經濟增長、就業(yè)擴大、結構調整，及管理技術水平的提高，起到了重要作用。然而，外商投資企業(yè)利潤轉移和逃避稅收問題不容忽視。轉移定價已成為外方直接投資中普遍存在的嚴重問題。外商通過轉移定價轉移企業(yè)利潤、逃避國家稅收，典型做法就是“高進低出”，即高價提供設備、原材料和零配件、高價轉讓技術、專利和商標使用權，壓低產品出口銷售價、低價申報納稅等。據有關分析，我國外方投資企業(yè)偷逃稅面不低于70%，每年逃稅額達數百億之多。對外開放是中國的一項基本國策?，F在中國已加入WTO，這將使中國今后的對外開放進一步向縱深發(fā)展。隨著中國關稅的進一步降低，各項非關稅措施的削減和取消，中國對國

9、外產品及投資的市場準入會不斷擴大。據有關研究，20002005年，中國出口增長年遞增率為9.7%，中國進口增長年遞增率為15%，中國外商直接投資到2005年估計將達到1000億美元以上。在這一背景下，中國今后的國際稅收問題將會更加復雜，即一方面如何減少和避免國際雙重征稅，另一方面如何防范和減少國際稅收的偷逃，以最大限度地維護我國的利益，這是中國下一步加速對外開放中必須考慮的一個重要問題。由上述分析可見，中國已經日益走向和融入經濟全球化，國際稅收問題比以往更加突出和重要。因此，加強國際稅收合作，建立國際稅收新秩序，是非常必要的。二、對現行國際稅收合作方式的評價伴隨著經濟全球化進程的不斷加深，跨國

10、公司的空前發(fā)展，一國稅收政策的跨國界溢出效應日益明顯，在一定程度上限制了各國政府獨立制定稅收政策的主權；與此同時，跨國公司的逃避稅活動日益嚴重地侵蝕各國政府的財政收入，一國的稅收征管也越來越依賴其他國家的支持和配合。為此，各國政府和國際社會越來越關注和重視在稅收政策和征管領域的全面合作，圍繞著如何對跨國公司征稅，來協調劃分有關國家的稅收管轄權，開展情報交換，共同打擊國際逃避稅活動。目前許多國際組織主要以設立論壇的形式在不同范圍內和不同程度上開展了國際稅收合作，一些論壇是全球范圍的，另一些則是區(qū)域范圍的；一些只注重稅務管理方面的合作；另一些則既涉及稅收政策，又涉及稅收征管。此外，許多國家之間還開

11、展了各種形式的雙邊稅收合作。現行有代表性的、頗具影響力的國際稅收合作方式有以下五種：OECD模式、聯合國模式、世界貿易組織模式、區(qū)域性稅收合作以及雙邊稅務合作。這些國際稅收合作方式目前的地位如下：（一） OECD處于國際稅收合作的中心地位現行國際稅收合作方式是以發(fā)達國家為主導的，以OECD為代表的發(fā)達國家制定了國際稅收規(guī)則，并主導著國際稅收的發(fā)展方向。雖然OECD已開始注重同廣大發(fā)展中國家的對話，并逐漸認識到了與發(fā)展中國家開展稅收合作的必要性，但在以OECD為中心的國際稅收合作關系中，無論是國際稅收規(guī)則的制定，還是國際稅收合作的實踐，處處體現著為成員國利益服務的宗旨，發(fā)展中國家作為非成員國處于

12、被動和從屬的地位。尤其是在電子商務、金融工具創(chuàng)新等一些新的課題沖擊著現行國際稅收原則，需要重新審視舊的規(guī)則并制定新規(guī)則的情況下，發(fā)展中國家不能形成合力，有效發(fā)表自己的聲音。由于研究力量不足等原因，也無法研究和制定符合發(fā)展中國家利益的新制度、新規(guī)則。（二） 聯合國在國際稅收合作領域的作用日漸削弱可以說，現行的國際稅收合作框架是由聯合國（國聯）最早倡導的，而且聯合國還從維護發(fā)展中國家稅收權益的角度出發(fā)，于1979年制定了聯合國范本，成為發(fā)展中國家與發(fā)達國家談判稅收協定的主要指南，有效地保護了發(fā)展中國家的來源地稅收管轄權。但與OECD組織相比，聯合國在20世紀80年代以后的時間內，放松了對國際稅收合

