拖欠工程款及民工工資問題

1、拖欠工程款及民工工資問題近年來，建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象愈演愈烈，成為擾亂建筑市場(chǎng)秩序的頑癥之一。拖欠工程款 和拖欠農(nóng)民工工資是兩個(gè)緊密關(guān)聯(lián)的問題，既是維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的需要，也是維護(hù)廣大農(nóng)民工合法權(quán)益的需要。拖欠工程款與拖欠農(nóng)民工工資， 形式上有一定聯(lián)系，許多施工企業(yè)均將業(yè)主未及時(shí)支付工程款作為拖欠農(nóng)民工 工資的理由，但從經(jīng)濟(jì)法律制度的角度研究，這兩者并不構(gòu) 成必然的因果關(guān)系，前者更不能構(gòu)成后者的免責(zé)緣由。拖欠 工程款與拖欠農(nóng)民工工資，是不同主體間的法律關(guān)系。拖欠 工程款是建設(shè)單位（業(yè)主）與施工單位之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是 施工企業(yè)的債權(quán)；拖欠農(nóng)民工工資是施工單位與勞動(dòng)者之

2、間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是施工企業(yè)的債務(wù)。這兩個(gè)關(guān)系所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響也是不同的。拖欠工程款對(duì)市場(chǎng)秩序造成了嚴(yán)重的不良影響。在建設(shè)工程實(shí)施的資金鏈中，施工企業(yè)只是其中的一環(huán)。工程款不到位，施工企業(yè)只有三個(gè)途徑維持施工的進(jìn)行：是通過銀行的流動(dòng)資金借貸，二是拖欠其他企業(yè)的材料、設(shè)備款及勞務(wù)報(bào)酬，三是用自有資金墊付。由于 施工企業(yè)的資本積累水平低，因拖欠工程款而形成的工程資金流主要是通過前兩種途徑實(shí)現(xiàn)的。巨額的工程款拖欠，推rH步動(dòng)了固定資產(chǎn)投資規(guī)模的進(jìn)一步膨脹據(jù)初步統(tǒng)計(jì)， 20xx 年底全國建設(shè)工程累計(jì)拖欠工程款約 4000 億元，從業(yè)主支付 的角度，這個(gè)數(shù)額意味著完成的固定資產(chǎn)投資中業(yè)主的資金缺口，相當(dāng)

3、于當(dāng)年全國固定資產(chǎn)投資總額的7.25。拖欠工程款是固定資產(chǎn)投資膨脹的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)方式。20xx 年與20xx 年相比，金融機(jī)構(gòu)對(duì)建筑業(yè)的短期貸款凈增31，銀行流動(dòng)資金的借貸，使銀行短期信貸資金凝滯在建設(shè)工程，擴(kuò)大了信貸規(guī)模，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。拖欠其他企業(yè)的材料、設(shè)備款，產(chǎn)生相關(guān)產(chǎn)業(yè)效率低下的連鎖反應(yīng)。工程款的拖欠，使施工企業(yè)支付勞務(wù)報(bào)酬的能力減弱，是導(dǎo)致拖 欠農(nóng)民工工資問題的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)原因。但最根本的是，市 場(chǎng)信用機(jī)制退化。盡管由于建筑市場(chǎng)施工能力遠(yuǎn)大于建設(shè)量 的需求，而使施工企業(yè)與業(yè)主的市場(chǎng)關(guān)系上處于劣勢(shì)，但相 對(duì)于勞務(wù)企業(yè)和農(nóng)民工，施工企業(yè)處于市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)地位，以債 務(wù)來抵消債權(quán)對(duì)經(jīng)營活動(dòng)的壓

4、力，或者盡量擴(kuò)大債務(wù)，成了 施工企業(yè)慣常的做法。即便并不存在拖欠工程款，或者拖欠 工程款并未嚴(yán)重到入不敷出、無法支付勞務(wù)報(bào)酬，拖欠工資 仍然大量發(fā)生。當(dāng)市場(chǎng)以“盡可能欠錢”為心照不宣的游戲 規(guī)則時(shí)，市場(chǎng)秩序就被完全破壞了。而在權(quán)益受損的各個(gè)市 場(chǎng)行為主體中，在建設(shè)工程資金流程中處于末梢的農(nóng)民工， 已經(jīng)不可能轉(zhuǎn)嫁損害了。 從這個(gè)角度上講， 拖欠農(nóng)民工工資，不僅僅是一個(gè)債權(quán)問題，而且是一個(gè)人權(quán)問題，它侵害了農(nóng)民工通過勞動(dòng)獲取報(bào)酬、維持生計(jì)的基本權(quán)力。解決建設(shè)工程領(lǐng)域的拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題，重在制度建設(shè)。建立工程支付保證制度拖欠工程款與墊資施工是一對(duì)孿生物。盡管幾年來有關(guān)部門三令五申不得墊

