最新PPP項目實施全過程流程解析

1、ppp工程實施全過程流程解析目錄一、PPP融資模式業(yè)務(wù)簡介22、PPP的概念22、公私合作形式的演變過程23、PPP模式下工程的大致運作流程24、運用PPP模式的重點領(lǐng)域4二、PFP工程識別42、政府發(fā)起52、社會資本發(fā)起5三、PPP工程準備62、工程內(nèi)部調(diào)査72、外部投資人調(diào)査73、實施方案編制8一工程概況8二風險分配根本框架8三PPP運作模式8四交易結(jié)構(gòu)8五合同體系9六監(jiān)管架構(gòu)9七采購方式選擇9四、PPP工程采購10五、PPP工程執(zhí)行12六、PPP工程移交13七、PPP工程實施流程圖13ppp工程實施全過程流程解析一、PPP融資模式業(yè)務(wù)簡介1、PPP的概念PPP是公私合作的英文縮寫,指公共

2、部門通過與私人部門建 立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或效勞的一種方式.與傳統(tǒng)的BOT、BT 等模式相比,真正的PPP模式實質(zhì)上是政府部門首先不再購置資產(chǎn), 而是在特定的合作條件下購置效勞,效勞的設(shè)施由私人部門提供,或 者是政府和私人共同提供,合作期滿后設(shè)施歸政府所有.PPP模式突 出強調(diào)公私部門的全過程合作.2、公私合作形式的演變過程完全的公有化：完全由政府部門提供公共效勞.租賃經(jīng)營：政府部門將效勞設(shè)施租賃給私人部門經(jīng)營特許經(jīng)營：在特許期內(nèi)通過使用者付費,引進私人部門投資 經(jīng)營,如 BOT、BOO、BT、TOToPFI：又稱私人融資活動,在特許期內(nèi)通過政府付費方式,支 持私人部門投資公共產(chǎn)品.PPP：

3、仍然由使用者付費,但更強調(diào)公私部門全過程的合作. 實際就是狹義的PPP,也是財政部重點推廣的合作模式.3、PPP模式下工程的大致運作流程由于財政部正在推動PPP工作的法律行政框架和制度環(huán)境 建設(shè),目前還沒有一部正式的規(guī)章或治理指南可以遵循.當然 PPP模式適用于公共效勞領(lǐng)域的不同類型工程,各工程的技術(shù)要 求、效勞標準、付費機制等都不盡相同,這就要各地各單位借鑒 經(jīng)驗、自我創(chuàng)新.結(jié)合省廳培訓和相關(guān)信息,PPP工程的運作流程大致包括： 確立工程、成立工程公司、工程建設(shè)和工程融資、工程運行治理、 工程移交等環(huán)節(jié).1、確立工程.政府PPP協(xié)調(diào)治理中央財政部門會同發(fā)改 委、工程主管部門,選擇適合PPP模

4、式運作的工程,協(xié)調(diào)主管部 門委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)評估工程,構(gòu)建PPP工程,設(shè)計PPP工程合 同.2、成立特別目的公司SPC或SPVO工程主管部門成立PPP 工作中央,負責制定工程運作方案和PPP合同建設(shè)標準、合作 條件、調(diào)整機制、爭議解決、終止條款等,經(jīng)政府同意后,對 外招標合作伙伴,談判并簽訂合同,共同成立工程公司.3、工程建設(shè)和工程融資.工程公司開展設(shè)計認證、辦理工程 審批、工程招投標、對外融資.4、工程運行治理.工程公司具體負責日常運行,提供優(yōu)質(zhì)服 務(wù)；政府部門根據(jù)事先約定的回報率區(qū)間,定期進行付費調(diào)整.5、工程移交.合作期滿后,工程經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)所有權(quán)將移交PPP的典型結(jié)構(gòu)圖:設(shè)立運營治理給

5、政府.政策支持政府授權(quán)的部門或平臺通過政府采購的形式與中標投資人組建 的特殊目的公司SPV簽定特許經(jīng)營合同,由特殊目的公司負責籌資、投資與經(jīng)營.4、運用PPP模式的重點領(lǐng)域PPP模式推廣運用的重點領(lǐng)域應是收益性或政府付費的公共 效勞根底設(shè)施類工程,應優(yōu)先選擇收益比擬穩(wěn)定、投資規(guī)模比擬大、 長期合同關(guān)系比擬清楚、技術(shù)開展比擬成熟的工程,推廣運用PPP模 式,如市政供熱、供水、供氣、污水處理、垃圾處理、城市公共交通、 停車場、養(yǎng)老效勞設(shè)施、保證房建設(shè)、城市地下管廊等.5月18日, 國家發(fā)改委下發(fā)?關(guān)于發(fā)布首批根底設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資工程的 通知?,推出80個示范工程吸收社會資本參與,這更給地方指