13、作的研究，在組織上沒有設立常設機構專門進行研究，也沒有根據形勢的發(fā)展變化不斷探討新問題，修訂聯合國范本。盡管在20世紀90年代后，聯合國也每年召集國際稅收或稅收協定年會，討論熱點問題以及范本注釋的修訂等，但往往是跟隨OECD，沒有新見解，也不能從根本上反映發(fā)展中國家的要求，保護發(fā)展中國家的利益。（三） 世界貿易組織在國際稅收合作領域的作用有限關貿總協定和世貿組織僅限于關稅和某些稅收領域的協調，主要以促進自由貿易為宗旨，而不是專門的世界稅收合作組織，不可能在更廣的范圍內通過成員國對各項稅收問題進行廣泛而又細致的討論，具體推動成員國的全面稅收合作，解決更多的實際問題。例如服務貿易總協定明確規(guī)定，世

14、貿組織原則不影響各國間簽訂的避免雙重征稅協定的執(zhí)行。按照世貿組織原則，對于其他成員國不符合原則的國內稅收政策可以上訴并要求仲裁解決。但世貿組織本身并不能就如何采取積極措施促進國際稅收協調與合作提供建設性方案。（四） 區(qū)域性合作與雙邊合作不利于形成國際統一規(guī)范區(qū)域性稅收合作和兩國間進行的雙邊合作雖然能有利于解決具體問題，如簽訂雙邊避免雙重征稅協定、進行征管合作、情報交換、反避稅對應調整等，共同打擊國際逃避稅。但這些合作只能在現行國際稅收原則的基礎上進行，由于受到合作方較少的局限，這種區(qū)域性或雙邊的合作方式更側重于國際稅收原則的運用或國際稅收合作的具體實踐，而不利于針對新情況、新問題制定統一國際稅

15、收規(guī)范。三、全球性稅收合作組織的框架（一） 國際稅收合作組織的目標及組織形式從本質上講，經濟日益全球化要求沖破國家的限制和束縛，使商品和生產要素在國際間自由流動，這與各國由稅收主權所決定的不同稅收制度發(fā)生著矛盾和沖突。建立國際稅收組織就是要在一定范圍內緩和和調解這種矛盾。鑒于現行國際稅收合作方式的不足，聯合國應建立一個致力于國際稅收研究并促進國際稅收合作的政府間的全球性組織或論壇，旨在適應經濟全球化發(fā)展的需要，研究國際稅收熱點問題，制定指導各國稅收實踐的一般準則，根據發(fā)達國家和發(fā)展中國家的不同利益要求，協調劃分稅收管轄權，保護跨國納稅人的合法權益，促進稅收領域的國際合作，開辟稅收情報交換渠道，

16、共同打擊國際逃避稅。在組織形式上，有兩種方案可供選擇：第一種方案是，建立一個像世界貿易組織那樣對成員國政策具有約束力的全球性的稅收合作組織。一是制定國際稅收組織原則，并在該原則框架下通過政府間談判的形式，來強制性地協調各國的稅收政策和稅收征管，促進稅收合作；二是提供一個解決稅務爭端的仲裁機制，解決各國在對跨國納稅人征稅過程中發(fā)生的爭議；三是征收全球稅，建立組織基金，發(fā)揮國際財政的職能，可作為組織運作經費的一個來源，或作為援助發(fā)展中國家、提高其征管水平的技術援助資金。這種方案能夠有效發(fā)揮該組織的作用，但要使涵納直接稅和間接稅各稅種的國際稅收原則對各國形成約束，則需要一個復雜的運作過程，在短期內難

17、以實現，可作為一個長期努力的目標。第二種方案是參照現行OECD模式，組織的運作建立在共識的基礎之上，成員國不論規(guī)模大小，都可阻止提案的通過。組織決策不具有法律約束力，而是通過“監(jiān)督壓力”和“共同意愿”得以遵守。這種機制在OECD范圍內運行良好，各成員國在履行其沒有法律約束力的承諾方面提供了成功的經驗。該方案的最大好處是比有約束力的運行機制更易操作。然而，在全球性的組織中，“監(jiān)督壓力”對各成員的制約往往較小，而且，如果像OECD和聯合國那樣各成員國按本國GNP比例出資，出資多的大成員國在機構中的作用和影響力較大。為了彌補這一不足，充分發(fā)揮發(fā)展中國家的作用，可以考慮建立“一國一票”的投票機制，與投

18、票區(qū)相結合，建立各個地區(qū)或共同利益的投票區(qū)。在具體實施上，目前應按研究課題設立常設工作組，對每一問題首先制定出基本框架，然后開會征求各國政府代表的意見，綜合各方意見后，形成報告，作為不具有約束力的稅收指導原則。其法律效力類似于現行的稅收協定范本，各國在制定稅收政策、實施稅收征管和進行雙邊談判時作為重要的參考依據。這些國際稅收規(guī)則經過充分的實踐、補充和完善后，形成統一的原則，逐步具有法律約束力，為最終實現長期目標做好準備。（二）國際稅收合作組織的職責范圍1.收集和分析稅收信息。收集成員國的稅收信息，定期進行統計分析，匯編統計分析資料，監(jiān)測稅收的發(fā)展變化，查明趨勢和問題，為各項研究和交流提供基礎資

