淺談我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式

1、淺談我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式摘 要：在新的形勢下法典化已經(jīng)成為環(huán)境法發(fā)展的新路向，我國亦當(dāng)對此予以積極回應(yīng)。盡管我國環(huán)境法仍未發(fā)展到成熟的基本法階段，但基于現(xiàn)實國情和形勢發(fā)展需要，我國環(huán)境法應(yīng)當(dāng)跨越基本法發(fā)展模式，直接進(jìn)入法典化發(fā)展階段，實行漸進(jìn)式、階段性的法典化。在具體模式選擇上，我國環(huán)境法的法典化應(yīng)當(dāng)在充分借鑒瑞典、法國和德國的環(huán)境法典(或草案)模式的基礎(chǔ)上，采用法典法和單行法共存互補的方式，按照“總則-分則-附則”和“編-章-節(jié)”的體例結(jié)構(gòu)來進(jìn)行環(huán)境法典的編纂。關(guān)鍵詞： 環(huán)境法；法典化；基本路徑；基本模式 Abstract：Codification has proved to b

2、e an alternative way for the development of environmental law under new circumstances， which should be preferred by China to improve its environmental law. While Chinese basic environmental law has not yet well developed， in consideration of its reality and situation， China might skip improvement of

3、 basic laws and immediately enter the stage to codify its environmental law step by step. As for the specific approaches and paradigms， China should， by reference of the codes (or drafts) of Sweden， France and Germany， assume the way that permits the coexistence of a code and some specific enactment

4、s and lets them supplement each other. As for the stylistic rules and layout of the environmental code， it should have such contents as “general rules， partial articles and supplementary articles” which are to be compiled in the order of “chapter， section and article.”Key Words： environmental law； c

5、odification； basal path； basal mode 在環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)重、環(huán)境保護(hù)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻的現(xiàn)實催動下，環(huán)境法的發(fā)展正面臨著如何進(jìn)1步綜合化、體系化和統(tǒng)1化的更高要求，而環(huán)境法發(fā)展的單行法模式和基本法模式已經(jīng)暴露出自身的弊病和不足。與之相應(yīng)，在實現(xiàn)了由單行法發(fā)展模式向基本法發(fā)展模式進(jìn)行轉(zhuǎn)換之后，環(huán)境法再次面臨著從基本法模式向法典化模式轉(zhuǎn)換的發(fā)展問題。從世界范圍考察，瑞典、法國和德國等發(fā)達(dá)國家展開了1場環(huán)境法的法典化運動，已經(jīng)或即將制定出全新的環(huán)境法典。我國環(huán)境法的發(fā)展也同樣面臨著更加綜合化、體系化和統(tǒng)1化的現(xiàn)實問題，在法典化已經(jīng)成為世界環(huán)境法發(fā)展新趨勢的背景下，如何選擇我

6、國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式，無疑是當(dāng)前我國環(huán)境法發(fā)展的1項重大而嶄新的任務(wù)。本文擬對此進(jìn)行初步分析，以期對我國環(huán)境法法典化進(jìn)程的順利開啟有所助益。1、我國環(huán)境法法典化的基本路徑分析從目前我國環(huán)境法的發(fā)展?fàn)顩r來看，應(yīng)該說還是處于單行法發(fā)展模式向基本法發(fā)展模式過渡的階段，并沒有完全進(jìn)入基本法發(fā)展階段。這1基本判斷和結(jié)論可以從中國環(huán)境法律體系的具體構(gòu)成、中國環(huán)境法學(xué)研究的具體內(nèi)容以及中國環(huán)境法治實踐這樣3個層面上的分析得出。從我國環(huán)境法律體系的具體構(gòu)成上看，整個環(huán)境法律體系中并沒有1個真正能夠全面涵括環(huán)境法的基本領(lǐng)域、系統(tǒng)規(guī)定了環(huán)境法包括基本理念、基本原則、主要制度和調(diào)整措施在內(nèi)的各種基本范疇、

7、對整個體系有著很強(qiáng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的1部基本性法律，整個體系內(nèi)仍顯得雜亂無章，甚至各自為陣。盡管我國很早就制定了1部環(huán)境保護(hù)法，而且當(dāng)初也是將其定位為環(huán)境基本法，但實際上該法并未能體現(xiàn)出基本法應(yīng)有的功能；雖然在污染防治領(lǐng)域1定程度上起到了基本法的作用，但對于整個環(huán)境法領(lǐng)域來說顯然還遠(yuǎn)不能稱之為基本法。從我國環(huán)境法學(xué)研究的具體內(nèi)容來看，當(dāng)前大部分學(xué)者們與此相關(guān)的理論研究的主要視點還都集中在“中國需要制定環(huán)境基本法”、“如何修改環(huán)境保護(hù)法以打造中國的環(huán)境基本法”以及“如何借鑒日本等國的環(huán)境基本法的修改或出臺來建立起我國的環(huán)境基本法”等方面。這表明環(huán)境法學(xué)界的共識是我國環(huán)境法目前還處于單行法發(fā)展階段，

