論特定問題調(diào)查權(quán)的立法與完善

1、論特定問題調(diào)查權(quán)的立法與完善 論文關(guān)鍵詞人大；特定問題調(diào)查權(quán)；立法 論文摘要人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)，是人大法定監(jiān)督權(quán)中最為“剛性”的一種，對推動我國民主政治建設(shè)和國家治理結(jié)構(gòu)的合理運行起著極其重要的作用。目前，特定問題調(diào)查的運用在地方人大監(jiān)督實踐中還比較少。就這一問題，筆者試從理論和現(xiàn)實、中國和西方多種視角作一番探討，并在參考西方類似權(quán)力構(gòu)建的基礎(chǔ)上，就我國人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)的立法與完善提出一些建議。 特定問題調(diào)查，是我國各級人大及其常委會依法組織特定問題調(diào)查委員會對特定事項進行調(diào)查的一種法定監(jiān)督方式，其往往成為人大行使其他實體處置權(quán)的“前奏”。在加強人大監(jiān)督制度建設(shè)的過程中

2、，充分行使人大及其常委會的特定問題調(diào)查權(quán)，對強化人大監(jiān)督職能，樹立國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威，促進依法行政和公正司法意義重大。本文中，筆者試從理論和現(xiàn)實、中國和西方多種視角出發(fā)，對我國特定問題調(diào)查權(quán)作一番探討，并在借鑒西方類似權(quán)力設(shè)置的基礎(chǔ)上，就我國人大及其常委會特定問題調(diào)查權(quán)的立法與完善提出一些看法。 一、人大特定問題調(diào)查權(quán)的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義 人大特定問題調(diào)查權(quán)的設(shè)立及其在我國法律和實踐中的恢復(fù)和發(fā)展，無不體現(xiàn)出這一權(quán)力對于人大行使好監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督國家權(quán)力合法行使所具有的重大意義。無論從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)配置，還是從人民意志實現(xiàn)的角度來看，人大的這一權(quán)力都是必不可少的。 第一，人大特定問題調(diào)查權(quán)作為人大監(jiān)

3、督權(quán)的重要組成部分，是保證國家權(quán)力機關(guān)依法行使職權(quán)，維護人民利益的重要保障。loCaLHOsT我國的“主權(quán)在民”，人民構(gòu)成社會。在權(quán)力從“社會一國家(權(quán)利機關(guān)一執(zhí)行機關(guān))一社會”這一轉(zhuǎn)換過程中，作為代議機構(gòu)，人大處于社會與國家的交界線上，是民意成為政治產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化器。人大的根本職能就是通過將國家權(quán)力在執(zhí)行機關(guān)中作合理配置，再對其工作進行有效監(jiān)督，使人民意志能夠充分地得到實現(xiàn)。國家權(quán)力的配置通過立法來實現(xiàn)，對執(zhí)行機關(guān)的工作監(jiān)督則需通過人大的監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)。換言之，人大監(jiān)督權(quán)的有效性實際上是衡量社會與國家關(guān)系的重要指標，人大在整個治理結(jié)構(gòu)中地位的提高需要人大監(jiān)督權(quán)有效行使。正如美國政治學家羅斯金所說

4、：“現(xiàn)代立法機關(guān)一個更重要的潛在角色是對行政機構(gòu)保持一種嚴厲的批評。立法機關(guān)也可以通過監(jiān)督政府，審查其是否保護國家利益，是否廉潔，是否有效率等，對政府的工作產(chǎn)生強有力的影響使政府保持一種緊張狀態(tài)是國會能做的最好的事情之一。”而人大的特定問題調(diào)查權(quán)，則為人大監(jiān)督權(quán)的有效行使提供了有力的支持。 第二，人大特定問題調(diào)查權(quán)是人大監(jiān)督權(quán)中最為“剛性”的權(quán)力，對保證人大監(jiān)督的力度起著無可替代的作用。其功能在于，有效保證政治的民主性質(zhì)，保障多種權(quán)力在法律范圍內(nèi)平衡運轉(zhuǎn)，尤其是保障權(quán)力有效行使并發(fā)揮作用，使人民的意志得到切實的貫徹。人大的監(jiān)督方式包括聽取和審議工作報告，審查和批準計劃、預(yù)算，審查法規(guī)等規(guī)范性文

