關(guān)于從法條角度分析我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定

1、淺析我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位從法條角度分析我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位作者：黃勝摘要：我國(guó)自1996年建立第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來，土地儲(chǔ)備制度在各地紛紛得以建立和發(fā)展，但是，各地政 府對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的設(shè)置采用不同的組織方式，對(duì)其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也比較不統(tǒng)一，本文從較典型的幾個(gè)地方政府規(guī)章的具體規(guī)定入手，通過法條分析各自的特征，總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，然后分析這種性質(zhì)的定位會(huì)導(dǎo)致的法律上問題，最后，總結(jié)將來國(guó)家正式確立土地儲(chǔ)備制度時(shí)所應(yīng)采取的對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位。關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 土地收購(gòu)公共性市場(chǎng)主體一、現(xiàn)狀的介紹-我國(guó)實(shí)踐中的地方性法規(guī)和規(guī)章對(duì)土地機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本描述土

2、地收購(gòu)儲(chǔ)備制度（land banking ）是政府通過合法方式預(yù)先獲取土地，進(jìn)行整理和持有，適時(shí)投放到市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)需求，保障公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和城市有序發(fā)展的目標(biāo)。1從1996年8月我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心誕生以來，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)今的1600多家。2特別是從1999年6月，國(guó)土資源部以內(nèi)部通報(bào)的形式轉(zhuǎn)發(fā)了杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備實(shí)施辦法和青島市人民政府關(guān)于建立土 地儲(chǔ)備制度的通知，并向全國(guó)推廣杭州和青島兩市開展土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)，極大地推動(dòng)了各地建立土地儲(chǔ)備制度 的積極性。2001年4月30日，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知明確要求有條件的地方政府試行土 地收

3、購(gòu)儲(chǔ)備制度。 至今各個(gè)省市基本上都建立了自己的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。由于上海、杭州和武漢三地的土地儲(chǔ)備制度實(shí)行的較早并且也比較成熟，本文將根據(jù)1 9 9 9年3月10日杭州市人民政府令第13 7號(hào)發(fā)布，2 0 0 0年8月7修正的杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法，（以下簡(jiǎn)稱杭州規(guī)定）2002年.07.月10日實(shí)施的武漢市土地儲(chǔ)備管理辦法（以下簡(jiǎn)稱武漢規(guī)定）和自2004年8月1日起施行的上海市土地儲(chǔ)備辦法（以下簡(jiǎn)稱上 海規(guī)定）中的相關(guān)規(guī)定來分析實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。實(shí)踐中土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名稱各不相同，例如，杭 從事土地收購(gòu)儲(chǔ)備和灘涂資源投資管理，土地的市場(chǎng)運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。儲(chǔ)備地塊在進(jìn)行州

4、市是土地儲(chǔ)備中心，武漢市是土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心，上海市是上海地產(chǎn)有限（集團(tuán)）公司，廈門市是廈門土 地開發(fā)總公司。3（一）杭州土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)的基本定位。根據(jù)杭州規(guī)定杭州市土地儲(chǔ)備中心工作章程（試行）4第二條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心是受市政府委托， 在杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓前期準(zhǔn)備工作的指定運(yùn)作機(jī)構(gòu)?！钡谌龡l規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心為相當(dāng)正處級(jí)全民所有制非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位，隸屬于杭州市土地管理局領(lǐng)導(dǎo)?！痹诤髞淼暮贾菀?guī)定第四條更 加明確地規(guī)定：“杭州市土地儲(chǔ)備中心受市政府委托在杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)

5、施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓的前期準(zhǔn)備工作。”由此可見，杭州市在給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位于事業(yè)單位法人， 既不同于機(jī)關(guān)法人， 也不同于公司企業(yè)法人。 杭州市土地儲(chǔ)備中心是全拔款的事業(yè)單位，其職能是接受政府委托行使征用、征購(gòu)、收購(gòu)、回收土地等職權(quán)，并進(jìn)行土地出讓的前期準(zhǔn)備等工作。（二）武漢土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位。武漢規(guī)定第五條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立市土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、決定土地儲(chǔ)備供應(yīng)中的重大事項(xiàng)。市土地行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全市土地儲(chǔ)備工作監(jiān)督管理。市計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲(chǔ)備的相關(guān)工作?！钡诹鶙l規(guī)定：“市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心具體承

