經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度問(wèn)題探討論文

1、經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度問(wèn)題探討論文 摘要文章以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有者財(cái)務(wù)理論為視角，探討國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義和價(jià)值、現(xiàn)狀述評(píng)與社會(huì)反響、理論依據(jù)、管理范疇、定位、編制主體、編制內(nèi)容及主要觀點(diǎn)和創(chuàng)新之處。通過(guò)探討國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)這一新生事物有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)和了解，以利于共同探討，更好地完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。 關(guān)鍵詞國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；制度；價(jià)值；現(xiàn)狀；國(guó)家財(cái)務(wù)管理；創(chuàng)新 一、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意義和價(jià)值 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收支沒(méi)有單獨(dú)編制預(yù)算和管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混在一起，混收、混支、混管，這種做法無(wú)法體現(xiàn)出政府作為社會(huì)管理者與國(guó)有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類(lèi)收支活動(dòng)的

2、運(yùn)作特征。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，以及政府兩種職能的逐漸分離，如何盡快建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，以單獨(dú)反映國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的狀況，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計(jì)劃進(jìn)行，已成為迫切需要解決的問(wèn)題。因而完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。 第一，有利于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益。為了保證國(guó)有資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕，有必要通過(guò)建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，以抑制國(guó)有資產(chǎn)的流失，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)所有者應(yīng)有的權(quán)益。 第二，有利于國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理。通過(guò)單獨(dú)設(shè)立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，集中管理國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，尤其是對(duì)國(guó)有資本收益與再投資活動(dòng)加強(qiáng)管理，有助于在預(yù)算

3、制度方面將政府作為國(guó)有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理從計(jì)劃、行政管理為主向市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)為主的轉(zhuǎn)變。 第三，有利于提高國(guó)有資產(chǎn)總體運(yùn)營(yíng)效益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的設(shè)立，一方面有助于各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況的考核和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作，確保國(guó)有資產(chǎn)的增值保值；另一方面也有助于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)在全社會(huì)范圍內(nèi)的充分流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度提高國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，發(fā)揮國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的骨干作用。 第四，有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整需要借助于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算對(duì)現(xiàn)有國(guó)有經(jīng)濟(jì)按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和企

4、業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)化的要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確保新增國(guó)有資產(chǎn)的投資方向符合“有所為有所不為”的原則，同時(shí)對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)存量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，引導(dǎo)一般競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)通過(guò)售股變現(xiàn)、收購(gòu)兼并、債務(wù)重組、破產(chǎn)清算等方式退出市場(chǎng)。以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整。 二、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的現(xiàn)狀述評(píng)與社會(huì)反響 從近年來(lái)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r看，隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，國(guó)有企業(yè)發(fā)展已逐步走出低谷，整體實(shí)力逐年增強(qiáng)，盈利能力不斷提高，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。學(xué)者李松森將我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的基本狀況概括為：國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，國(guó)有企業(yè)

5、控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍然存在一些問(wèn)題。學(xué)者耿建新認(rèn)為新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制存在多級(jí)委托代理與監(jiān)管主體和客體一體化的問(wèn)題，因而，沒(méi)有相應(yīng)的約束機(jī)制，國(guó)有資本多級(jí)委托代理鏈的運(yùn)行就不會(huì)有效。學(xué)者王宏利認(rèn)為長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只是作為公共預(yù)算的一部分與公共預(yù)算混在一起，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化發(fā)展，單一的政府預(yù)算形式所產(chǎn)生的問(wèn)題越來(lái)越多。學(xué)者吳樹(shù)暢認(rèn)為財(cái)政資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用。追求社會(huì)效益；國(guó)有資本金表現(xiàn)為周轉(zhuǎn)循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)濟(jì)效益。將兩種性質(zhì)不同的資金納入統(tǒng)一的管理框架下，勢(shì)必影響各自功能的發(fā)揮。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

6、的建立，政府“社會(huì)管理者”與“國(guó)有資產(chǎn)所有者”這兩種職能逐漸分離，迫切要求建立一種有效的管理體系國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理體系，以單獨(dú)反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支活動(dòng)狀況，確保國(guó)有資本保值增值和再投入計(jì)劃的有效進(jìn)行。學(xué)者楊華指出必須盡快建立起國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，以規(guī)范國(guó)家作為資產(chǎn)所有者代表與國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)資參股企業(yè)、國(guó)資控股企業(yè)之間的收益分配和再投資關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。學(xué)者李丹指出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資產(chǎn)所有者履行所有者職能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要政策工具。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國(guó)有資產(chǎn)出資人身份依法取得國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、安排國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出的

