教育懲戒為何要立法

1、教育懲戒為何要立法懲戒古已有之，但隨著現(xiàn)代人權(quán)觀念的普及和法治進(jìn)步，懲戒的必要性、形式和手段在 各國(guó)不斷面臨新的審視。我國(guó)學(xué)界大體認(rèn)可懲戒為教育之必要手段并應(yīng)使其受到法治規(guī)范， 但即使如此，在2019年末教育部中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）發(fā)布后，還是形成了熱烈爭(zhēng)論，為何要進(jìn)行懲戒立法、如何立法成為討論重點(diǎn)。正確理解概念：懲戒不是體罰，不是管教討論懲戒立法，首先要確認(rèn)何為懲戒。立法對(duì)一個(gè)概念的使用，要講究科學(xué)性，既符合 概念的文義本源，也要尊重社會(huì)約定俗成的用法，否則將造成法律解釋和執(zhí)法守法的困難。 從當(dāng)前的討論不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)上存在著對(duì)懲戒概念的誤讀，典型的是將懲戒與體罰等同，一

2、談懲戒就請(qǐng)出戒尺，一談懲戒立法就認(rèn)為是要恢復(fù)體罰，因而對(duì)懲戒立法心存警惕。在教 育學(xué)界，也存在對(duì)懲戒概念的狹義理解，典型的是將管教與懲戒進(jìn)行區(qū)分，僅將懲戒限縮于 學(xué)校實(shí)施的紀(jì)律處分，因此反對(duì)教師實(shí)施懲戒。當(dāng)前對(duì)中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)則）的很多爭(zhēng)論和意見(jiàn)都與以上認(rèn)識(shí)有密切關(guān)系。懲戒，辭海解釋為“懲治過(guò)錯(cuò)，警戒將來(lái)”。我國(guó)教育學(xué)界對(duì)懲戒概念的主流用法也從此廣義理解，認(rèn)為“懲戒是通過(guò)對(duì)不合范行為施與否定性的制裁，從而避免其再次發(fā)生， 以促進(jìn)合范行為的產(chǎn)生和鞏固”。其中懲為懲罰，是手段；戒為戒除，是目的。這個(gè)定義包括 學(xué)校和教師對(duì)學(xué)生采取的各種否定性制裁方式，從批評(píng)罰站、

3、扣減積分、課后留置、承擔(dān)校 內(nèi)公共服務(wù)，以至各種紀(jì)律處分都在其中。在這個(gè)定義中，體罰屬于懲戒的一種方式，只是 要不要禁止的問(wèn)題。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，懲戒一詞目前只是社會(huì)傳播和學(xué)術(shù)研究使用的一個(gè)日常概念和學(xué)術(shù)概念，而 非法律概念。我國(guó)現(xiàn)有教育法基本未使用懲戒這個(gè)概念，例外的是2017年青島市中小學(xué)校管理辦法規(guī)定了 “中小學(xué)校對(duì)影響教育教學(xué)秩序的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行批評(píng)教育或者適當(dāng)懲戒”。除此外，現(xiàn)有教育法對(duì)懲戒的規(guī)定，如禁止體罰和變相體罰、賦予學(xué)校處分權(quán)等，使用的都 是懲戒一詞的某個(gè)具體下位概念，未出現(xiàn)全稱(chēng)的“懲戒”概念。在這個(gè)意義上，此次規(guī)則是國(guó)家教育立法中首次使用“懲戒” 一詞、標(biāo)志著懲戒概念的正式法律化。

4、但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這絕不意味著規(guī)則是我國(guó)首次進(jìn)行懲戒立法，因?yàn)閮H從全國(guó)人大立法來(lái)看，早在1986年義務(wù)教育法規(guī)定禁止體罰開(kāi)始，教育中的懲戒立法就已經(jīng)開(kāi)始了。因此，當(dāng)前規(guī)則所 進(jìn)行的懲戒立法，是我國(guó)懲戒立法不斷發(fā)展的產(chǎn)物，是針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需要對(duì)已有懲戒立法中 的模糊和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行的持續(xù)立法。懲戒立法具有現(xiàn)實(shí)需要：不敢管學(xué)生，或者管出格那么，此次規(guī)則制定是針對(duì)什么樣的現(xiàn)實(shí)需要展開(kāi)的呢這個(gè)問(wèn)題可以從懲戒的方式、主體和階段三個(gè)不同的方面進(jìn)行說(shuō)明。從懲戒的概念可見(jiàn)，懲戒所采用的否定性制裁方式， 既包括教師對(duì)輕微不合范行為實(shí)施的即時(shí)批評(píng)、制止和糾正，也包括學(xué)校對(duì)嚴(yán)重違規(guī)行為做 成的書(shū)面紀(jì)律處分。我國(guó)現(xiàn)有的教育