19、料。2.制定國際稅收標準和準則。根據國際經濟的發(fā)展變化，適時制定、調整國際稅收政策和管理的標準和準則，指導各國的國際稅收實踐。一是如何對跨國納稅人的利潤征稅，協調劃分各國的征稅權，并在此基礎上修訂稅收協定范本；二是研究解決電子商務稅收問題；三是限制有害的稅收競爭，諸如WTO規(guī)則中的禁止性稅收優(yōu)惠補貼；四是制定國際反避稅的指南；五是研究間接稅所涉及的國際稅收問題。在有關研究的基礎上，探討制定更全面的國際稅收協定范本的可行性。或者增加就某一領域的稅收協定范本，如目前聯合國提議的擬定稅收分配公式，將跨國納稅人的應稅收入按照反映各國關聯程度的公式分配給有關國家的稅務當局，如果這一方案可行，也可以將其納

20、入稅收協定范本，或為此訂立新的協定范本。另外，聯合國也提出能否就股息、利息和特許權使用費等預提稅統一稅率，并為此達成協議。3.建立征管合作機制。多國間的征管合作是打擊國際逃避稅的有效辦法，日益受到國際組織和稅務主管當局的關注和重視。一些國家簽署了雙邊征管合作協定，美洲稅收管理中心也制定了加強征管合作和信息交流的協定范本。在征管合作方面，可以借鑒OECD的做法和經驗，建立一個多邊分享稅收信息的機制，促進各國的信息交流，研究探討跨國納稅人的國際加密身份查證系統，共同打擊國際逃避稅。4.擬定解決稅務爭端的仲裁程序。制定仲裁程序，為各國在對跨國納稅人進行征收管理的過程中所產生的分歧和摩擦，提供協調和解

21、決的途徑。5.向發(fā)展中國家提供技術援助。向發(fā)展中國家提供培訓等技術援助，幫助發(fā)展中國家簡化稅法、規(guī)范稅制，促進稅法的透明、公平和公正，消除腐敗，改進技術裝備，以提高征管效率。此外，還可研究設立貨幣交易稅、碳稅等國際稅種的可行性，如果可行，可以建立援助基金，向發(fā)展中國家提供改善稅收政策和管理的援助資金。（三） 建立國際稅收合作組織的可行性分析1.國際社會的不同態(tài)度。目前，許多國家和國際組織都支持建立國際稅收合作組織，并為此提出各種議案。從總體上看，發(fā)展中國家態(tài)度積極，要求迫切，而發(fā)達國家態(tài)度或者較為冷談或者表示反對。發(fā)展中國家對建立國際稅收合作組織的期望很高，希望通過這一組織來發(fā)表有影響力的聲音

22、，表達發(fā)展中國家的要求，尤其是在國際稅收規(guī)則的制定過程中反映發(fā)展中國家的利益，改變現行發(fā)達國家主導國際稅收合作的局面。但由于發(fā)展中國家的稅收專業(yè)水平較低，提不出切實可行的措施，口號多于可操作的具體建議。OECD的態(tài)度較為冷談，一方面，OECD不愿改變主導國際稅收研究與合作的格局，擔心國際稅收合作組織的建立會影響和動搖其地位；另一方面，OECD也認識到加強全球范圍稅收合作的必要性，因為一些規(guī)則的有效實施必須得到發(fā)展中國家的配合，目前OECD已同70個非成員國建立了對話與合作關系，也積極向包括中國在內的發(fā)展中國家的稅務官員提供稅收培訓，其主要目的是希望建立一個以OECD為中心的國際稅收合作體系。發(fā)

23、達國家的意見也不盡一致，美國雖為OECD成員國，但對OECD的一些規(guī)則和主張持否定態(tài)度，例如，對于OECD反有害稅收競爭的做法，美國認為干預了國家的稅收主權，美國反對向發(fā)展中國家提供援助，其基本政策主張是，發(fā)展中國家要依靠自己，“和平”、“自由”和“資本主義”是發(fā)展中國家成功發(fā)展的惟一有效模式，這體現了美國所倡導的市場至上的新自由主義觀點和單邊主義傾向。反對建立國際稅收合作組織的主要觀點有：（1）國際稅收合作組織的建立會削弱主權國家的稅收決策權，反稅收競爭的結果可能導致全球稅負的提高，不利于資本、勞動力等生產要素的跨國流動；（2）開征全球性稅收，可能帶來許多弊端，如征收碳稅將會導致能源的全面漲