6、明了向 社會資木開放的相關(guān)領(lǐng)域.二、ppp工程識別政府和社會資木合作工程由政府或社會資本發(fā)起,以政府發(fā)起為 主.1、政府發(fā)起政府和社會資本合作中央應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教 育工程、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和 社會資木合作行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會開展規(guī)劃及行業(yè)專 項規(guī)劃中的新建、改建工程或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在工程.2、社會資本發(fā)起社會資木應以工程建議書的方式向政府和社會資本合作中央推 薦潛在政府和社會資木合作工程.政府和社會資木合作工程由政府或社會資本發(fā)起,以政府發(fā)起為 主.財政部門政府和社會資本合作中央會同行業(yè)主管部門,對潛在 政府和社會資本合作工程

7、進行評估篩選,確定備選工程.財政部門政 府和社會資本合作中央應根據(jù)篩選結(jié)果制定工程年度和中期開發(fā)計 劃.對于列入年度開發(fā)方案的工程,工程發(fā)起方應按財政部門政府 和社會資本合作中央的要求提交相關(guān)資料.新建、改建工程應提交 可行性研究報告、工程產(chǎn)出說明和初步實施方案;存量工程應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、工程產(chǎn)出說明和初 步實施方案.投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價風格整機制靈活、市場化程度 較高的根底設(shè)施及公共效勞類工程,適宜采用PPP模式.財政部門政府和社會資木合作中央會同行業(yè)主管部門,從定性和定量 兩方而開展物有所值評價工作.定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開 展.定性評價重點關(guān)注工程采用政府和

8、社會資本合作模式與采用政 府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提升運營效率、 促進創(chuàng)新和公平競爭等.定量評價主要通過對政府和社會資本合作工程全生命周期內(nèi)政 府支出成木現(xiàn)值與公共部門比擬值進行比擬,計算工程的物有所值量 值,判斷政府和社會資木合作模式是否降低工程全生命周期本錢.為保證財政中長期可持續(xù)性,財政部門應根據(jù)工程全生命周期內(nèi) 的財政支出、政府債務(wù)等因素,對局部政府付費或政府補貼的工程, 開展財政承受水平論證,每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超 出當年財政收入的一定比例.三、PPP工程準備根據(jù)地方政府的相關(guān)要求,明確相應的行業(yè)治理部門、事業(yè)單位、 行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu),

9、作為政府授權(quán)的工程實施機構(gòu),在授 權(quán)范圍內(nèi)負責ppp工程的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、工程 合同簽訂、工程組織實施以及合作期滿移交等工作.考慮到PPP運作 的專業(yè)性,通常情況下需要聘請PPP咨詢效勞結(jié)構(gòu).工程組織實施通常會建立工程領(lǐng)導小組和工作小組,領(lǐng)導小組負責重 大問題的決策、政府高層溝通、總體工作的指導等,工程小組負責項 目公司的具體開展,以PPP咨詢效勞機構(gòu)為主要組成.工程實施結(jié)構(gòu) 需要制定工作方案,包含工作階段、具體工作內(nèi)容、實施主體、預計 完成時間等內(nèi)容.1、工程內(nèi)部調(diào)查工程實施機構(gòu)擬定調(diào)研提綱,應至少從法律和政策、經(jīng)濟和財務(wù)、 工程自身三個方而把握,主要包括政府工程的

10、批文和授權(quán)書、國家、 省和地方對工程的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收 費的相關(guān)規(guī)定等;社會經(jīng)濟開展現(xiàn)狀及總體開展規(guī)劃、與工程有關(guān)的 市政根底設(shè)施建設(shè)情況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有治理體制、現(xiàn)有收費情況及 結(jié)算和調(diào)整機制等;工程可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步 設(shè)計、己形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、工程用地的征地情 況等.2、外部投資人調(diào)查根據(jù)工程基木情況、行業(yè)現(xiàn)狀、開展規(guī)劃等,與潛在投資人進行 聯(lián)系溝通,獲得潛在投資人的投資意愿信息,并對各類投資人的投資 偏好、資金實力、運營水平、工程訴求等因素進行分析研究,與潛在 適宜的投資人進行溝通,組織調(diào)研及考察.通過前期的調(diào)查研究及分析

11、論證,完成工程招商實施方案編制.招商 實施方案主要內(nèi)容：3、實施方案編制(1) 工程概況工程概況主要包括根本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和工程公司股權(quán)情況 等.(2) 風險分配根本框架根據(jù)風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原那么,綜合考慮 政府風險治理水平、工程回報機制和市場風險治理水平等要素,在政 府和社會資本間合理分配工程風險.(3) PPP運作模式PPP運作模式主要包括委托運營、治理合同、建設(shè)一運營一移 交、建設(shè)一擁有一運營、轉(zhuǎn)讓一運營一移交和改建一運營一移交等. 選擇適合的模式至關(guān)重要！(4) 交易結(jié)構(gòu)交易結(jié)構(gòu)主要包扌舌工程投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排. 工程投融資結(jié)構(gòu)主要說明工程資木

