貧困村互助資金發(fā)展過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題及原因

1、貧困村互助資金發(fā)展過(guò)程中 出現(xiàn)的問(wèn)題及原因中國(guó)人民大學(xué)反貧困問(wèn)題研究中心汪三貴一、貧困村互助資金發(fā)展概況2006年，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部在14個(gè)省區(qū)的140個(gè)村開展了貧困村村級(jí)互助資金的試點(diǎn)。2007年，又在全國(guó)27個(gè)省(市、區(qū))的270個(gè)村繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)。2007年以來(lái)，中央和地方政府進(jìn)一步加大了試點(diǎn)規(guī)模，特別是部分?。ㄊ小^(qū)）的地方政府增加對(duì)村級(jí)互助資金的投入，貧困村村級(jí)互助資金在全國(guó)得到大規(guī)模的發(fā)展。到2009年底村級(jí)互助資金發(fā)展到940個(gè)縣，9003個(gè)村，互助資金規(guī)模達(dá)到17億元，會(huì)員74萬(wàn)戶，其中貧困戶37萬(wàn)戶。2006-2009年在世界銀行第五期技援項(xiàng)目的的支持下，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政

2、部在四川旺蒼和河南葉縣對(duì)互助資金運(yùn)作模式進(jìn)行了系統(tǒng)的試點(diǎn)和研究。2010年5-6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦組織專家組對(duì)四川、寧夏、江西、河北、山東和江蘇的互助資金進(jìn)行了調(diào)研。二、互助資金的主要模式資金來(lái)源財(cái)政扶貧資金+互助金財(cái)政扶貧資金+農(nóng)戶入股財(cái)政扶貧資金+農(nóng)戶入股（互助金）+金融機(jī)構(gòu)借款（貸款）發(fā)起人股本金+農(nóng)戶入股+儲(chǔ)蓄+財(cái)政扶貧資金法人地位民政注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位工商注冊(cè)合作社沒有取得法人地位運(yùn)作模式獨(dú)立運(yùn)作模式合作社+互助資金一體化運(yùn)作模式金融機(jī)構(gòu)代管模式（資金抵押+貸款放大）管理模式理事會(huì)管理會(huì)員定期選舉管理人員定期服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入機(jī)構(gòu)化管理發(fā)起人控制聘用專業(yè)人員服務(wù)不間斷監(jiān)管扶貧部門農(nóng)委三

3、、互助資金發(fā)展的成效緩解了部分村和農(nóng)戶信貸資金不足的問(wèn)題支持了村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)戶的創(chuàng)收活動(dòng)提高農(nóng)戶的信用意識(shí)和自我管理能力加強(qiáng)了社區(qū)成員之間的互助合作，促進(jìn)了社會(huì)和諧旺蒼葉縣全部用過(guò)互助金 戶數(shù)（戶）11689205 占社員比例（%）74.36 57.79 66.13 平均借款次數(shù)（次）1.41 1.28 1.36 平均借款金額（元）2584.52292.12457.6 用途（%） 1、種植業(yè)3.168.915.41 2、養(yǎng)殖業(yè)94.9484.1690.73 3、小買賣0.634.952.32 4、其他1.261.981.55 旺蒼和葉縣試點(diǎn)的效果筆數(shù)金額借款用途平均利息(厘/月)平均交易成本

4、（元）（1）總筆數(shù)（2）占全部借款筆數(shù)比重（1）平均值（2）占全部借款金額比重（1）種植業(yè)（2）養(yǎng)殖業(yè)（3）商業(yè)經(jīng)營(yíng)（4）家庭生活消費(fèi)（5）人力資本投資（6）其他正規(guī)金融65 7.76 13426.15 23.36 4.92 34.43 13.11 45.90 0.00 1.64 8.42 82.17 非正規(guī)金融1 0.12 1000.00 0.03 100.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 20.00 0.00 私人無(wú)利息511 60.98 4645.71 63.55 10.18 25.11 5.88 55.20 0.00 3.62 0.00 16.26 村互助基金26

5、1 31.15 1869.73 13.06 5.41 90.73 2.32 1.16 0.00 0.39 7.96 0.64 財(cái)產(chǎn)組最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上入社戶數(shù)（戶）5956606768占總樣本比例72.84%69.14%74.07%82.72%83.95%財(cái)產(chǎn)組最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上用過(guò)互助金 戶數(shù)（戶）4537304449 占社員比例（%）76.27 66.07 50.00 65.67 72.06 平均借款次數(shù)（次）1.33 1.38 1.33 1.36 1.37 平均借款金額（元） 2073.3 2391.