24、價，阻礙世界經濟增長，發(fā)展中國家將首受其害；（3）建立稅收信息共享機制也存在問題，它將強制低稅國改變保護金融隱私的法規(guī)，這實際上是把別國的法律強加于低稅國的法律之上，有悖于國際法原則。2.達成共識的可能性。盡管國際社會對建立國際稅收合作組織有不同看法，但從總體上看，持積極態(tài)度的較多，如果在設計職責范圍時能夠兼顧發(fā)達國家和發(fā)展中國家的利益，最終達成共識還是很有希望的。因此，建立國際稅收組織的難點和關鍵就是首先了解發(fā)達國家和發(fā)展中國家的不同要求，然后尋找一個雙方都感興趣、都能從中受益的結合點。盡管發(fā)達國家和發(fā)展中國家在國際稅收分配關系以及規(guī)則的制定方面存在根本利益分歧，但二者在國際稅收合作領域也存

25、在著共同利益和共同關心的問題。一是避免對跨國所得的雙重征稅；二是加強各國稅務當局的交流，建立情報交換機制；三是共同打擊國際逃避稅；四是確定電子商務征稅規(guī)則，包括稅收協定的適用、增值稅的征收機制以及稅收征管的電子化問題；五是對金融服務收入以及衍生工具的征稅原則。除此之外，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都有各自關心的特別問題。例如，發(fā)展中國家希望調整現行國際稅收規(guī)則，提高其在國際稅收合作中的地位，而發(fā)達國家希望維持現行國際稅收規(guī)則不變，維護其主導地位；發(fā)展中國家關心在新的稅收規(guī)則的制定中更多地堅持“來源地”稅收管轄權，發(fā)達國家主張更多地堅持“居民”稅收管轄原則；發(fā)展中國家更關心發(fā)展和援助問題，希望國際稅收組

26、織能夠開征新的全球稅，建立技援基金，借鑒發(fā)達國家先進的管理經驗，提高其征管水平，而發(fā)達國家強調發(fā)展中國家的國內責任，謀求發(fā)展中國家自身的發(fā)展；發(fā)展中國家希望利用稅收政策來吸引投資，強調稅收政策對發(fā)展的影響，而發(fā)達國家注重反有害的稅收競爭，要求發(fā)展中國家提供銀行信息，主張稅收對投資的中性影響。建立國際稅收合作組織，必然會削弱現行各國際組織在國際稅收協調與合作中的作用，從而會改變或影響現行以發(fā)達國家為主導的國際稅收合作格局。因此，從總體上看，建立國際稅收合作組織更符合發(fā)展中國家的利益。對于發(fā)達國家來說，他們不愿意改變更多反映自身利益的現行國際稅收規(guī)則，但如果能夠在更廣泛的范圍內開展與發(fā)展中國家的稅

27、收合作，他們也會支持國際稅收組織的建立。發(fā)展中國家應認清這一形勢和利弊關系，在對策上，應力爭取得發(fā)達國家的支持，在目前提出目標和方案設計階段，要突出共識，強調各國都關心的國際稅收共性，弱化只對發(fā)展中國家有利的職能范圍，同時適當關注發(fā)達國家關心的稅收情報交換等問題，待國際稅收組織建立并逐漸發(fā)展后，再進一步強調自身的原則和發(fā)展援助問題。只有各國的普遍支持和認同，才能最終促成國際稅收合作組織的建立。四、中國參與國際稅收合作的立場與對策（一）原 則中國作為最大的發(fā)展中國家，應積極支持國際稅收合作組織的創(chuàng)建，并在新的國際稅收規(guī)則建立和新的國際稅收秩序形成的過程中，維護發(fā)展中國家的利益。近些年，中國積極參與國際稅收合作，在國際會議和國際組織中發(fā)表自己的立場和觀點，也越來越得到國際社會的認可。因此，適時、策略地表達我國的立場和態(tài)度很重要。（二）對 策在上述原則指導下，我國應采取以下對策：第一，爭取廣大發(fā)展中國家的支持，說明建立國際稅收合作組織對維護發(fā)展中國家利益的重要性。目前在發(fā)展中國家內部，也出現了一些分化，也存在著不同的利益要求，因此，必須團結廣大的發(fā)展中國家，發(fā)揮發(fā)展中國家的集體力量?？梢哉f，促成國際稅收合作組織的建立，打破現行國際稅收格局，這一行動本身就是發(fā)展中國家的勝利。第二，講求策略，爭取發(fā)達國家的認可。要贏得發(fā)達國家的認可和支持，必須了解他們的興趣