5、件，對法律的實施進行調(diào)查、視察或檢查，受理申訴、控告和檢舉，詢問和質(zhì)詢，特定問題的調(diào)查，罷免和撤職等傳統(tǒng)的監(jiān)督方式，也包括聽證、代表評議、述職評議以及執(zhí)法責任制和錯案追究制等在實踐中日漸廣泛應(yīng)用的監(jiān)督方式。不同于其他的人大監(jiān)督方式，特定問題調(diào)查往往始于特定事件的發(fā)生。針對這一事件中某些權(quán)力機關(guān)或某些行政官員的不當行為展開調(diào)查。盡管調(diào)查報告并不一定必然導致不信任表決或撤職、處分，但往往是后者的前奏和準備，發(fā)揮著極強的監(jiān)控和威懾作用。 二、中西方特定問題調(diào)查權(quán)比較探究 盡管稱謂不同，進行“特定問題調(diào)查”并非我國獨有的制度。早在17世紀的英國，代議機構(gòu)就已經(jīng)擁有國政調(diào)查的職能。在西方“三權(quán)分立”的制

6、度下，權(quán)力主體間的制約和監(jiān)督依賴于對彼此相關(guān)行為的了解，如國會對行政當局財政支出的掌握，或是最高法院對各級政府官員職務(wù)行為的知情等等。由于行政當局多采用個人負責制，更容易秘密地行使權(quán)力，因此，各國均普遍承認代議機關(guān)擁有對行政機關(guān)進行調(diào)查的權(quán)力，通稱“國政調(diào)查權(quán)”，并規(guī)定了比較完善的國政調(diào)查程序。例如，韓國憲法第57條規(guī)定：“國會得檢查國政，為此可以要求提供必要的文件，讓證人出席并陳述證言和意見。但不得干涉審判和進行中的犯罪搜查及追緝。”1947年日本憲法第62條規(guī)定：“兩議院得各自進行有關(guān)國政的調(diào)查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！?931年比利時王國憲法第62條規(guī)定：“各議院擁有

7、國政調(diào)查權(quán)?！?947年意大利憲法第82條也規(guī)定：“各議院對有關(guān)公共利益的問題均得進行調(diào)查?！泵绹鴳椃ūM管沒有規(guī)定國會調(diào)查權(quán)，但在伊斯特訴美國軍人基金案中，最高法院就已經(jīng)明確指出，國會的調(diào)查范圍“可同憲法規(guī)定的可能的撥款及制定法律的范圍一樣廣”，可“對聯(lián)邦政府部分進行深人、綜合的調(diào)查，以揭露腐敗、無效率或浪費行為”。 在西方，國政調(diào)查一般分為兩類：議會各專門委員會對行政機關(guān)的經(jīng)常性的國政調(diào)查；或是議會通過設(shè)立特別委員會針對政府某一事件或其重要官員的不當行為進行重點的臨時性的調(diào)查。后一類的調(diào)查與我國設(shè)立特定問題調(diào)查權(quán)的立法意圖和職能比較類似，但在調(diào)查的提起、調(diào)查主體、調(diào)查權(quán)限、調(diào)查程序和調(diào)查結(jié)果

8、的處理上。和我國也有很多殊異之處。例如，在調(diào)查主體上，各國多由常任委員會進行調(diào)查，有時也成立特別問題調(diào)查委員會。英國議會開始由特定問題調(diào)查委員會調(diào)查，后來逐漸發(fā)展到由議會調(diào)查法庭專門負責；美國國會則通常是由兩院的司法委員會來承擔調(diào)查任務(wù)。德國也是由聯(lián)邦議院設(shè)置調(diào)查委員會，專門進行國政調(diào)查。在我國，特定問題調(diào)查委員會則是根據(jù)調(diào)查事項而臨時組建，本身并非常設(shè)組織。又比如，在調(diào)查權(quán)限上，各國大多賦予調(diào)查委員會以一定的司法性權(quán)力，以保證調(diào)查工作順利進行。美國規(guī)定，被調(diào)查的當事人必須參加聽證會。如果證人拒絕作證，或者提供虛假證詞，就會因“藐視國會罪”、“偽證罪”的罪名受到刑事處罰。在意大利和德國，國會調(diào)