6、9 2450.0 2488.6 2836.7 旺蒼葉縣全部使用互助金盈利 占借款人比例（%）87.07 73.03 80.98 平均盈利金額（元）2276.1 2246.9 2264.8 占家庭收入比（%） 1、大部分14.85 15.38 15.06 2、一半左右21.78 13.85 18.67 3、少部分50.50 52.31 51.20 4、極少12.87 18.46 15.06 最低20%20%-40%40%-60%60%-80%80%以上使用互助金盈利 占借款人比例（%）84.4486.4986.6777.2773.47 平均盈利金額（元）1297.42667.23018.8200

7、0.02644.3能否從其他來(lái)源借錢(%) 1、不能52.0032.6522.9224.0720.34 2、能，但規(guī)?？s小32.0026.5347.9229.6323.73 3、能，且規(guī)模不變16.0040.8229.1744.4454.24 4、不知道0.000.000.001.851.69四、互助資金發(fā)展中的主要問(wèn)題扶貧目標(biāo)的瞄準(zhǔn)問(wèn)題扶貧目標(biāo)的瞄準(zhǔn)問(wèn)題農(nóng)戶尤其是貧困戶入社率低。農(nóng)戶尤其是貧困戶入社率低。采取政府配股并按股分紅以及低利率的運(yùn)作模式，采取政府配股并按股分紅以及低利率的運(yùn)作模式，使扶貧的資源被條件相對(duì)較好的農(nóng)戶占有。使扶貧的資源被條件相對(duì)較好的農(nóng)戶占有。合作社合作社+ +互助資金

8、的模式通常會(huì)偏向經(jīng)濟(jì)條件好的互助資金的模式通常會(huì)偏向經(jīng)濟(jì)條件好的合作社社員，在沒有適當(dāng)安排，貧困人口很難受合作社社員，在沒有適當(dāng)安排，貧困人口很難受益。益。互助資金與金融機(jī)構(gòu)的合作獲得大額資金也是直互助資金與金融機(jī)構(gòu)的合作獲得大額資金也是直接發(fā)放給大戶接發(fā)放給大戶模式的有效性問(wèn)題機(jī)構(gòu)化的農(nóng)民資金互助社偏離互助合作跨村經(jīng)營(yíng)變相吸儲(chǔ)問(wèn)題以盈利為目的潛在的道德和金融風(fēng)險(xiǎn)法律地位難確立合作社+互助資金于注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展而忽視扶貧，貧困人口不能平等受益大戶發(fā)起和大戶控制，難以體現(xiàn)民主管理的原則單一產(chǎn)品的自然、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的拖欠風(fēng)險(xiǎn)互助社與金融機(jī)構(gòu)用互助資金抵押放大資金的潛在風(fēng)險(xiǎn)不具有資金互助的性質(zhì)喪失了互助

9、資金在減少信息不對(duì)稱方面的優(yōu)勢(shì)增加而不是減少了農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)最終可能出現(xiàn)難以化解的矛盾金融機(jī)構(gòu)批發(fā)貸款方式金融機(jī)構(gòu)自己管理起不到強(qiáng)化互助資金的作用互助社分開管理的利弊一體化管理對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的要求互助社入股分紅問(wèn)題入股分紅除增加資金額外，主要有利于增加監(jiān)督的激勵(lì)但平均分配資金的方式將使激勵(lì)失效，而出現(xiàn)套占扶貧資金的現(xiàn)象配股分紅出現(xiàn)不利于貧困人口的現(xiàn)象，也限制更多的人加入違反非盈利原則資金額度大，管理要求更高，出現(xiàn)問(wèn)題影響更大大額入股的不利影響：占用公共資金的收益管理方面的問(wèn)題財(cái)務(wù)管理是薄弱環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)管理是薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于互助社的財(cái)務(wù)目前沒有一套簡(jiǎn)便易行的財(cái)務(wù)制度，多數(shù)互助社對(duì)基本的會(huì)計(jì)科目、憑證

10、、總賬與分類賬的建立等都不清楚。有的地方就是采取流水賬的方式記賬?；镜呢?cái)務(wù)報(bào)表（損益表和資產(chǎn)負(fù)債表）無(wú)法完成。資金管理漏洞。資金管理漏洞。出現(xiàn)了八種類型的資金違規(guī)現(xiàn)象，一是村委會(huì)借款，二是合作社借款且不入賬，三是出納長(zhǎng)期手持現(xiàn)金數(shù)量巨大，四是不合規(guī)定的隨意借款，五是巨量資金的個(gè)人存折管理，六是還款方式不規(guī)范，七是有壘大戶現(xiàn)象，八是借款手續(xù)不完善，特別是代簽現(xiàn)象比較嚴(yán)重。資金的發(fā)放和回收方式不科學(xué)一次性發(fā)放和一次性回收，不能滾動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)，大大降低了互助資金的作用（農(nóng)戶需要的時(shí)候沒有錢借，不需要的時(shí)候也不得不借）按月分期還款的地方能觀察到大量提前還款的現(xiàn)象，而一次性借款和還款的地方不可能出現(xiàn)這樣的現(xiàn)