6、擔(dān)江岸、江漢、硚口、漢陽(yáng)、武昌、青山、洪山區(qū)范圍內(nèi)土地儲(chǔ)備 供應(yīng)的日常工作?！庇纱丝梢?，武漢土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是定位在政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，其是在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個(gè)處級(jí)辦公室，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級(jí)機(jī)構(gòu)，縣處級(jí)單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲(chǔ)備功能。（三）上海土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位。上海規(guī)定第五條規(guī)定：“市土地儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)從事土地收購(gòu)儲(chǔ)備和灘涂資源投資管理，土地的市場(chǎng)運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。儲(chǔ)備地塊在進(jìn)行備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備，負(fù)責(zé)儲(chǔ)備地塊的前期開發(fā)，承辦儲(chǔ)備地塊按計(jì)劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作?！彪m然在規(guī)定中沒

7、有提及上海地產(chǎn)集團(tuán)，實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備的運(yùn)行是由上海地產(chǎn)集團(tuán)和上海市土地儲(chǔ)備中心來完成的。5從地產(chǎn)集團(tuán)的網(wǎng)站中可以得知：“兩者是兩塊牌子、兩個(gè)獨(dú)立法人、一套班子管理運(yùn)作。市土地 儲(chǔ)備中心是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，地產(chǎn)集團(tuán)是市政府土地儲(chǔ)備運(yùn)作載體。實(shí)際工作中，土地儲(chǔ)備中心專門必要的基礎(chǔ)性建設(shè)后，按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付公開出讓?！?6可見，上海市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取的是市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，但是同時(shí)又有市土地儲(chǔ)備中心的參與，但是，可以說在土地儲(chǔ)備上還是以政府的行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的一種模式。（四）小結(jié)。從表面上來看，前述三者的組織形式有的是采用事業(yè)單位法人，有的是屬于行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)部 門，而有的是采用公司企業(yè)

8、法人的形式，但是，從本質(zhì)上看，它們應(yīng)該都是不以盈利為目的，而以控制土地，實(shí) 現(xiàn)城市的總體規(guī)劃為目的，代表政府進(jìn)行土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備、運(yùn)營(yíng)和管理，并與行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬性關(guān)系的 一個(gè)職能操作組織形式。二、尷尬的角色及其引起的法律問題僅僅根據(jù)上述的基本規(guī)定不能完全認(rèn)清土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，必須根據(jù)其他的相關(guān)的規(guī)定和具體實(shí)踐操作來分 析。（一）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)行政主體。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)行政主體直接關(guān)系到其能否以自己的名義實(shí)施職權(quán)并且承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，更重要的是能否作為行政訴訟的一方當(dāng)事人參加行政訴訟。在我國(guó)，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的組織。目前，我國(guó)對(duì)土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定現(xiàn)

9、在僅僅限于部門規(guī)章和地方性的法規(guī)、規(guī)章當(dāng)中，法律和行政法規(guī)根本就沒有關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒有得到授權(quán)而變成行政主體；同時(shí)，除了上海的操作之外，各地在設(shè)置土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)時(shí)，并沒有把其設(shè)立為一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，往 往是把其定位在事業(yè)單位法人，或者是行政機(jī)關(guān)的下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)。因此，根據(jù)實(shí)踐中的情形來看，我國(guó)的土地 儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并沒有取得行政主體的地位，而是受各地政府委托的行使職權(quán)或者是以其所隸屬的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施職權(quán)。7但從上海的實(shí)踐來看，由于其土地儲(chǔ)備制度秉承的理念是“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”，其土地儲(chǔ)備中心 是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其目的更加便利于儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有充分的職權(quán)來主導(dǎo)土地儲(chǔ)備的運(yùn)作。

10、因此，可以得出結(jié)論，我國(guó)的大多數(shù)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不具有行政主體的資格，是不能以自己的名義行使行政職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，其必須以被代理機(jī)關(guān)或者其所隸屬的機(jī)關(guān)的名義行使行政行為，另外，在面臨行政訴訟時(shí)是沒有訴訟主體資格的。（二）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是一個(gè)市場(chǎng)主體。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖不具有行政主體的資格，但是那些有獨(dú)立法人地位的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否就必然是一個(gè)市場(chǎng)主體呢？如果是一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體，則其可以自主經(jīng)營(yíng)， 受到外界的干預(yù)會(huì)比 較少。但是，觀察我國(guó)實(shí)踐中的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其受到如下限制，首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，以杭州為例，其定位是一個(gè)獨(dú)立的事業(yè)單位法人，其是不以盈利為目的的，并且從機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式來看，其受土地收購(gòu)儲(chǔ)備

