探析我國農(nóng)村社會保障法制的完善

1、探析我國農(nóng)村社會保障法制的完善摘要：構建和諧，改善民生是時代主題，完善農(nóng)村社會保障制度是構建和 諧社會與新農(nóng)村建設必須解決的問題。我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障的法律體系仍不 健全，在依法治國的大背景下，進一步完善我國農(nóng)村社會保障的法律體系是當務 之急，它是體現(xiàn)社會正義的需要、是保障農(nóng)民基本人權的需要，是建設法治國家 的需要。關鍵詞：農(nóng)村社會保障 農(nóng)村新型合作醫(yī)療農(nóng)村養(yǎng)老保險十七屆三中全會通過的推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定明確了 新形勢下推進農(nóng)村改革發(fā)展的指導思想、目標任務、重大原則和戰(zhàn)略舉措，是指導當前和今后一個時期農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領。農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展和社會全面 進步，關系農(nóng)民切身利益和農(nóng)

2、村社會和諧穩(wěn)定。決定明確提出擴大公共財政 覆蓋農(nóng)村范圍，并從文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施和環(huán)境建設、 扶貧開發(fā)、防災減災、社會管理等方面提出具體部署。眾多高含金量的“實招”， 回應了億萬農(nóng)民對“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的 期待，必將有效改善農(nóng)村民生。但是，在農(nóng)村社會保障體制上，目前仍處于法規(guī)、 政策層面，亟待通過完善法制建設做保障。一、我國農(nóng)村社會保障制度存在的問題農(nóng)村社會保障是全國社會保障的重要組成部分，在現(xiàn)階段加強農(nóng)村社會保 障制度建設是我國社會主義法治建波的一項重要內容。 近年來我國在建設“和諧 社會”和“新農(nóng)村”的大環(huán)境下，農(nóng)村社會保障得到了空前的

3、重視。但是目前我 國農(nóng)村社會保障制度仍然停留在政策層面而沒有提升到法律的高度。當前農(nóng)村社會保障制度所存在的問題主要有：1. 農(nóng)村社會保障立法滯后。目前我國農(nóng)村社會保障法律層次比較低， 除了 憲法第45條之外，并沒有形成如社會保障法之類的基本法，農(nóng)村社會保障制度散亂于法規(guī)政策之中。2. 執(zhí)法和法律監(jiān)督工作滯后。由于目前我國社會保障法律制度不完善，使 得社會保障在執(zhí)法和監(jiān)督工作上存在巨大的隱患。 農(nóng)村社會保障基金被占用現(xiàn)象 時有發(fā)生。建立健全農(nóng)村社會保障的法律監(jiān)督和實施機制是農(nóng)村社會保障法制建設的必然要求。3. 城鄉(xiāng)保障項目差異巨大。目前我國城市的社會保障體系已基本完善，而 農(nóng)村的社會保障體系還相

4、當薄，呈現(xiàn)出比較明的城鄉(xiāng)二元性。4農(nóng)村社會保障管理體制分散。雖然 20XX年地方政府機構進行了改革， 但農(nóng)村社會保障管理體制仍然分散管理效率不高，農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村特困 群眾救助、五保及災害救助資金破占用、亂用的情況依然存在，農(nóng)村社會保障體 制已經(jīng)嚴重制約了社保事業(yè)的發(fā)展。5農(nóng)村社會保障資金用難。日前我國農(nóng)村社會保障的資金統(tǒng)籌層次較低， 大部分由縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌，要保證充足的農(nóng)村社會保障資金是相當困難的。近幾 年中央加大了農(nóng)村社會保障的資金投入，但范圍還比較窄，資金水平仍然偏低， 需要進一步加強資金統(tǒng)籌工作。二、我國農(nóng)村社會保障制度建設問題分析構建我國農(nóng)村社會保障制度，要充分考慮到中國的特殊

5、國情，以及制約我 國農(nóng)村社會保障發(fā)展的特殊因素，才能實現(xiàn)“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)” 的具有中國特色的農(nóng)村社會保障體系。（一）農(nóng)村土地保障對農(nóng)村社會保障的影響分析“國家在把土地的使用權交給農(nóng)民的同時也一并讓渡了為農(nóng)民提供社會保 障的責任，農(nóng)民的生老病死自此概與國家無關，一切保障都必須押在承包的土地 上。”這是過去幾十年中國農(nóng)村土地問題與農(nóng)村社會保障關系的真實寫照。這種現(xiàn)狀已經(jīng)不符合中國當代經(jīng)濟和社會的發(fā)展。 我國地少人多，近些年土地生產(chǎn)成 本又大大提高，收益減少，土地收益僅夠維持基本生活需要， 其“保命”的功能 遠遠大于發(fā)家致富的生產(chǎn)功能。根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)實情況并考慮到現(xiàn)實的土地承 包制