7、專(zhuān)門(mén)預(yù)算的制度，是國(guó)家預(yù)算的有機(jī)組成部分。學(xué)者李燕認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，即是對(duì)政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本收支活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值管理和分配的工具。學(xué)者劉永澤認(rèn)為國(guó)有資本預(yù)算以國(guó)有資本的宏觀運(yùn)營(yíng)為目標(biāo)，反映國(guó)家作為資產(chǎn)所有者代表與國(guó)有企業(yè)之間的收益分配和再投資關(guān)系。 建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要性得到多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。但是，在構(gòu)建一個(gè)什么樣的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系問(wèn)題上仍然存在爭(zhēng)議。主要是預(yù)算編制主體存在分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)資委作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者和出資人代表，是整個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的決策者，擁有國(guó)有資產(chǎn)的所有者代表權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、收益

8、分配權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，應(yīng)成為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體。學(xué)者李曉丹認(rèn)為國(guó)資委是國(guó)有資本預(yù)算的一級(jí)編制主體，國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。學(xué)者吳炳貴認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由國(guó)資委獨(dú)立編制，和財(cái)政部門(mén)編制的公共預(yù)算一樣，每年由國(guó)務(wù)院審批，并向全國(guó)人大匯報(bào)，表決通過(guò)，二者匯總，構(gòu)成國(guó)家的統(tǒng)一預(yù)算體系。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為編制國(guó)家預(yù)算是財(cái)政部門(mén)的職責(zé)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的重要組成部分，由財(cái)政部門(mén)繼續(xù)充當(dāng)包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家預(yù)算的編制主體。學(xué)者吳祥云認(rèn)為，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體應(yīng)是財(cái)政部門(mén)。另外，學(xué)者文宗瑜、劉俊華等認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制應(yīng)遵循多部門(mén)共同參與的原

9、則。由財(cái)政部門(mén)和國(guó)資委共同完成預(yù)算編制。各抒己見(jiàn)，觀點(diǎn)不一很正常。但是，要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度首先要給國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算定位，明確編制主體、編制范圍、編制內(nèi)容和監(jiān)督機(jī)制。 三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度構(gòu)理論依據(jù) (一)國(guó)家財(cái)務(wù)理論 國(guó)家財(cái)務(wù)問(wèn)題是郭復(fù)初教授于1986年首先提出來(lái)的，他認(rèn)為，國(guó)家財(cái)務(wù)是社會(huì)主義國(guó)家作為生產(chǎn)資料所有者，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所進(jìn)行的本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。國(guó)家作為資產(chǎn)所有者在資本市場(chǎng)上籌措資金和通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)就形成了財(cái)務(wù)活動(dòng)；它也是國(guó)家雙重身份和兩權(quán)分離的產(chǎn)物。他還認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)活動(dòng)具有三個(gè)層次，即國(guó)家財(cái)務(wù)、部門(mén)財(cái)務(wù)和企業(yè)財(cái)務(wù)。

10、他在1993年出版專(zhuān)著國(guó)家財(cái)務(wù)論系統(tǒng)地論述了國(guó)家財(cái)務(wù)論。國(guó)家財(cái)務(wù)理論由五個(gè)具體理論構(gòu)成：一是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)存在的客觀性、國(guó)家務(wù)政與財(cái)政的關(guān)系、國(guó)家的財(cái)務(wù)管理體制的獨(dú)立構(gòu)建等內(nèi)容。其中，國(guó)家財(cái)務(wù)和國(guó)家財(cái)政關(guān)系的合理區(qū)分是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論的核心。二是國(guó)家財(cái)務(wù)籌資論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)投資的主體、目標(biāo)、渠道、方式和風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。三是國(guó)家財(cái)務(wù)投資論，包括國(guó)家投資的主體、范圍、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、項(xiàng)目評(píng)估、投資資金的使用效益以及投資風(fēng)險(xiǎn)的控制和考核。四是國(guó)家財(cái)務(wù)分配論，包括國(guó)家財(cái)務(wù)分配的目的、內(nèi)容、特點(diǎn)以及收益分配的結(jié)構(gòu)和模式選擇。五是國(guó)家財(cái)務(wù)控制論，包括國(guó)家控制在國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控中的地位、調(diào)控的方式、重要經(jīng)