11、委員會(huì)的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，8其并不是一個(gè)完全獨(dú)立的市場(chǎng)主體，第二，從供地模式來看，上海規(guī)定第十五條：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照土地供應(yīng)計(jì)劃的要求，做好儲(chǔ)備地塊交付供地的前期準(zhǔn)備工作。”9武漢規(guī)定第四條：“土地儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、 城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃和土地市場(chǎng)供需狀況，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲(chǔ)備整理、統(tǒng)一供應(yīng)?！笨梢姡恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)是必須根據(jù)政府的供地計(jì)劃來 出讓土地，其并不是完全按照市場(chǎng)的規(guī)則來進(jìn)行的，公益性的定位使得其自主的交易權(quán)受到嚴(yán)格的控制。第三， 從運(yùn)作所需的啟動(dòng)資金來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初其資金一般來自財(cái)政撥款；在成立之后，主要是通過的政府擔(dān)保和土

12、地使用權(quán)抵押向銀行貸款，獲取營(yíng)運(yùn)資金。例如，杭州市土地儲(chǔ)備中心工作章程（試行）第六條由市財(cái)政撥款2000萬元人民幣作為市土地儲(chǔ)備中心的注冊(cè)資金。上海地產(chǎn)有限公司集團(tuán)注冊(cè)資本為人民幣42億元，其中，啯資授權(quán)經(jīng)營(yíng) 37億元，國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司出資 4億元，大盛資產(chǎn)出資 1億元，政府充當(dāng)了投資者和貸款保證 人的角色。10第四，從出讓金的去向來看，土地出讓之后，其中的大部分上繳國(guó)家，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)需 求資金主要是預(yù)留。上海規(guī)定第十六條規(guī)定：“（資金管理）儲(chǔ)備地塊出讓所得的價(jià)款中，屬于土地使用權(quán) 出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發(fā)費(fèi)用的部分，由受讓人支付給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)， 并在扣除

13、土地儲(chǔ)備的成本開支和管理費(fèi)后，納入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金的設(shè)立、使用和管理辦法，由市財(cái)政局會(huì)同市房地資源局另行規(guī)定?；蛘哂韶?cái)政部門在核定后返還?！焙贾菀?guī)定第三十四條規(guī)定：“市 土地儲(chǔ)備中心的資本金由市財(cái)政撥款，土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作后的增值資金也逐步充實(shí)資本金。”第三十六條規(guī)定：“儲(chǔ)備土地經(jīng)市土地管理部門出讓后，土地出讓金全額上繳財(cái)政?！笨梢姡峭恋爻鲎尳鸬墓芾碚吆褪找嫒?，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并沒有很大的自主權(quán)。（三）從前面的分析來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不能簡(jiǎn)單劃入行政主體的范疇，也不能簡(jiǎn)單劃入市場(chǎng)主體的范疇，并 且實(shí)踐中的規(guī)定也沒有對(duì)其進(jìn)行明確的定位。性質(zhì)定位的不明確使得在處理一系列的法律關(guān)系

14、時(shí)出現(xiàn)了很多的法律問題，下文現(xiàn)逐一分析。（1）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否是儲(chǔ)備土地的使用權(quán)人？根據(jù)上海規(guī)定第十二條：“（儲(chǔ)備地塊的權(quán)屬證明）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)儲(chǔ)備協(xié)議后，或者取得儲(chǔ)備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請(qǐng)土地登記，領(lǐng)取土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲(chǔ)備地塊交付供應(yīng)時(shí)，土地儲(chǔ)備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回?！焙贾菀?guī)定第十二條：“土地收購(gòu)的一般程序：（八）權(quán)屬變更。市土地儲(chǔ)備中心根據(jù)國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)合同約定支付收購(gòu)定金后， 原土地使用權(quán)人與市土地儲(chǔ)備中心共同向市土地管理部門、房