6、度，可以在土地保障的基礎上建立農(nóng)村社會保障體系，承認現(xiàn)階段土地保障在中國農(nóng)村起著重要作用的同時，通過更新與變革土地保障的形式，協(xié)調土地利 用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效地 結合起來。（二）政府在農(nóng)村社會保障中的責任問題分析政府對農(nóng)民的社會責任。中國過去的社會保障制度大多把農(nóng)民排除在外， 即使是實行過的農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度，也因為組織管理混亂，資 金監(jiān)管不力等原因，造成各部門互相扯皮，保障基金被挪用揮霍，農(nóng)民報銷無門， 四處碰壁，最終對政府失去信心。政府要擔負起對農(nóng)民的社會責任， 恢復農(nóng)民對 農(nóng)村社會保障制度的信心。政府對農(nóng)村社會保障的資金責任。

7、由于我國目前農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平還 比較低，在建設我國農(nóng)村社會保障體系時，政府的資金責任至關重要。目前，我 國對農(nóng)村公共設施和資源配置的安排仍然過低。 農(nóng)村社會保障工作由于缺乏資金 陷入困境，農(nóng)村“病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)”還比較嚴重。除了籌集保障資金外，政府還應當注意運用國家財政更好的發(fā)揮對農(nóng)村社 會保障資金運作中的保障作用。政府財政可以通過編制、執(zhí)行政府保障于貝鋒.， 從預笄中劃撥一部分用以維持社會保障開支，或用以彌補社會保障收支的缺口， 以保證農(nóng)民社會保障待遇與其他投保人的待遇實質平等。三、農(nóng)村社會保障法制的國際比較與借鑒（一）國外農(nóng)村社會保障法制比較分析1. 以英國為代表的福利國家模式。 強

8、調社會保障“普遍性原則”， 將農(nóng)民 與城市居民納入統(tǒng)一的社會保障法律體系中， 保障水平高：社會保障體系和管理 模式比較完善，統(tǒng)一由國家專門機構負責，管理科學高效：高水平的社會福利制 度開支過大，政府財政負擔過重，從業(yè)者的稅負過重。2. 以德、法為代表的專門制度型模式。是根據(jù)自身農(nóng)業(yè)特點建立的，社會 保障體系一開始并沒有顧及農(nóng)民，在社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后迫于農(nóng)業(yè)的特殊 情況而制定；保險原則與社會原則。通過繳納保險費、國家補貼，社會共濟等方 式：將城市與農(nóng)村社會保障體系分開，組織和管理方式呈現(xiàn)出多樣性。3. 以日本為代表的統(tǒng)分結合型模式。日本的社會保障一開始只是對城市居 民,后來加入農(nóng)村居民，但

9、農(nóng)民的保障項目和范圍小，再到后來的統(tǒng)分結合使得 農(nóng)民與城市居民的社會保障水平差距縮??； 社會保障資金由政府、和個人三級統(tǒng) 籌：法律嚴格，體系嚴明。（二）國外農(nóng)村社會保障制度對我國的啟示城鄉(xiāng)二元結構將我國的農(nóng)村社會保障水平多層次通過分析國外社會保障發(fā)展規(guī)律我們可以看到，一個國家建立農(nóng)村社會保 障制度，要充分考慮結合自身的實際國情。 中國的現(xiàn)實國情是， 長期存在，城鄉(xiāng)一體化不可能短期實現(xiàn)，因此從我國實際出發(fā)， 保障應該采取以專門制度型為主、統(tǒng)分結合型為輔，多法并行、 的具有中國特色的農(nóng)村社會保障體系模式。在立法模式上，多法并行模式比較符合我國目前農(nóng)村的社會實際情況， 而且， 社會法本身己經(jīng)成為一個