11、濟(jì)參數(shù)的運(yùn)用等等。在這“五論”中，最重要的是國(guó)家財(cái)務(wù)獨(dú)立論，他指出，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政統(tǒng)管?chē)?guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)，國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)并未獨(dú)立出來(lái)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)必然從原有的財(cái)政活動(dòng)中獨(dú)立出來(lái)，成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)家財(cái)務(wù)理論也為后來(lái)所有者財(cái)務(wù)理論的提出提供了思想源泉。 (二)所有者財(cái)務(wù)理論 所有者財(cái)務(wù)理論是以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論為基礎(chǔ)，以所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離下法人財(cái)產(chǎn)概念的提出為前提，體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投資者與經(jīng)營(yíng)者的受托責(zé)任關(guān)系。于勝道教授于1995年首先提出所有者財(cái)務(wù)問(wèn)題，同時(shí)將傳統(tǒng)的企業(yè)財(cái)務(wù)視作經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)。他在對(duì)所有者財(cái)務(wù)存在的客觀依據(jù)及意義論述的基礎(chǔ)上，概括了所有者財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)在財(cái)務(wù)

12、主體、目標(biāo)、職能和對(duì)象上的差異。在隨后的研究中又進(jìn)一步確立了所有者財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)者財(cái)務(wù)的理論結(jié)構(gòu)。所有者財(cái)務(wù)的理論結(jié)構(gòu)如下：一是基礎(chǔ)理論與基本概念，包括所有者財(cái)務(wù)主體、本質(zhì)、目標(biāo)、職能等的基礎(chǔ)理論及資本保全、真實(shí)收益、企業(yè)價(jià)值等基本概念。二是應(yīng)用理論與方法，包括資本來(lái)源理論與實(shí)務(wù)，收益獲取與再投放，重大政策參與度與參與方式，企業(yè)整體價(jià)值評(píng)估理論與實(shí)務(wù)，國(guó)家財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)。其中國(guó)家財(cái)務(wù)理論與實(shí)務(wù)涉及國(guó)家財(cái)務(wù)的存在依據(jù)、國(guó)有資本運(yùn)行體制建設(shè)、基層國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)形式選擇、國(guó)有資本權(quán)益維護(hù)與財(cái)務(wù)監(jiān)督、國(guó)有資本存量調(diào)整與增量分配等內(nèi)容。 四、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇 財(cái)務(wù)從本質(zhì)上講。就是一種資

13、金的投放與收益獲取的活動(dòng)。國(guó)有資本是指國(guó)家作為出資者在企業(yè)依法擁有的資本及其收益。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是國(guó)家及其授權(quán)或委托的資本經(jīng)營(yíng)主體所進(jìn)行的資本金投入與取得收益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)屬?lài)?guó)家財(cái)務(wù)管理范疇。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家為管理國(guó)有資本金而編制的預(yù)算，主要反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)進(jìn)行計(jì)劃與控制的一系列活動(dòng)。因而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理不可或缺的一部分，理所當(dāng)然屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇。根據(jù)國(guó)家財(cái)務(wù)論，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家財(cái)務(wù)活動(dòng)與財(cái)政活動(dòng)相獨(dú)立的觀點(diǎn)，屬于國(guó)家財(cái)務(wù)管理范疇的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與屬于國(guó)家財(cái)政活動(dòng)范疇的國(guó)家財(cái)政預(yù)算是相互獨(dú)立的預(yù)算體系。財(cái)務(wù)與財(cái)政性質(zhì)

14、及其運(yùn)行方式等方面的不同，決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的不同。 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)即國(guó)有資本采取財(cái)政管理辦法，通過(guò)財(cái)政預(yù)算中的建設(shè)性預(yù)算來(lái)反映國(guó)家對(duì)國(guó)有資本的投入計(jì)劃。用財(cái)政去管理國(guó)有資本最大的問(wèn)題是，忽視了國(guó)有資本自身運(yùn)動(dòng)規(guī)律，沒(méi)有從價(jià)值、補(bǔ)償、循環(huán)周轉(zhuǎn)的角度去采取措施來(lái)搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在進(jìn)行建設(shè)性投資預(yù)算中重視鋪新攤子，不重視對(duì)已有項(xiàng)目的再投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)就突出體現(xiàn)了這一點(diǎn)。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就是要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的、國(guó)家財(cái)政與國(guó)家財(cái)務(wù)分流運(yùn)行、分開(kāi)管理的新的預(yù)算體系，以使人們按財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)律辦事，搞活搞好國(guó)有企業(yè)。 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為一種國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算，是國(guó)家預(yù)