15、產(chǎn)管理部門申請(qǐng)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。（九）交付土地。根據(jù)合同約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲(chǔ)備中心交付被收 購(gòu)的土地和地上建筑物；被收購(gòu)的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲(chǔ)備?！备鶕?jù)上述兩者的規(guī)定，儲(chǔ)備的土地 在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記時(shí)， 都登記在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的名下，根據(jù)民法上登記的公信公示原則，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)得到了登記上所記載的土地的權(quán)利，然而，實(shí)際情形是，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅僅是代理者，其并沒有與一般登記者所享有的權(quán)利 一樣，如果第三人因?yàn)樾刨囃恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利而與之交易，后來政府予以否定，第三人的救濟(jì)的途徑是怎么樣的？是通過民事訴訟還是行政訴訟？民事訴訟中誰是訴訟主體？且法院如何判定誰來承擔(dān)

16、違約責(zé)任？（2 ）土地儲(chǔ)備的臨時(shí)利用的問題。 杭州規(guī)定第十九條：“（二）土地利用。原土地使用權(quán)人交付土地后，儲(chǔ)備土地預(yù)出讓或招標(biāo)、拍賣前，市土地儲(chǔ)備中心可以依法將儲(chǔ)備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建筑物出租、抵押、 臨時(shí)改變用途?！绷硗猓鶕?jù)杭州規(guī)定第三十五條：“土地儲(chǔ)備中心的土地收購(gòu)資金可以通過收購(gòu)?fù)恋氐牡?押貸款籌措。”問題是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不是土地的使用權(quán)人，其是沒有權(quán)力去處分土地的，如果貸款不能償還，銀 行能否強(qiáng)制取得土地的使用權(quán)是有疑問的，因?yàn)椋壳皝砜?，土地?chǔ)備機(jī)構(gòu)是政府的代理人，且收益歸政府所有，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅有的注冊(cè)資本是無法承擔(dān)巨大的債務(wù)責(zé)任的。上海規(guī)定第十三條：“（儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)利用

17、）經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)， 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以在土地儲(chǔ)備期間，臨時(shí)利用儲(chǔ)備地塊。 儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)利用不得影響市容環(huán)境，不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物。市和區(qū)（縣）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得兼營(yíng)除臨時(shí)利用儲(chǔ)備土 地以外的其他經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。”如前所述，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)并不是真正的權(quán)利人，其獲得處分權(quán)利的基礎(chǔ)是政府的委托。權(quán)利的不明確使得土地產(chǎn)生的糾紛的解決的復(fù)雜性問題。（3）在擔(dān)保貸款方面，以武漢土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心為例，當(dāng)其向商業(yè)銀行貸款時(shí)，一般先由財(cái)政部門或其他相 關(guān)部門同銀行協(xié)商，并向銀行出具一個(gè)”承諾書，銀行相信政府的信用，就為其辦理貸款；我國(guó)擔(dān)保法規(guī)定政 府及以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。(

18、4) 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府之間是一種受托與委托的關(guān)系，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)其結(jié)果土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法律意義諸如土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同，土地公債的償還，收購(gòu)款的支付等，一旦發(fā)生土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)違約,則違約責(zé)任的承擔(dān) 就會(huì)出現(xiàn)主體混亂的局面。從實(shí)踐來看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源是地方財(cái)政的撥款，或者是由受讓人支付前期的開發(fā)費(fèi)用，其他收益全部上繳國(guó)家，實(shí)質(zhì)上土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的能力是很有限的，這樣對(duì)債權(quán)人的保護(hù)來看是很不合理的。(5) 訴訟主體問題 在代理制的機(jī)制下， 如果發(fā)生了糾紛，是通過行政訴訟還是民事訴訟來解決