8、面對實際中存在和產(chǎn)生的許多問題，環(huán)境法需要進(jìn)1步發(fā)展、升級到基本法階段。而在我國環(huán)境法治實踐層面上，無論是環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境司法還是環(huán)境守法方面，相關(guān)主體無不是以各種環(huán)境單行法律法規(guī)為直接依據(jù)和主要基礎(chǔ)。盡管某些環(huán)境法律實施主體在某些領(lǐng)域中(比如污染防治領(lǐng)域)，也會在直接相關(guān)的法律規(guī)范中出現(xiàn)模糊、真空或矛盾沖突等問題時，“求助于”環(huán)境保護(hù)法；但總體來說，在環(huán)境法律實施領(lǐng)域中缺乏1個統(tǒng)1的、根本的適用依據(jù)，并沒有1個效力等級更高的基本法來提供1些基本的精神指引和原則性規(guī)范?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法在調(diào)整范圍和主要內(nèi)容上沒能充分反映和涵蓋自然資源和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中的有關(guān)問題這1重大缺失，導(dǎo)致了自然資源和生態(tài)保

9、護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)法律的實施主體，在行政執(zhí)法、司法和守法的實踐中并不把環(huán)境保護(hù)法當(dāng)作行為依據(jù)，更不用說將其作為效力級別更高的基本法了。因此，當(dāng)前我國環(huán)境法仍未能超越單行法發(fā)展階段，只是面臨著向基本法發(fā)展階段的過渡和升級，或者說是處于單行法發(fā)展階段和基本法發(fā)展階段之間。盡管環(huán)境保護(hù)法早就制定，并在1定程度上包含了基本法的“因子”，實踐中也多少起到了1些基本法的作用；但該法并非真正意義上的基本法，只是給中國環(huán)境法的發(fā)展引入了“基本法”的概念和因子，展示了1種基本法的作用和可能，帶有非常強(qiáng)的實驗性特點?；痉ㄔ谖覈h(huán)境法體系中并沒有獲得充分的重視與發(fā)展，諸多的“先天不足”與“后天失調(diào)”問題嚴(yán)重阻礙了基本

10、法的發(fā)育成熟。與真正實行了基本法發(fā)展模式、進(jìn)入了基本法發(fā)展階段的日本、美國、英國、韓國的環(huán)境法相比，我國環(huán)境法無論是從觀念意識還是制度設(shè)計上都還遠(yuǎn)沒有進(jìn)入基本法的發(fā)展階段。由此，我國環(huán)境法當(dāng)前仍處于單行法發(fā)展階段向基本法發(fā)展階段過渡、升級的基本現(xiàn)實，就使得其進(jìn)1步的發(fā)展面臨著兩種不同的路徑：基本法模式和法典化模式。之所以會產(chǎn)生兩種不同的路徑選擇，是因為我國作為發(fā)展中國家，在過去1段時期內(nèi)1直落后于世界發(fā)達(dá)國家的發(fā)展，在環(huán)境法的發(fā)展上亦不例外。當(dāng)中國環(huán)境法開始進(jìn)行初期的迅速發(fā)展，實現(xiàn)了單行法階段的發(fā)展完善后，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)領(lǐng)先1步，不僅早已進(jìn)入基本法發(fā)展階段，而且有些國家已經(jīng)認(rèn)識到基本法模式的弊端

11、和缺陷，甚至已經(jīng)開始了法典化進(jìn)程，進(jìn)入了法典化發(fā)展階段。這樣，當(dāng)我國環(huán)境法完成了單行法階段的發(fā)展任務(wù)、向下1個更高的發(fā)展階段進(jìn)發(fā)時，就存在著兩種可能的選擇。1種是按部就班地走發(fā)達(dá)國家走過的道路，采取基本法模式進(jìn)行基本法階段的發(fā)展，等到基本法發(fā)展成熟后再進(jìn)入法典化的發(fā)展階段。另1種就是突破發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走過的路徑，跨越基本法模式，直接采取法典化模式進(jìn)入法典化發(fā)展階段。由于環(huán)境法的發(fā)展10分迅速，基本法模式在1些發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法發(fā)展中已經(jīng)暴露出了1系列弊端和缺陷，加之我國環(huán)境法無論是基于快速變化的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)實，還是自身趕超發(fā)達(dá)國家水平、不斷發(fā)展完善的任務(wù)要求，都使我們應(yīng)盡可能地選擇第2種發(fā)展路徑。也