5、法已經(jīng)對(duì)后者、也就是學(xué)校對(duì)學(xué)生實(shí)施紀(jì)律處分的事項(xiàng) 進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。1995年教育法第29條規(guī)定學(xué)校有權(quán)“對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施 獎(jiǎng)勵(lì)和處分”，而對(duì)于處分如何進(jìn)行，下位的教育法又進(jìn)行了具體細(xì)化。其中在高等教育階段，教育部普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定第六章專(zhuān)門(mén)就是“紀(jì)律處分”，統(tǒng)一對(duì)高等學(xué)校實(shí)施紀(jì)律處分的法律原則、種類(lèi)、條件、程序及救濟(jì)等進(jìn)行了全面規(guī)定，特別是經(jīng)過(guò)2005年和2017年兩次修訂，大大提升了高校學(xué)生懲戒的法治化水平。在基礎(chǔ)教育階段，除義務(wù)教育法中“不得開(kāi)除”學(xué)生的禁止性規(guī)定外，各地或者在中小學(xué)學(xué)籍管理辦法中對(duì)紀(jì)律處分的實(shí)施進(jìn)行了 規(guī)定，或者制定了專(zhuān)門(mén)的中小學(xué)學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)和處分辦法加以

6、規(guī)范。相比于對(duì)學(xué)校這一主體實(shí)施紀(jì)律處分規(guī)范的體系性，現(xiàn)有教育立法對(duì)前者、也就是教師 實(shí)施的較為輕微的事實(shí)懲戒措施是缺乏充分規(guī)范的。也就是說(shuō)，教師在教育教學(xué)過(guò)程中發(fā)現(xiàn) 學(xué)生的輕微不合范行為，在它們達(dá)不到要由學(xué)校給予紀(jì)律處分的程度、但又確需教師通過(guò)一 些否定性的制裁手段予以管理、制止和糾正時(shí)，教師是否可以懲戒、可以實(shí)施什么樣的懲戒 及如何實(shí)施懲戒，現(xiàn)有立法并無(wú)充分明確的規(guī)定，教師據(jù)以指導(dǎo)自身行為的依據(jù)和指引相對(duì) 不足。傳統(tǒng)上，根據(jù)教育法上的代替父母理論，學(xué)校和教師處于代替父母的地位，凡是父母可 以施加于孩子的，學(xué)校和教師也可以做出相似行為施加于學(xué)生，因此教師擁有不必明示的廣 泛的懲戒空間。但現(xiàn)代社

7、會(huì)以來(lái)，人權(quán)保護(hù)觀念勃興，兒童權(quán)利受到重視，不僅代替父母理 論逐漸式微，就連父母自身的行為也開(kāi)始受到法律約束。因此，通過(guò)立法保護(hù)學(xué)生權(quán)利，規(guī) 范學(xué)校和教師的管理行為成為世界潮流。早在1952年，我國(guó)教育部就發(fā)布了名為 關(guān)于廢止對(duì)學(xué)生體罰的指示，指出“體罰和變相體罰，是封建主義、帝國(guó)主義、法西斯主義奴化兒童 的野蠻、殘酷方法之一。在新民主主義的新中國(guó)，決不容許其繼續(xù)存在"。1986年我國(guó)制定義務(wù)教育法時(shí)，正式將“禁止體罰學(xué)生”寫(xiě)入法律，此后又增加了對(duì)變相體罰或者其他侮辱 人格尊嚴(yán)行為的禁止。1993年教師法頒布時(shí)，這些禁止性規(guī)定再次被規(guī)定為教師的法律義務(wù)。 至此，教師實(shí)施懲戒的禁止性規(guī)

8、范逐步完善，并成為目前教師實(shí)施懲戒立法規(guī)范的主體內(nèi)容。那么，這是否意味著教師不能實(shí)施懲戒了呢答案卻也并非如此。因?yàn)閺臍v史的發(fā)展來(lái)看，教師實(shí)施懲戒、也就是在教育教學(xué)過(guò)程中對(duì)學(xué)生的不當(dāng)行為給予否定性制裁自古即有，現(xiàn)代 立法只是根據(jù)兒童權(quán)利保護(hù)的需要將其中那些有違學(xué)生人格尊嚴(yán)和身體健康的部分予以禁止 而已，但并未限制其他適當(dāng)?shù)姆绞胶屯緩?，教師在禁止之外的懲戒空間依然存在。然而現(xiàn)代 法治社會(huì)中，教師、特別是公立學(xué)校的教師，其教育教學(xué)行為不是一種私人行為，不能遵循“法不禁止則自由”的私人自治原則，作為代表學(xué)校實(shí)施公務(wù)的人員，教師實(shí)施懲戒是一種 職務(wù)行為，并且因?yàn)闀?huì)對(duì)學(xué)生權(quán)益產(chǎn)生影響，有相應(yīng)法律授權(quán)或確認(rèn)