12、性支出的資金來源、性質(zhì)和用途, 工程資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等.工程回報機制主要說明社會資本取得投資 回報的資金來源,包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支 付方式.(5) 合同體系合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合 同、運營效勞合同、原料供給合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等.項 目合同是其中最核心的法律文件.(6) 監(jiān)管架構(gòu)監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式.授權(quán)關(guān)系主要是政府對 工程實施機構(gòu)的授權(quán),以及政府直接或通過工程實施機構(gòu)對社會資本 的授權(quán);監(jiān)管方式主要包括履約治理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等.(7) 采購方式選擇采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和

13、單一來源采購.工程實施機構(gòu)應根據(jù)工程采購需求特點,依法選擇適 當采購方式.為提升工作效率,財政部門應當會同相關(guān)部門及外部專家建立 PPP工程的評審機制,從工程建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適 用性、財政承受水平以及價格的合理性等方面,對工程實施方案進行 評估,保證“物有所值.評估通過的由工程實施機構(gòu)報政府審核, 審核通過的根據(jù)實施方案推進.四、PPP工程采購工程實施機構(gòu)應根據(jù)工程需要準備資格預審文件,發(fā)布資格預審 公告,邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審,驗證工程 能否獲得社會資木響應和實現(xiàn)充分競爭,并將資格預審的評審報告提 交財政部門政府和社會資本合作中央備案.工程有3家以上社

14、會資木通過資格預審的,工程實施機構(gòu)可以繼 續(xù)開展采購文件準備工作;工程通過資格預審的社會資本缺乏3家 的,工程實施機構(gòu)應在實施方案調(diào)整后重新組織資格預審;工程經(jīng)重 新資格預審合格社會資本仍不夠3家的,可依法調(diào)整實施方案選擇的 采購方式.資格預審公告應包括工程授權(quán)主體、工程實施機構(gòu)和工程名稱、 采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、 擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提 交資格預審中請文件的時間和地點.提交資格預審中請文件的時間自 公揭發(fā)布之日起不得少于15個工作日.工程采購文件應包扌舌采購邀請、競爭者須知包括密封、簽署、蓋章 要求等、競爭者應提供的

15、資格、資信及業(yè)績證實文件、采購方式、 政府對工程實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和工程相關(guān)審批文件、 采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及 地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政 府采購政策要求、工程合同草案及其他法律文木等.工程PPP運作需建立方案評審小組.評審小組由工程實施機構(gòu)代表和 評審專家共5人以上單數(shù)組成,其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組 成員總數(shù)的2/30評審專家可以由工程實施機構(gòu)自行選定,但評審專 家中應至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家.工程實施機構(gòu)代表不 得以評審專家身份參加工程的評審.工程實施機構(gòu)應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組

16、.根據(jù)候選社會 資本的排名,依次與候選社會資木及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可 變的細節(jié)問題進行合同簽署前確實認談判,率先達成一致的即為中選 者.確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款,不得與排序在前 但己終止談判的社會資木進行再次談判.確認談判完成后,工程實施機構(gòu)應與中選社會資木簽署確認談判備忘 錄,并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判 備忘錄擬定的合同文木進行公示,公示期不得少于5個工作H.公示期滿無異議的工程合同,應在政府審核同意后,由工程實施機構(gòu) 與中選社會資本簽署.需要為工程設(shè)立專門工程公司的,待工程公司 成立后,由工程公司與工程實施機構(gòu)重新簽署工程合同,或簽署關(guān)

17、于 承繼工程合同的補充合同.五、PPP工程執(zhí)行社會資本可依法設(shè)立工程公司0政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股工程公 司.工程實施機構(gòu)和財政部門政府和社會資本合作中央應監(jiān)督社會 資木根據(jù)采購文件和工程合同約定,按時足額出資設(shè)立工程公司.工程融資由社會資本或工程公司負責.社會資本或工程公司應及時開 展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作.財政部門 政府和社會資本合作中央和工程實施機構(gòu)應做好監(jiān)督治理工作,防 止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移.社會資木工程實施機構(gòu)應根據(jù)工程合同約定,監(jiān)督社會資本或工程公 司履行合同義務(wù),定期監(jiān)測工程產(chǎn)出績效指標,編制季報和年報,并 報財政部門政府和社會資本合作中央備案.工程合

18、同中涉及的政府 支付義務(wù),財政部門應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮,納入同級政府 預算,根據(jù)預算治理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行.工程實施機構(gòu)應根據(jù)工程合同約 定的產(chǎn)出說明,根據(jù)實際績效直接或通知財政部門向社會資本或工程 公司及時足額支付.工程實施機構(gòu)應每3-5年對工程進行中期評估,重點分析工程運行狀 況和工程合同的合規(guī)性、適應性和合理性;及時評估己發(fā)現(xiàn)問題的風 險,制訂應對舉措,并報財政部門政府和社會資木合作中央備案.六、PPP工程移交*工程移交時,工程實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項 目合同約定的工程資產(chǎn).*工程合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準. 移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交 和有償移交;移交內(nèi)容包扌舌工程資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等;移交 標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標.*工程實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建工程移交工作組,根據(jù) 工程合同約定與社會資木或工程公司確認移交情形和補償方式,制定 資產(chǎn)評估和性能測試