12、就是說，實行跨越式發(fā)展，直接進(jìn)入法典化發(fā)展階段，努力避免基本法模式的諸多弊病和不足?，F(xiàn) 代 法 學(xué) 張梓太：論我國環(huán)境法法典化的基本路徑與模式基于我國環(huán)境法治的現(xiàn)實情況，我國環(huán)境法的法典化不應(yīng)當(dāng)追求1種結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、事無巨細(xì)、全面包攬的大而全的法典，這種理想化的環(huán)境法典不是目前能夠編纂出來的，即便編纂出來了也是脫離中國環(huán)境法治現(xiàn)實需要的。而是應(yīng)當(dāng)定位為適度法典化，即對當(dāng)前的環(huán)境法律體系進(jìn)行1定程度的法典化，從而降低那種理想化法典的條件要求和目標(biāo)定位。同時，隨著環(huán)境法的不斷發(fā)展成熟，在適當(dāng)?shù)臅r候繼續(xù)進(jìn)行更高層次和階段的法典化。這種法典化發(fā)展模式是1種動態(tài)性的法典化，將隨著環(huán)境法發(fā)展的進(jìn)1步成熟和發(fā)達(dá)

13、，而不斷加強(qiáng)法典化的程度或調(diào)整法典化的形式，從而增強(qiáng)法典化立法的靈活性和適應(yīng)性?！皬那皩W(xué)術(shù)界認(rèn)為，法典編纂應(yīng)囊括1個完整的法律部門，并應(yīng)盡可能通過1部法典對其加以完全的規(guī)范。這種法典編纂的愿望體現(xiàn)了1個理想，即要求在進(jìn)行了法典編纂的領(lǐng)域內(nèi)除了該法典以外，排除其他1切形式的法律淵源。這1理想在實踐中是難以實現(xiàn)的。當(dāng)立法者無法達(dá)到法典編纂的理想境界時，就有必要降低對法典編纂的要求，使這種要求在實踐中也能實現(xiàn)。今天，法典編纂可以理解為1種系統(tǒng)的制定、劃分和發(fā)展法律的手段?！?因此，與過去傳統(tǒng)的法典化立法模式相比，應(yīng)該說動態(tài)性的適度法典化模式是對法典化立法模式的1種革命性創(chuàng)新和突破性發(fā)展，極大地豐富了

14、法典化立法模式形式的多樣性和路徑的可能性，也將極大地拓展和增加法典化立法模式在現(xiàn)在與未來的生命力。如果能夠成功實現(xiàn)，無疑將是環(huán)境法律部門對整個法律體系發(fā)展的1種重大貢獻(xiàn)，亦將是我國環(huán)境法對世界環(huán)境法的發(fā)展所作出的1種重大貢獻(xiàn)。動態(tài)性的適度法典化模式要求我國環(huán)境法的法典化應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式、階段性的具體路徑，而不必1蹴而就、畢其功于1役。環(huán)境法法典化的整個過程可能需要幾個階段才能最終完成，制定出比較發(fā)達(dá)完善的環(huán)境法典。而我們只需要循序漸進(jìn)、拾級而上即可。因為不同的法典化階段會有著不同的法典化程度、標(biāo)準(zhǔn)和條件要求，我們只需要根據(jù)環(huán)境法所處的發(fā)展階段來進(jìn)行相應(yīng)的法典化立法就行了。就當(dāng)前我國環(huán)境法發(fā)展的實

15、際情況看，無疑應(yīng)當(dāng)處于法典化過程中的初級階段，屬于剛剛開始進(jìn)行法典化，向法典化環(huán)境立法過渡的階段。在這個階段法典化的程度1般不高，相應(yīng)的條件要求也相對寬松，比較容易達(dá)到，以便順利開啟法典化運動的進(jìn)程。在我國環(huán)境法法典化進(jìn)程的初始階段，環(huán)境法典的制定并不是要包羅所有的環(huán)境法淵源，也不是要完全取代所有的環(huán)境單行法，在環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)下做到面面俱到；而是要擇其根本和精要部分并加以整合，對比較基礎(chǔ)性的范疇、制度和內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)定，在整個環(huán)境法領(lǐng)域中建立起1個全面具體、有機(jī)協(xié)調(diào)的法律框架體系。當(dāng)然，具體的建構(gòu)還需要在契合中國實際國情的基礎(chǔ)之上，有效利用1些域外資源，充分借鑒1些發(fā)達(dá)國家環(huán)境法法典化的立法經(jīng)