9、顯然更為妥當(dāng)，也更加 符合法治原則。而在此方面，我國(guó)教師法第七條在規(guī)定教師權(quán)利時(shí)，僅在第一項(xiàng)規(guī)定了 “進(jìn) 行教育教學(xué)活動(dòng)”，在第三項(xiàng)規(guī)定“指導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)和發(fā)展”，沒(méi)有正面明示懲戒權(quán)。對(duì)此，學(xué)者們有不同的解讀。有人認(rèn)為，這意味著現(xiàn)有教育法缺乏對(duì)教師懲戒權(quán)的明確授權(quán)，阻礙了 教師實(shí)施懲戒，應(yīng)當(dāng)修改。也有人認(rèn)為，這意味著教育法沒(méi)有賦予教師懲戒權(quán)，因此教師無(wú) 權(quán)實(shí)施懲戒。這兩種觀點(diǎn)都有失偏頗。事實(shí)上，教師有權(quán)對(duì)學(xué)生實(shí)施懲戒，但懲戒并不構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立 的權(quán)利。教師之所以能對(duì)學(xué)生實(shí)施懲戒，完全是因其進(jìn)行教育教學(xué)和學(xué)生指導(dǎo)的需要，也就 是教師法所稱(chēng)之教師作為專(zhuān)業(yè)人員履行教育教學(xué)職責(zé)的內(nèi)在需要。易言之，教師實(shí)施懲

10、戒是 其教育教學(xué)權(quán)的內(nèi)在組成部分或者自然延伸，教師作為專(zhuān)業(yè)人員，擁有教育教學(xué)權(quán)和對(duì)學(xué)生 的指導(dǎo)評(píng)價(jià)權(quán)等專(zhuān)業(yè)自主權(quán)，其中自然包含了相應(yīng)的懲戒內(nèi)容，但懲戒并不能脫離教師的這 些專(zhuān)業(yè)自主權(quán)而獨(dú)立存在。因此，現(xiàn)有教師法第七條的賦權(quán)已經(jīng)存在，剩下的只是如何解釋 并將其適用于具體的教育教學(xué)和學(xué)生管理的情境中去的問(wèn)題。如果法律解釋工作及時(shí)到位， 并有豐富的類(lèi)型化案例積累，教師實(shí)施懲戒的范圍和邊界將逐步清晰，也可能無(wú)須再專(zhuān)門(mén)進(jìn)行立法。但遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中我國(guó)一直沒(méi)有對(duì)教育法中教育教學(xué)權(quán)、體罰和變相體罰等概念 做出權(quán)威解釋?zhuān)卣擃?lèi)型化的案例支撐，因而難以對(duì)教師實(shí)施懲戒形成有效的指引，加之 部分父母維權(quán)過(guò)度，一些

11、家校矛盾歸責(zé)不當(dāng)，導(dǎo)致出現(xiàn)中小學(xué)教師不敢管學(xué)生或者管出格等 亂象突出，成為困擾基礎(chǔ)教育的一大難題。因此，當(dāng)前出臺(tái)規(guī)則對(duì)中小學(xué)教師實(shí)施懲戒 進(jìn)行立法，正是對(duì)這一現(xiàn)實(shí)需求的針對(duì)性回應(yīng)。懲戒立法指向雙重目的：一方面要保護(hù)，一方面要規(guī)范然而，恰恰在教師實(shí)施懲戒這個(gè)問(wèn)題上，教育立法面臨著巨大挑戰(zhàn)和困難。教育法學(xué)理 論區(qū)分教育內(nèi)部事項(xiàng)與外部事項(xiàng)。教育的內(nèi)部事項(xiàng)則是指為達(dá)成教育目的，由教師所直接采 取的學(xué)科教學(xué)或發(fā)生教育效果之生活教養(yǎng)活動(dòng)的“教育功能事務(wù)”，應(yīng)使其保持高度自由。教育的外部事項(xiàng)為有關(guān)“教育行政管理事務(wù)”的法律關(guān)系，包括學(xué)校與學(xué)生間及教育行政機(jī)關(guān) 與學(xué)校及其成員間的事務(wù)，是教育立法的主要規(guī)范對(duì)象。教師根據(jù)教學(xué)情境和學(xué)生實(shí)際而實(shí) 施事實(shí)懲戒，恰屬于教育的內(nèi)部事項(xiàng)， 具有復(fù)雜的情境性和藝術(shù)性，有賴(lài)于教師的專(zhuān)業(yè)判斷，一般應(yīng)保持高度自由而不適于通過(guò)統(tǒng)一的強(qiáng)制性立法予以規(guī)范。因此，由于現(xiàn)實(shí)需要而不得 不涉足這一微妙復(fù)雜領(lǐng)域進(jìn)行懲戒立法時(shí)，必須堅(jiān)持保護(hù)和規(guī)范的雙重立法目的。一方面要 保護(hù)，一方面要規(guī)范。保護(hù)既是對(duì)學(xué)生