15、算的一部分，是從國(guó)家財(cái)政預(yù)算中發(fā)育和成長(zhǎng)起來(lái)的，屬于宏觀經(jīng)濟(jì)管理范疇，必須承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，因而它與國(guó)家財(cái)政預(yù)算有內(nèi)在聯(lián)系。首先，國(guó)家財(cái)政與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)之間存在稅收繳納關(guān)系。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的效果直接影響到國(guó)家財(cái)政收入，財(cái)政收入預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)稅費(fèi)支出預(yù)算是密切相關(guān)的。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)得好，國(guó)資企業(yè)上交財(cái)政的稅費(fèi)自然就多，反之亦然。其次，兩大預(yù)算之間可以通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的預(yù)算科目接口進(jìn)行連接。公共財(cái)政的資金可以作為增加經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)投資，流向國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。同樣，為適應(yīng)國(guó)有資本從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出的需要，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入部分也可依相應(yīng)的規(guī)定和程序流向財(cái)政預(yù)算，充實(shí)財(cái)政預(yù)算資金。最后，國(guó)家財(cái)政預(yù)

16、算結(jié)余還可通過(guò)有償方式給國(guó)家財(cái)務(wù)部門(mén)使用，作為國(guó)家財(cái)務(wù)籌資預(yù)算的來(lái)源。財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間通過(guò)資金的相互流動(dòng)，體現(xiàn)政府調(diào)控國(guó)資分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)資分配布局的目的。 五、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的主要內(nèi)容 (一)研究的基本思路 首先，在對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算研究及實(shí)踐現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，找到問(wèn)題的切入點(diǎn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算以及企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系，然后以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有者財(cái)務(wù)理論為依據(jù)來(lái)分析它們之間的關(guān)系，從而合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制主體的問(wèn)題。其次，構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的范圍和內(nèi)容體系。最后，研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督管理機(jī)制，以保證國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)現(xiàn)，達(dá)到搞活國(guó)有資本

17、，提高國(guó)有資本的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保全增值的目的。 (二)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位及編制主體 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位問(wèn)題：根據(jù)有關(guān)學(xué)者討論的意見(jiàn)，定位為國(guó)有資產(chǎn)出資人預(yù)算制度即國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算制度比較合理。 編制主體：國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的宏觀主體，也是無(wú)可爭(zhēng)辯的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體，因此可以構(gòu)建一個(gè)國(guó)資委至國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司這樣一個(gè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)預(yù)算體系，而國(guó)有資本控股、參股公司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的微觀基礎(chǔ)。從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制來(lái)看，國(guó)資委是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的基本流程為

18、：國(guó)有資本控股、參股公司編制本企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算，反映企業(yè)的全面業(yè)務(wù)預(yù)算，這是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)來(lái)源；國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的二級(jí)編制主體。負(fù)責(zé)根據(jù)下屬控股企業(yè)或參股企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算編制本公司國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系中的分預(yù)算；中央和地方國(guó)資委作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一級(jí)編制主體，再根據(jù)所屬?lài)?guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的分預(yù)算編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算，并加以匯總，形成完整的全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。從中央和地方兩級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的總預(yù)算來(lái)看，中央和地方兩級(jí)國(guó)資委作為一個(gè)獨(dú)立的預(yù)算主體必須以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司的財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，分別編制中央和地方兩級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算。 (三)國(guó)有資

19、本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制范圍和內(nèi)容 范圍：一是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的主要項(xiàng)目，包括國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、融資收入、政策公共預(yù)算轉(zhuǎn)入收入、其他法定收入等；二是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的主要項(xiàng)目，包括國(guó)有資本投資支出、國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)支出、債務(wù)性支出、其他支出等。 內(nèi)容：一是由國(guó)資委編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性收支預(yù)算表。它是反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)性收入、經(jīng)營(yíng)性支出與結(jié)余的預(yù)算報(bào)告。它所追求的是收支平衡，力求充分利用有限的資源。二是財(cái)務(wù)預(yù)算報(bào)表應(yīng)主要由授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司在公司本級(jí)和所轄的參、控股企業(yè)編制預(yù)算的基礎(chǔ)上匯總編制，并上報(bào)國(guó)資委。編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)表，其中主表應(yīng)包括諸如現(xiàn)金收支預(yù)算

20、表、非現(xiàn)金收支預(yù)算表和國(guó)有權(quán)益變動(dòng)預(yù)算表等。附表應(yīng)包括補(bǔ)充現(xiàn)金流量預(yù)算表、資產(chǎn)負(fù)債預(yù)算表、利潤(rùn)及利潤(rùn)分配預(yù)算表、投資預(yù)算表、投資收益預(yù)算表、融資預(yù)算表和管理費(fèi)用預(yù)算表等。三是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)告。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算報(bào)告是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)向國(guó)資委反映其本級(jí)預(yù)算收支、年度發(fā)展及營(yíng)運(yùn)規(guī)劃的規(guī)范性文件，也可稱(chēng)為編制說(shuō)明書(shū)。四是設(shè)計(jì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制程序及方法，制定符合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的會(huì)計(jì)制度，真實(shí)、完整地反映國(guó)有資產(chǎn)總量分布及其運(yùn)營(yíng)和收益狀況。 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的關(guān)鍵是編制問(wèn)題，要構(gòu)建科學(xué)的、具有實(shí)際操作性的，并能滿(mǎn)足國(guó)家所有者財(cái)務(wù)管理需要的內(nèi)容體系是研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。 (四)完善國(guó)有資本