9、查委員會甚至擁有與司法機關(guān)相同的權(quán)力。日本規(guī)定，眾議院和參議院進行國政調(diào)查時，可以要求有關(guān)證人出席并提出文書，無論何人均應(yīng)答應(yīng)其要求。否則，調(diào)查委員會可以向法院告發(fā)，對拒絕作證和作偽證者進行刑事追究。而在我國，迄今沒有對特定問題調(diào)查委員會的調(diào)查權(quán)限進行明確的規(guī)定，實踐中特委會也沒有行使司法性權(quán)力的先例。需要指出的是，我國人大的特定問題調(diào)查權(quán)與西方的國政調(diào)查權(quán)有著根本區(qū)別，這不僅是由于兩者是不同社會形態(tài)、不同經(jīng)濟關(guān)系的法律表現(xiàn)；更重要的是，兩者在不同國家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)下運行。西方政權(quán)組織形式下，立法、司法和行政三者不但分權(quán)而且相互制約，監(jiān)督權(quán)是相互的。英國的政治學家密爾認為，“代議制議會的適當職能

10、不是管理，而是監(jiān)督和控銣政府”。國政調(diào)查權(quán)是國會對政府監(jiān)督權(quán)的法律表現(xiàn)之一，政府反過來對國會的活動也有著制約的權(quán)利。最典型最突出的表現(xiàn)就是，行政首腦對立法活動擁有直接干預(yù)權(quán)。比如美國憲法第一條第7款中就規(guī)定：總統(tǒng)對國會通過的法律、任何命令和決議或表決擁有否決權(quán)。而在中國，人大和政府、兩院雖然在事實上、法律上也分權(quán)，但整個權(quán)力構(gòu)建體系強調(diào)的是人大領(lǐng)導下的“一府兩院”制，人大對其選舉產(chǎn)生的政府和法院、檢察院有著絕對的監(jiān)督權(quán)，而后者則無權(quán)反過來監(jiān)督人大，而是在人大領(lǐng)導下互相制約。同一級國家機構(gòu)內(nèi)，人民代表機關(guān)地位是至高無上的。正是基于兩種權(quán)力的本質(zhì)區(qū)別，我們在看兩者異同的時候不能不加以留意，在借鑒西

11、方的做法的時候也不能不謹慎選擇。 三、影響我國人大特定問題調(diào)查權(quán)行使的因素 特定問題調(diào)查權(quán)的行使是以人大為主體的國家治理過程的重要組成部分。在具體的調(diào)查事例中，人大這一權(quán)力的實現(xiàn)及其最終效果不僅取決于整個國家的治理結(jié)構(gòu)，更直接地受到思想觀念和立法狀態(tài)等諸多因素的影響。 1認識不夠到位 第一，部分權(quán)力機關(guān)以“法無明文規(guī)定”為由，輕易對一些地方的探索性實踐作出否定性評價。是在既定制度約束下做一個小心謹慎的循規(guī)蹈矩者，還是秉承法治精神做一個能動的創(chuàng)造性執(zhí)法者?不少人選擇了前一種，更多的觀望者不置可否。立法總是滯后于實踐，有限的法律資源也無法囊括社會生活中所有可能的法律關(guān)系形態(tài)。若僵化地理解法治國家的