5、資施 工，但情況并無好轉(zhuǎn)。業(yè)主與施工單位的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是建立在 平等、自愿基礎(chǔ)上的。為了擴(kuò)大市場(chǎng)占有份額，施工單位以 自己的資金作承包工程的優(yōu)勢(shì)條件，在國外也是常見的現(xiàn)象。這一行政措施的失效，也從另一個(gè)側(cè)面反映了建立市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)機(jī)制的重要性。工程擔(dān)保是發(fā)達(dá)國家比較成熟的經(jīng)濟(jì)法律制度。在建設(shè)工程的承發(fā)包關(guān)系中，承包商有義 務(wù)按照合同約定如期提供符合質(zhì)量要求的竣工的建筑物，業(yè) 主有義務(wù)按照合同約定按時(shí)支付工程款。作為承包商履約保 證的反向制約，對(duì)業(yè)主的約束是通過工程款支付保證來實(shí)現(xiàn) 的。如果業(yè)主不按合同約定如期支付工程款，保證人則承擔(dān) 代為支付的責(zé)任。第三方在做出工程款支付保證擔(dān)保時(shí)，必 然地要審查被

6、保證人的實(shí)際支付能力，并且是在不受市場(chǎng)供求關(guān)系干擾的情況下獨(dú)立地做出決定。工程款支付保證制度是以市場(chǎng)的方法解決拖欠工程款的合適途徑。工程款支付保證制度的意義，不僅僅在于保證工程款按合同約定及時(shí) 向承包商支付，而且能有效地制約資金不到位的建設(shè)項(xiàng)目倉 促上馬。據(jù)有關(guān)資料反映，拖欠的工程款有相當(dāng)大的比重是 政府財(cái)政投資的項(xiàng)目，其根源是政府既是業(yè)主又是市場(chǎng)管理 者的錯(cuò)誤定位。實(shí)施工程款支付保證制度，作為業(yè)主的政府就置身于市場(chǎng)規(guī)范的制約機(jī)制之中，成為平等的市場(chǎng)主體履 行合同，行政權(quán)力不能再對(duì)政府的直接經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響。工程款支付保證制度的實(shí)施，一方面依賴于專門化的保證擔(dān) 保機(jī)構(gòu)的發(fā)育，另一方面依賴于銀行

7、等金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品的 拓展。我國當(dāng)前專門化的工程保證擔(dān)保機(jī)構(gòu)甚少，在積極培育的同時(shí)，應(yīng)著力推動(dòng)銀行等金融機(jī)構(gòu)開展工程保證擔(dān)保業(yè)務(wù)。建立建筑物留置制度在施工的建筑物的財(cái)產(chǎn)權(quán)是業(yè)主的，即使業(yè)主未支付一分工程款，物化的資金全由承包商承擔(dān)，財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然是業(yè)主的，承包商無權(quán)處置。物權(quán)與債權(quán)的矛盾陷入了難以調(diào)和的境況。20xx 年，最高人民法院就合同法第二百八十六條做出司法解釋，認(rèn)定建筑 工程的承包人的優(yōu)先受償權(quán)優(yōu)于抵押權(quán)和其他債權(quán)。但試行 近兩年來，尚無優(yōu)先受償權(quán)實(shí)現(xiàn)的案例。原因是多方面的，除了司法程序復(fù)雜的原因，根本的原因是物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的 解決拖欠工程款問題的有效途徑。我國擔(dān)保法關(guān)于留置 的規(guī)定只適用于

8、動(dòng)產(chǎn)。 擔(dān)保法第八十二條規(guī)定“本法所 稱留置，是指依照本法第八十四條的規(guī)定，債權(quán)要按照合同 約定占有債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，債務(wù)人不按照合同約定的期限履行 債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定留置該財(cái)產(chǎn)，以該財(cái)產(chǎn)折 價(jià)或者以拍賣、變賣該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償。般法律準(zhǔn)則。留置權(quán)的設(shè)定是解決物權(quán)與債權(quán)的矛盾、規(guī)定“因保管合同、運(yùn)輸合同、加工承攬合同發(fā)生的債權(quán)，債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有留置權(quán)。法律規(guī)定可以留置 的其他合同，適用前款規(guī)定?！彪S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，債務(wù) 關(guān)系越來越復(fù)雜，將留置權(quán)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大適用于不動(dòng)產(chǎn)，是有 必要的。在一些發(fā)達(dá)國家，留置權(quán)可以成立于不動(dòng)產(chǎn)。這需 要以法律的形式來進(jìn)一步規(guī)范。按照民法通則第八