16、驗。2、我國環(huán)境法典的模式借鑒以瑞典、法國和德國的環(huán)境法典(草案)為觀照(1)瑞典環(huán)境法典的基本模式及其借鑒瑞典環(huán)境法典從1993年開始編纂到1999年正式頒布實施，較之于德國、法國環(huán)境法典編纂過程中1波3折來說，其過程可謂是1帆風(fēng)順。這里面1個10分重要的原因就在于，瑞典環(huán)境法典的定位較低。從瑞典環(huán)境法典的基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容看，該法典是1個帶有1定松散性和框架性的法典法，它并不過于追求法典的結(jié)構(gòu)緊湊、邏輯嚴(yán)密，更著重于對整個環(huán)境法領(lǐng)域內(nèi)各相關(guān)內(nèi)容的統(tǒng)1和協(xié)調(diào)。但瑞典環(huán)境法典又不同于1般的環(huán)境基本法或框架法，它是對整個環(huán)境法律部門所有主要法律規(guī)范的統(tǒng)1和替代，無論在外觀形式上還是內(nèi)部內(nèi)容上都毫

17、無疑問具備了法典法的特質(zhì)。也許用傳統(tǒng)法典法的嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，瑞典環(huán)境法典是10分粗糙的，法典化的程度不高；但為了盡快制定出環(huán)境法典來解決環(huán)境法發(fā)展中的種種問題，瑞典人務(wù)實地選擇了較低定位，先從1定程度的法典化開始。正是基于實用主義的定位，瑞典環(huán)境法典較好體現(xiàn)了法典所具有的特點與優(yōu)勢。作為1個框架法，環(huán)境法典所確立的基本制度具有1定的抽象性，可以適用環(huán)境保護(hù)的各個方面；作為1定意義上的母法，環(huán)境法典對于有待制定其他法律來具體化的制度明確授權(quán)，規(guī)定制定的內(nèi)容、適用范圍、原則、程序、沖突解決規(guī)則等，以保持環(huán)境法體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)1致。瑞典環(huán)境法典使瑞典環(huán)境法保持1定的穩(wěn)定性，對于目前無法具體規(guī)定但將

18、來條件成熟時可能需要補充規(guī)定的內(nèi)容，事先作出原則性規(guī)定或規(guī)定啟動有關(guān)程序的規(guī)則，留出“導(dǎo)入口”2。瑞典環(huán)境法典還努力保持其開放性和現(xiàn)代性，以及時回應(yīng)發(fā)展實踐中的種種問題或需要。法典最大限度地融合了此前環(huán)境法律體系中各個單行法的內(nèi)容規(guī)定，對各類環(huán)境保護(hù)事項直接作出具體的規(guī)定。但在有些事項或者內(nèi)容無法具體的時候，法典又授權(quán)政府環(huán)境部門等有關(guān)機(jī)構(gòu)通過制定規(guī)例(即規(guī)章)來進(jìn)1步具體化和明細(xì)化，以便于法典中有關(guān)條款規(guī)定的具體實施執(zhí)行。為了保持現(xiàn)代性，及時修訂環(huán)境法典是被允許的。比如，瑞典在2000年8月就對制定出臺剛剛兩年左右的環(huán)境法典進(jìn)行了第1次修訂。作為較早制定出環(huán)境法典的國家之1，瑞典在環(huán)境法典編

19、纂方面的許多思路、做法都值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。首先是瑞典立法者實用主義的法典編纂思路，為盡快推進(jìn)法典化進(jìn)程、成功制定出環(huán)境法典而務(wù)實地采取較低的法典化定位。這對中國環(huán)境法的法典化立法來說很有參考價值，因為中國環(huán)境法的發(fā)展還不夠發(fā)達(dá)，相關(guān)條件還不夠充分，要想成功進(jìn)行法典化立法，尋找1個合理的目標(biāo)定位、進(jìn)行適度的法典化相當(dāng)重要。其次是瑞典環(huán)境法典 “明確授權(quán)”方式、“導(dǎo)入口”的預(yù)留等都使得瑞典環(huán)境法典保持了適度的開放性，在統(tǒng)合、取代了現(xiàn)行主要的環(huán)境單行法后，又通過授權(quán)環(huán)境法有關(guān)部門在需要時制定出具體化的規(guī)章，形成了法典與實施性規(guī)章共同組成的新型環(huán)境法律體系。同時，大膽地實行視需要隨時修訂環(huán)境法典的做