11、象一開始就將所有資金全部發(fā)放出去，沒有規(guī)則建立、農(nóng)戶信用意識(shí)形成和管理人員能力培養(yǎng)的過(guò)程資金的平均分配使資金互助失去意義，回收不回收也沒有任何實(shí)際作用收益分配不合理有些互助社的管理人員沒有收入補(bǔ)貼，產(chǎn)生長(zhǎng)期的激勵(lì)問(wèn)題有些互助社管理人員沒有多大的工作量，卻得到較大額度的補(bǔ)貼，甚至出現(xiàn)支出大于收入的問(wèn)題五、出現(xiàn)問(wèn)題的原因?qū)ブY金性質(zhì)和作用的認(rèn)識(shí)不到位普遍出現(xiàn)的誤區(qū)是：互助資金要解決貧困村所有人的資金問(wèn)題，普遍抱怨資金不足另一個(gè)相關(guān)的誤區(qū)是：互助資金要解決貧困村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求，要放大資金量希望能替代正規(guī)金融服務(wù)對(duì)資金互助的性質(zhì)沒有理解，如出現(xiàn)平分資金現(xiàn)象對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)和出現(xiàn)問(wèn)題的可能性認(rèn)識(shí)

12、不足互助資金到底能做什么（優(yōu)點(diǎn)和弱點(diǎn)）？在一定的資金規(guī)模下，通過(guò)非正式的制度安排和社會(huì)壓力在熟人社會(huì)中有效地解決信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題能夠覆蓋到金融機(jī)構(gòu)不能覆蓋的貧困和低收入人口管理成本相對(duì)較低（管理方式簡(jiǎn)單）互助社沒有機(jī)制和能力管理大額資金道德風(fēng)險(xiǎn)隨資金額度的增大顯著增加沒有解決大額拖欠的有效手段（法律和經(jīng)濟(jì)手段）拖欠的傳染性比機(jī)構(gòu)性貸款大很多，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)迅速癱瘓出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)缺乏化解能力（單個(gè)互助資金非常脆弱）專業(yè)知識(shí)和管理能力低互助資金真正能做好的是為得不到機(jī)構(gòu)性信貸服務(wù)的農(nóng)互助資金真正能做好的是為得不到機(jī)構(gòu)性信貸服務(wù)的農(nóng)戶（中低收入農(nóng)戶）提供不斷循環(huán)的小額的資金需求戶（中低收入農(nóng)戶）

13、提供不斷循環(huán)的小額的資金需求發(fā)動(dòng)和動(dòng)員過(guò)程不充分形式主義比較嚴(yán)重，重要問(wèn)題沒有經(jīng)過(guò)農(nóng)戶的認(rèn)真參與和討論章程都是統(tǒng)一制定的，與實(shí)際情況完全不符期限、利率、還款方式多數(shù)也是統(tǒng)一制定的理事會(huì)的選舉在一些村也是走過(guò)場(chǎng)聯(lián)保互助小組沒有真正形成，作用不大農(nóng)戶被動(dòng)參與，對(duì)互助資金了解不多，更不可能主動(dòng)參與管理能力建設(shè)不夠多數(shù)管理人員沒有經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)，所以對(duì)互助資金沒有充分地理解沒有充分的能力建設(shè)過(guò)程，具體的管理能力很低，如信貸管理、財(cái)務(wù)管理、合理的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和管理風(fēng)險(xiǎn)的能力不高主要在靠熱情和行政命令推動(dòng)監(jiān)管不到位沒有解決基層相關(guān)機(jī)構(gòu)的激勵(lì)問(wèn)題，缺乏積極性和主動(dòng)性人員、機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)不足缺乏監(jiān)管能力，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有形成六、做好互助資金工作的建議在充分理解互助資金性質(zhì)和作用的基礎(chǔ)上，規(guī)范互助資金運(yùn)作基本原則要得到充分理解和執(zhí)行主要對(duì)象：貧困和低收入戶產(chǎn)品、分配和管理方式有利于主要對(duì)象（額度小、利率適當(dāng)、期限靈活、分期還款方式、不鼓勵(lì)分紅等）體現(xiàn)互助合作：固定互助小組，不能平均分配借款，經(jīng)常性的資金回收和發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)可控（總額、單筆額度、入股控制，初期能力建設(shè)過(guò)程，不對(duì)非貧困戶配股，互助聯(lián)保）不違反金融政策（特別是變相吸儲(chǔ)問(wèn)題）創(chuàng)新或簡(jiǎn)化管理必須在符合這些基本原則的前提下進(jìn)行，充分考慮到風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)主要對(duì)象的影響大力加強(qiáng)前期的培訓(xùn)和實(shí)施過(guò)程中的能力建設(shè)基本知識(shí)和理念宣傳、發(fā)