12、要義，即國家權(quán)力嚴格依照既定的法律規(guī)范運作，則會導致“有治法，無法治”。再者，權(quán)力的規(guī)定性和權(quán)威性決定了職權(quán)行為在被上位法或上級部門撤銷之前均是有效的。一味批評在法治精神下的大膽探索，會使一些有價值的創(chuàng)新無法被法律吸納，成為具有普遍性的做法。 第二，長期高度集權(quán)的行政管理體制淡化了地方人大權(quán)力機關(guān)性質(zhì)，人大和“一府兩院”都擔心運用特委會這一監(jiān)督手段可能影響國家權(quán)力機關(guān)的社會形象。事實上，美國政治學家麥迪遜業(yè)已指出，“不能否認，權(quán)力具有一種侵犯性質(zhì)”，人民決不會相信掌握國家權(quán)力的人沒有任何濫用權(quán)力或瀆職的傾向。讓問題暴露出來并有效地解決，反而有助于維護國家權(quán)力機關(guān)依法行事，有錯必糾的形象，增強民

13、眾對國家權(quán)力機關(guān)的認同感和信任感。湖南省人大代表傅學儉的話頗具代表性：運用各種監(jiān)督形式進行監(jiān)督，是對法律尊嚴的維護、對人民利益的維護、也是對黨的領(lǐng)導的維護，這是每個人大代表應(yīng)當承擔的歷史使命。 第三，受監(jiān)督部門對人大特定問題調(diào)查的認識需要進一步提高，開展特定問題調(diào)查的外部環(huán)境還有待改善。某些行政和司法部門的工作人員認為，人大對政府和法院、檢察院的工作進行調(diào)查，一則有悖國家機關(guān)職權(quán)分工的原則，二則人大不熟悉本部門業(yè)務(wù)，難以保證其專業(yè)性和準確性。這種看法是片面的。如果被這種觀念所困，只可能助長這些被監(jiān)督對象自我利益的擴張，使人大特定問題調(diào)查權(quán)的行使愈發(fā)舉步維艱。首先，特定問題調(diào)查并非人大常規(guī)性的工

14、作，且并不直接介人具體事件的處理，因此并不存在代行其他國家機關(guān)的職權(quán)或干涉司法獨立的問題。而且這些事件往往涉及許多立法決策和行政管理方面的問題，需要通過立法或綜合治理等方式予以解決，僅僅依靠“一府兩院”的力量顯然不足。其次，調(diào)查委員會多由人大代表和有關(guān)專家組成，相當比例來自各個層次的黨政機關(guān)、司法部門，對業(yè)務(wù)的熟悉程度應(yīng)是可以信賴的。 2立法不夠完善 第一，立法未對“特定問題”的范圍作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。泛泛地以“特定問題”四字概括規(guī)定需要人大進行調(diào)查的諸多職權(quán)內(nèi)事項，容易導致以下的問題：首先，地方人大操作起來無所適從，人大的該項職能可能泛化，即不當干涉其他國家機關(guān)的權(quán)力行使，亦可能虛化，即為避

15、免越權(quán)而不愿放手展開調(diào)查。實踐中的情況后者居多。其次，“強力并不構(gòu)成權(quán)力，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”。人大自行決定需調(diào)查的事項也可能引起被調(diào)查者和公眾的合理性懷疑，對人大調(diào)查工作的開展構(gòu)成阻抗。最后，調(diào)查范圍的確定對實體權(quán)力的行使結(jié)果有著至關(guān)重要的影響。如果權(quán)力機關(guān)能夠自由選擇行使權(quán)力的方式，那么其將調(diào)查的啟動與否作為“權(quán)力尋租”的籌碼，搞“程序腐敗”也是很難避免的。 第二，法律未賦予特委會履行職責所必需的一些強制性權(quán)力，特委會在遭遇被調(diào)查者抗拒的時候只能徒嘆奈何。特委會開展調(diào)查的方式包括傳喚證人、聽取證言、查閱文件和相關(guān)資料等等，但由于我國法律并未明確賦予特委會相應(yīng)的強制調(diào)查權(quán)，