21、經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管機(jī)制 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一原則，實(shí)行統(tǒng)一管理分級(jí)負(fù)責(zé)的制度，建立中央和地方兩級(jí)預(yù)算的監(jiān)管體系。同時(shí)，提出完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)管機(jī)制，建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行控制機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管可以分為三個(gè)層次：第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)管；第二層次是各級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是財(cái)政部門(mén)作為國(guó)家預(yù)算主管單位對(duì)國(guó)資委進(jìn)行的監(jiān)管；第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行

22、者二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)管。 六、研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的主要觀點(diǎn)和創(chuàng)新之處 (一)主要觀點(diǎn) 1、正確處理國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算關(guān)系的問(wèn)題 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算體系，既有獨(dú)立的一面，又有聯(lián)系的一面。獨(dú)立的是公共預(yù)算屬政府財(cái)政預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算屬宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算，兩者的性質(zhì)有根本的區(qū)別，不能混淆。同時(shí)，國(guó)有資本金的性質(zhì)決定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)必須追求經(jīng)濟(jì)效益、保值增值，因此國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算必須根據(jù)財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)律，按照宏觀財(cái)務(wù)預(yù)算的要求，反映國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)過(guò)程及其效果，它與公共預(yù)算追求社會(huì)效益、政府行為有截然的區(qū)別。但兩者之間又存在稅收繳納、財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性

23、收支關(guān)系，而且國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效，必然影響公共預(yù)算收支，所以?xún)烧哂钟胁豢煞指畹穆?lián)系，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為政府公共預(yù)算體系的組成部分，必須處理好同政府公共預(yù)算的銜接問(wèn)題。由于財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)政府總預(yù)算的匯總編制，所以國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算最終要由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一匯總編制納入政府公共預(yù)算范疇。 2、合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及編制主體的問(wèn)題 合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主體是研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算機(jī)制問(wèn)題的前提與基礎(chǔ)。筆者以國(guó)家財(cái)務(wù)理論和所有者財(cái)務(wù)理論為基礎(chǔ)，提出國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是一種國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，研究國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算和企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算的關(guān)系，明確當(dāng)前要建立的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

24、是與財(cái)政預(yù)算平行的獨(dú)立的國(guó)家財(cái)務(wù)預(yù)算體系；是以企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，為所有者服務(wù)，并滿(mǎn)足國(guó)家宏觀調(diào)控需要的預(yù)算。因而，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制主體是國(guó)資委及下屬?lài)?guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)。 3、加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作的問(wèn)題 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是以國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)編制的，必須規(guī)范企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，真實(shí)反映企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，使控股、參股企業(yè)提供的經(jīng)營(yíng)預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整、可靠，從而使國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算準(zhǔn)確地反映預(yù)算期內(nèi)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的財(cái)務(wù)信息，以便國(guó)家政府了解國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)情況和運(yùn)營(yíng)效果。 4、全面反映經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的問(wèn)題 經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分布面廣，攤子過(guò)大，不易管理。

25、將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)全部納入預(yù)算范圍，以便國(guó)家全面及時(shí)掌握國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，以利國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃、全面安排，更好地經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用。通過(guò)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，有利于國(guó)家宏觀調(diào)控與管理，同時(shí)也有利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，最大限度地提高經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的保全和增值。 (二)創(chuàng)新之處 1、理論上的創(chuàng)新合理定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 以相關(guān)財(cái)務(wù)理論為依據(jù)，從我國(guó)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀出發(fā)，定位國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算為國(guó)家所有者財(cái)務(wù)預(yù)算。這一定位明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基本屬性，也明確了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共財(cái)政預(yù)算和企業(yè)預(yù)算的區(qū)別與聯(lián)系，為完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算指明了方向。這是我們?cè)谘芯繃?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算定位問(wèn)題上的創(chuàng)新。 2、制度上的創(chuàng)新從管?chē)?guó)有資產(chǎn)到管?chē)?guó)有資本 就國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立而言，體現(xiàn)了國(guó)家從管?chē)?guó)有資產(chǎn)到管?chē)?guó)有資本。國(guó)資委和國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)是國(guó)有資本的產(chǎn)權(quán)代表，