10、獨立的法律部門，其中又以社會保障法為主要構成，我 國可以通過頒行多部適合農(nóng)村社會實際情況的法律， 與其他社會保障法律一起構 成我國完整的社會保障法律體系。對于保障水平來說，由于我國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異都很大，很難統(tǒng)一實行 救濟型、福利型、社區(qū)型和保險型等模式，只能說，具體情況具體分析，有條件的地方可以采取福利水平高一些的模式， 落后的地方可以采取救濟水平高一些的模式， 總體來說，對中國農(nóng)村社會保障而 言，保障水平模式是一種多層次混合模式。四、完善我國農(nóng)村社會保障法制的基本設想（一）農(nóng)村醫(yī)療保障制度設計一一新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度到目前為止在我國農(nóng)村已經(jīng)廣泛展開，取得了一定

11、成績，實踐證明比較符合我國農(nóng)村狀。但是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療仍存在總體上籌 資水平和保障能力較低，地區(qū)之間不平衡，收繳的經(jīng)費未及時納入財政專戶、 村 集體墊資代繳、基金赤字或節(jié)余率過大、困難群體未能應保盡保等問題。完善立法的內容有：全國人大制定一部農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障法作為 統(tǒng)領農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障方面的法律， 然后，各地根據(jù)自身實際情況可以制定 各地的農(nóng)村新型合作醫(yī)療資金管理條例等的法規(guī)來規(guī)定籌資方式、賬戶模式、 籌資責任及資金監(jiān)管方面的問題。各地根據(jù)自身經(jīng)濟條件制定 農(nóng)村新型合作醫(yī) 療報銷條例等來規(guī)范各地的保障發(fā)放問題。這些規(guī)定，要統(tǒng)一服從農(nóng)利新型 合作醫(yī)療保障法，在此法的基礎上，根據(jù)國家立法

12、制度的規(guī)定，由各地方政府 制定下一位階的地方性法規(guī)，用農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障法來指導各地方法規(guī)， 共同構建我國的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設計農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。在這個法律制度構建過程中，我們要特別注重以下問在農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法構建上，國家可以制定一部指導全局性的農(nóng)村養(yǎng) 老保險法，然后各地根據(jù)實際情況完善地方性法規(guī)，共同構建農(nóng)村養(yǎng)老保險法 律制度。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)行基本目標是： 建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相 適應，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會化管理和服務的“低水平、廣覆1 適用對象和范圍。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對象應該包括非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)村人 投保年齡

13、應該以參Ju勞動并獲得一定收入為起點，并考慮年輕農(nóng)村人口的題：口，職業(yè)方向。2. 建立以政府為主體的多渠道籌資機制。國家要制定相關法律法規(guī)對農(nóng)村 養(yǎng)老保險制度進行規(guī)范，JJu大財政支持的力度。各級政府可以按照一定的比例 規(guī)定各自的補貼比重，對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異來說，也可以實行不同的政府支持 和籌資模式。3. 實行安全高效的基金監(jiān)管、運營機制。國家和各級政府要在制訂的農(nóng)村 養(yǎng)老相關法律法規(guī)中明確養(yǎng)老基金的管理運作機構， 加強內部監(jiān)控和外部監(jiān)督制 度，建立財務核算、審計監(jiān)督等工作，對違反監(jiān)管制度的部門和個人要依法嚴格 查處。在基金的保值運營上，可以適當借鑒國外成功經(jīng)驗，將養(yǎng)老基金進行適當 的資本投

14、資。（三）農(nóng)村最低生活保障制度設計我國農(nóng)村福利保障將主要致力于農(nóng)村最低生活保障制度的建設，這是保障農(nóng)民生存的最后防線。有必要頒布一項統(tǒng)領全局的農(nóng)村最低生活保障法，來規(guī)定農(nóng)村最低生活保障中的資金籌集、保障對象、管理制度等冋題，各地在農(nóng) 村最低生活保障法的基礎上，根據(jù)自身實際情況，頒布一些地方性法規(guī)，配合農(nóng)村最低生活保障法共同完善農(nóng)村最低生活保障法律制度建設。農(nóng)村最低生活保障救助資金的籌集。目前我國農(nóng)村最低生活保障資金往往 是政府臨時撥付，這不利于保障資金的穩(wěn)定性和可靠性， 建議今后將農(nóng)村最低生 活保障資金納入各級政府的財政預算，保證低保資金的穩(wěn)定性與可靠性。20世紀50年代，到1994年1月23日，國務院，標志著五保制度走上了法制化道路。五保制度 主要在于五保經(jīng)費不足和五保設施滯后。五保制（四）“五?！敝贫鹊倪M一步完善我國的“五?！敝贫仍从?頒布農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例 發(fā)展到今日，遇到了一些困難， 度的資金主要源自農(nóng)村集體經(jīng)濟，但隨著農(nóng)村