16、因此調(diào)查的進行主要依賴被調(diào)查者的主動配合。實踐證明，這種片面依賴被調(diào)查者良知和覺悟，放棄法律強制力的想法和做法顯然是行不通的。 第三，法律對特委會就某一具體問題的調(diào)查沒有最長時限，導致一些問題久查不決。立法上不規(guī)定最長調(diào)查時限，可能是考慮到特委會所調(diào)查的一般都是較為重大復(fù)雜的問題，統(tǒng)一規(guī)定時限可能導致調(diào)查質(zhì)量難以得到保證。誠然，社會對特委會工作進行評價的主要標準，是能否對所調(diào)查問題給出令人民滿意的回答，或者使錯誤得到糾正。但必須指出，調(diào)查效率和調(diào)查質(zhì)量并不相互沖突。而且，調(diào)查時間過長，老百姓對調(diào)查結(jié)果的公正性難免會產(chǎn)生懷疑，會對人大公正、權(quán)威的形象產(chǎn)生負面影響。 第四，法律對人大特委會調(diào)查工作

17、的失職沒有相應(yīng)的處理條款。特委會作為國家權(quán)力機關(guān)的一個組成部分，理應(yīng)受到法律的規(guī)制和人民的監(jiān)督。目前對特委會工作的評價還僅限于上級人大和群眾的一種主觀評價，沒有法律上嚴格的評價標準和相應(yīng)的處理措施，使得特委會本身的工作處于一種事實上的“監(jiān)督缺位”的狀態(tài)。 第五，特委會調(diào)查未能做到公開化、透明化。正如一句法律諺語所言：“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得到的方式加以實現(xiàn)?！?justice must not only be done，but must be seen to be done)。法官斷案的心證標準是消除合理懷疑，特委會調(diào)查的起碼要求也應(yīng)該是消除當事人和民眾的合理懷疑。達到這一標準最

18、簡單有效的方法就是將調(diào)查尤其是調(diào)查結(jié)果公開化、透明化，既能保障各方的合法知情權(quán)，又有利于特委會充分掌握反饋信息，通過多種渠道全面了解事實真相。 四、完善我國人大特定問題調(diào)查權(quán)的建議 從上文的分析足以看出，思想觀念的束縛和立法的粗疏是制約我國人大充分有效行使特定問題調(diào)查權(quán)的主要因素。隨著當前人大監(jiān)督工作的發(fā)展和形勢的需要，完善人大特定問題調(diào)查權(quán)的相關(guān)立法成為當務(wù)之急。立法工作的成效，又能有力地推動觀念的轉(zhuǎn)變和認識的提高。 1在基本法中明確“特定問題”的范圍。從人大監(jiān)督的基本職能來看，特定問題調(diào)查應(yīng)當涵蓋以下一些涉及面廣，影響重大或是引起群眾強烈不滿或引發(fā)上訪、示威等群體性事件的問題：第一，政府侵

19、犯公民合法權(quán)益的抽象行政行為，主要指政府針對轄區(qū)內(nèi)社會發(fā)展和人民生活的重大立法和決策不當。第二，政府“錯誤行政”的具體行政行為和兩院的不當司法行為，主要包括政府及其工作人員的失職、瀆職行為，尤其是重大失職和濫用職權(quán)、徇私枉法、以權(quán)謀私和腐敗等問題。需要特別指出的是，特委會調(diào)查的啟動應(yīng)當改變以前“對事不對人”的做法，對國家工作人員進行監(jiān)督，而不僅為調(diào)查重大事件才啟動對相關(guān)人員的調(diào)查。第三，對兩院不予受理、處理不力或處理錯誤的重大案件進行調(diào)查。第四，對本轄區(qū)內(nèi)具有重大影響的突發(fā)性事件進行調(diào)查。 2、在基本法中增加準“司法權(quán)”的規(guī)定。即參考西方國會調(diào)查權(quán)的權(quán)限設(shè)置，賦予特委會一些履行職責必需的保障性權(quán)力。例如，立法應(yīng)規(guī)定，特委會在開展調(diào)查活動時，對無正當理由拒絕作證、拒絕出示相關(guān)記錄資料或作偽證的機關(guān)和個人，有權(quán)要求執(zhí)法機關(guān)如法院和公安局依法追究其刑事責任，給予罰款、拘留甚至徒刑等處罰。再比如，特委會在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有關(guān)人員需追究民事、刑事責任的，有權(quán)交有關(guān)司法機關(guān)處理，有行政責任要追究的交有權(quán)機關(guān)處理。受理機關(guān)應(yīng)依法對違法人員作出處