20、法也使得瑞典環(huán)境法典擺脫了傳統(tǒng)法典法不能輕易修改或修訂的觀念做法的束縛，能夠?qū)崿F(xiàn)與時俱進(jìn)、與事俱新，以克服法典法模式對環(huán)境法發(fā)展更新的局限。這些做法對中國環(huán)境法進(jìn)行法典化來說也是很好的樣板和示范。因為中國環(huán)境法還不像1些發(fā)達(dá)國家的環(huán)境法那樣已經(jīng)發(fā)展得比較成熟，目前還正處于快速的發(fā)展變化之中，如何保持開放性和現(xiàn)代性是中國環(huán)境法典尤其需要關(guān)注和設(shè)法解決的問題，也是直接影響到中國環(huán)境法會不會進(jìn)行法典化以及法典化進(jìn)程能否成功的根本性問題。(2)法國環(huán)境法典的基本模式及其借鑒法國環(huán)境法典的編纂工作要遠(yuǎn)早于瑞典，其環(huán)境法典的正式制定出臺卻較瑞典環(huán)境法典為晚。這其中固然有著兩國立法程序和立法環(huán)境的不同等因素

21、，更重要的是法國環(huán)境法典編纂的目標(biāo)定位較之瑞典更高。由于法國的法律制度1直都有著法典編纂的傳統(tǒng)，法國立法機(jī)關(guān)中也設(shè)有專門的法典化高級委員會，因此對于環(huán)境法典的編纂法國立法者也1直抱有很高要求，準(zhǔn)備編纂出1部內(nèi)容全面、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膫鹘y(tǒng)意義上的法典。盡管最終編纂出來的環(huán)境法典并未能完全達(dá)到這1標(biāo)準(zhǔn)，但整個編纂過程中1直以此作為目標(biāo)定位。在這1定位下，法國環(huán)境法典在篇章結(jié)構(gòu)和內(nèi)容構(gòu)成上都比瑞典環(huán)境法典更為氣勢宏大、全面精細(xì)，更具有法典法的典型面貌和顯著特點。7大卷、30篇、114章的龐大結(jié)構(gòu)，幾乎將所有與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)范都納入了環(huán)境法典的內(nèi)容結(jié)構(gòu)之中，取代了這些單行性法律，可謂是環(huán)境立法領(lǐng)域中1

22、0分罕見的鴻篇巨制，也由此成為世界上環(huán)境法典的典型代表。盡管如此，在環(huán)境法典之下法國依然保存著許多補充性的環(huán)境法規(guī)、規(guī)章，以配合環(huán)境法典的具體實施。此外，法國對經(jīng)過多年努力制定出的環(huán)境法典也不打算像民法典、刑法典等傳統(tǒng)部門法典那樣長期保持穩(wěn)定、1般不輕易改變，而是根據(jù)環(huán)境法律部門的特點定期進(jìn)行檢查、修改。當(dāng)然，這種立法修改不同于環(huán)境法典的編纂，無論在規(guī)模上、內(nèi)容上還是程序啟動上都相對簡單。從法國環(huán)境法典編纂的歷史過程看，民間環(huán)境法典從1980年已經(jīng)開始由民間的法典編纂者編纂完成，并由私人出版機(jī)構(gòu)出版，這為2000年的官方環(huán)境法典的編纂積累了重要的及有益的經(jīng)驗3。法國環(huán)境法典作為當(dāng)前世界上最新、

23、也最完善的環(huán)境法典，代表著世界環(huán)境法法典化立法的最新成果和最高成就，無疑應(yīng)成為我國環(huán)境法進(jìn)行法典化積極學(xué)習(xí)、借鑒的對象。當(dāng)然，這種學(xué)習(xí)和借鑒應(yīng)當(dāng)與自身實際情況有機(jī)結(jié)合。具體地分析，法國環(huán)境法典編纂的較高目標(biāo)定位和法典化程度，對于我國環(huán)境法的法典化來說應(yīng)該是比較難以達(dá)到的，不符合我國環(huán)境法發(fā)展和法典編纂能力的實際情況，故而這1點不應(yīng)為我所用。但是，法國環(huán)境法典對整個環(huán)境法領(lǐng)域相關(guān)內(nèi)容的最大化覆蓋、融合，以及對此采取的許多立法技巧、技術(shù)則是值得我們學(xué)習(xí)的。法國在環(huán)境法典之下還利用許多環(huán)境法規(guī)、規(guī)章來補充環(huán)境法典的有關(guān)內(nèi)容，使環(huán)境法典能夠很好地具體實施，這1點對我國也不無啟示意義。同時，法國對環(huán)境法典定期進(jìn)行檢查、