9、十九 條的規(guī)定“債務(wù)人或者第三人可以提供一定的財(cái)產(chǎn)作為抵押 物。債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照法律的規(guī)定以抵押物折價(jià)或者以變賣抵押物的價(jià)款優(yōu)先得到償還?！睋?jù)此， 完善相關(guān)的法律，對(duì)于正在施工，尚未形成物權(quán)最終保有形 式的建筑物，在特定條件下賦予承包商對(duì)涉及工程款債權(quán)糾紛的建筑物的留置權(quán)，不失為解決拖欠工程款問題的一個(gè)辦法。規(guī)范勞動(dòng)合同關(guān)系拖欠農(nóng)民工工資問題的產(chǎn)生，除了道德上的原因，勞動(dòng)關(guān)系不規(guī)范是重要的原因。般情況下，承包商并不直接與農(nóng)民工發(fā)生雇傭關(guān)系，而是 與勞務(wù)分包企業(yè)簽訂分包合同，勞務(wù)分包企業(yè)與農(nóng)民工發(fā)生 雇傭關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)情況是，大部分勞務(wù)分包企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系極 不規(guī)范，未按法律規(guī)定與農(nóng)

10、民工簽訂勞動(dòng)合同。問題的產(chǎn)生 與分包商法律意識(shí)淡薄有關(guān)，也與勞務(wù)分包企業(yè)的運(yùn)行方式 有關(guān)。勞務(wù)分包企業(yè)往往處于經(jīng)營不穩(wěn)定的狀態(tài)，視工程量確定雇傭勞動(dòng)力，相當(dāng)多的雇工采取臨時(shí)招募的方式，勞動(dòng)管理處于失去監(jiān)督的狀態(tài)。方面要強(qiáng)化政府對(duì)勞動(dòng)合同的管理，規(guī)范勞務(wù)分包企業(yè)的雇工行為。大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力從農(nóng)村走出來，主要集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范施工勞 務(wù)分包企業(yè)的用工制度，通過勞動(dòng)合同的方式保護(hù)農(nóng)民工的 合法權(quán)益，是當(dāng)務(wù)之急。另一方面，勞務(wù)分包企業(yè)的作業(yè)地 點(diǎn)往往是移動(dòng)的，完全依靠政府的管理有時(shí)候鞭長(zhǎng)莫及，建 立工程總承包商的責(zé)任制度也十分重要。承包商應(yīng)當(dāng)有責(zé)任 對(duì)分包企業(yè)的實(shí)際能力進(jìn)行考核，不確定的勞動(dòng)力

11、數(shù)量表現(xiàn) 了分包企業(yè)不確定的分包能力；承包商應(yīng)當(dāng)將分包企業(yè)合法的雇工關(guān)系作為選擇分包企業(yè)的基本條件，從而形成對(duì)分包商用工規(guī)范化的直接制約。完善工資支付制度拖欠農(nóng)民工工資的另一因素是勞務(wù)費(fèi)用和工資支付制度的缺陷。現(xiàn)行的通常做法是承包商先向分包商支付一部分基本生活 費(fèi)用，然后按工程進(jìn)度和工程款支付進(jìn)度向分包商支付勞務(wù) 費(fèi)用。在勞務(wù)費(fèi)用支付制度缺陷下，分包商向工人支付工資 的方式，也是先支付一部分基本生活費(fèi)用，然后視勞務(wù)費(fèi)用 到位情況支付一部分工資，留一部分在工程結(jié)算后或?qū)嶋H的雇傭關(guān)系解除時(shí)支付。這種支付方式，客觀上也容易導(dǎo)致拖 到償還并不能構(gòu)成對(duì)他人不履行債務(wù)的條件。事實(shí)上，工程 的勞務(wù)費(fèi)用一般不

12、到工程款的 10，即使工程款未及時(shí)支欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。但是，承包商債權(quán)未得付，承包商也應(yīng)當(dāng)有能力支付勞務(wù)費(fèi)用。勞務(wù)費(fèi)用的支付應(yīng) 當(dāng)去除依據(jù)工程款支付進(jìn)度這一前置條件，而按照完成的工 程量按月支付，以保證勞動(dòng)力報(bào)酬的獲得與勞動(dòng)力的付出是相適應(yīng)的。同時(shí)，分包商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照勞動(dòng)法的規(guī)定， 向工人按月支付工資。這種勞務(wù)費(fèi)用和工資的支付方式，盡 管不能根絕拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，故意不支付仍然可能發(fā) 生，但可以避免拖欠額的累積，減少對(duì)農(nóng)民收入的影響，并使農(nóng)民工可以在尚未遭受嚴(yán)重?fù)p害前及時(shí)尋求法律援助。建立懲罰性賠償制度拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資，其行為實(shí)質(zhì)均是違反合同的約定。即使分包企業(yè)與農(nóng)民工

13、未簽訂勞動(dòng)書面合同，其雇傭關(guān)系實(shí)際上也以口頭合同的形式而成立。在建設(shè)工程的合同關(guān)系上，拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資都是事實(shí)的違約行為。對(duì)違約行為，傳統(tǒng)的合同責(zé) 任都是補(bǔ)償性的賠償責(zé)任，在確定具體賠償數(shù)額時(shí)以利益受 損人的實(shí)際損失為限，目標(biāo)是平復(fù)受損人的直接利益，并不 考慮違約方加害他人的主動(dòng)性和過錯(cuò)程度，更不考慮受損人 由此導(dǎo)致的連帶利益損失。有關(guān)部門制定的工程施工承發(fā) 包合同示范文本也只規(guī)定發(fā)包人違反合同約定延期支付工 程款的，需比照銀行同期貸款利息支付違約金額的利息。這在客觀上也培養(yǎng)了債務(wù)人的“賭徒”心理，充其量也不過是補(bǔ)足應(yīng)該支付的金額外加少量利息。盡管在理論上承發(fā)包合同和勞動(dòng)合同都可以約

14、定違約的懲罰性賠償，但在實(shí)際 的合同關(guān)系中，業(yè)主相對(duì)于承包商，承包商相對(duì)于分包商， 分包商相對(duì)于農(nóng)民工，都處于強(qiáng)勢(shì)地位，傾向弱者的合同條 款是難以成立的。在市場(chǎng)主體強(qiáng)弱地位涇渭分明的條件下，不但不可能依靠市場(chǎng)的力量來實(shí)現(xiàn)保護(hù)弱者的目標(biāo)，而且利益的天平往往向強(qiáng)者傾斜。業(yè)主拖欠工程款和勞務(wù)費(fèi)用，其違約成本過低，是造成拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資 現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。當(dāng)某種市場(chǎng)現(xiàn)象對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā) 展構(gòu)成嚴(yán)重影響，而市場(chǎng)內(nèi)在的機(jī)制本身不能完全自我調(diào) 節(jié)、維護(hù)秩序時(shí)，是典型的“市場(chǎng)失靈”的現(xiàn)象，拖欠工程 款和農(nóng)民工工資即屬于此類。因此，應(yīng)當(dāng)加快完善有關(guān)法律 制度，對(duì)違反承發(fā)包合同約定拖欠工程款和拖欠農(nóng)

15、民工工資 的，規(guī)定其承擔(dān)懲罰性賠償?shù)呢?zé)任，以此遏制違約行為的無 成本擴(kuò)張?？偘綉?yīng)怎樣支付農(nóng)民工工資分包方拖欠民工工 資，是否有總包方支付總包方如何支付，才能保證自己墊付 的工資款認(rèn)定為工程款，且在多付的情況下，可以向分包方 追償 一、依法分包，墊付二、違法分包，承擔(dān)連帶的支付 責(zé)任三、違法分包人為個(gè)人，有可能直接認(rèn)定民工與總包方 形成勞動(dòng)關(guān)系。 出于社會(huì)穩(wěn)定考慮，都應(yīng)支付 風(fēng)險(xiǎn)提示和 具體操作不應(yīng)將分包工程發(fā)包給無資質(zhì)的單位或個(gè)人合同 約定“總包方不拖欠分包方工程款的情況下，因分包原因拖 欠民工工資導(dǎo)致民工現(xiàn)場(chǎng)鬧事的違約責(zé)任” “在分包方拖欠 民工工資時(shí)，總包方有權(quán)將未支付的工程款直接用于支付分 包方拖欠的民工工資，相應(yīng)的工程款視為總包方已經(jīng)支付” 加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)施工勞動(dòng)管理 1、勞動(dòng)合同備案 2、工作牌 3、工資發(fā)放監(jiān)督總包方支付工資時(shí)應(yīng)規(guī)范操作1、與分包簽訂墊付1、民工工資協(xié)議 2、由分包方就拖欠的民工工資造冊(cè)3、領(lǐng)款時(shí)，民工簽字后， 由分包方在簽字確認(rèn)當(dāng)分包方不配合時(shí)要求民工或班組就拖欠工資制作