19、？是以土地儲(chǔ)備 機(jī)構(gòu)為被告還是以政府為被告？三、 對(duì)三地區(qū)土地儲(chǔ)備制度性質(zhì)定位的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)通過上述的分析，杭州市的土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)是事業(yè)單位法人，其是受市政府的委托，代表市政府行使職權(quán)， 可見，其扮演的是“代理人”的角色，這就大大地限制了其行政職權(quán)和市場(chǎng)上的自由裁量權(quán)，失去了其獨(dú)立性， 中介機(jī)構(gòu)本應(yīng)對(duì)政府一定限制的功能就消失了，導(dǎo)致的問題是“土地儲(chǔ)備中心為最大限度地獲取土地收益，確保土地的增值，實(shí)行不飽和供地政策，始終對(duì)開發(fā)商進(jìn)行所謂的饑餓療法。導(dǎo)致杭州的房?jī)r(jià)的飛漲，其房?jī)r(jià)一度高居全國(guó)第一?！?11武漢市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心是政府的一個(gè)工作部門，政府行政的非專業(yè)性必然導(dǎo)致低效率，行政的絕對(duì)指導(dǎo)

20、性必然否定了市場(chǎng)性在土地儲(chǔ)備中的作用和地位。同時(shí)，在中國(guó)目前的環(huán)境下，把土 地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府機(jī)關(guān)里是不利于保護(hù)交易對(duì)方當(dāng)事人利益的，同時(shí)，也極有可能導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生，基于對(duì)政府職權(quán)的一種牽制，設(shè)置一個(gè)第三方的主體是必要的。在上海市，土地儲(chǔ)備中心專門從事土地收購(gòu)儲(chǔ)備和灘涂資源投資管理，土地的市場(chǎng)運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。12這種設(shè)置吸收了政府主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)，但是，這種設(shè)置容易導(dǎo)致混淆，且兩者之間的職能是不可能很容易地區(qū)分，提高交易方當(dāng)事 人的交易成本，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，糾紛的對(duì)方當(dāng)事人的確定也是成問題的。四、 總結(jié)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位 通過上述的分析，可以得知，土

21、地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有兩個(gè)特性：行政職權(quán)性和市場(chǎng)性，職權(quán)性是為了保證公共利 益的實(shí)現(xiàn)，而市場(chǎng)性則是為了提高交易主體的專業(yè)性，從而降低市場(chǎng)的交易成本，同時(shí)，市場(chǎng)性所要求的平等性對(duì)交易對(duì)方當(dāng)事人的保護(hù)是很有利的。這兩個(gè)特性就決定了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不能設(shè)在政府機(jī)關(guān)中，也不能是一個(gè)完全市場(chǎng)化操作的企業(yè)法人。國(guó)家將來在對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位時(shí)，必須改變過去的行政委托方式，由法律、 行政法規(guī)明確授權(quán)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)便有了行政主體的資格，即以自己名義獨(dú)立行使職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任的能力；同時(shí),也獲得了民事主體的資格，即以自己的名義進(jìn)行交易和承擔(dān)責(zé)任；另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也獲得了訴訟主體的資格。13這種授權(quán)本質(zhì)上是對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)權(quán)

22、力的授予和限制，劃定其行使權(quán)力的范圍，其好處就是，利用土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可以改變過去政府的絕對(duì)權(quán)力，可以對(duì)政府權(quán)力產(chǎn)生一定的牽制；同時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的專業(yè)性必然會(huì)提高交易的效率和減少交易的成本。因此，這種被授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人，法人的投資者只能是國(guó)家；并且該法人的行使職權(quán)和市場(chǎng)交易行為應(yīng)受政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，其應(yīng)該按照政府的規(guī)劃和計(jì)劃來進(jìn)行儲(chǔ)備和交易。注釋：1楊遴杰中國(guó)城市土地儲(chǔ)備的功能與模式研究P5北京大學(xué)博士論文 20022楊遴杰陳祁暉李剛高永陶曉龍我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r分析載于經(jīng)濟(jì)地理第四期 2005年7月3 2001年廈門市國(guó)有土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法第三條規(guī)定“市

23、人民政府授權(quán)廈門市土地開發(fā)總司作為政府國(guó)有土地儲(chǔ)備的專門機(jī)構(gòu)，行使儲(chǔ)備土地的職能，并承擔(dān)相應(yīng)的具體工作?！?其是杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)在1998年5月6日通過，是杭州是土地儲(chǔ)備辦法實(shí)行以前的規(guī)定，但是并沒有失效。5根據(jù)上海地產(chǎn)集團(tuán)與上海市土地儲(chǔ)備中心的網(wǎng)站介紹，上海地產(chǎn)集團(tuán)成立于 2002年，是一個(gè)企業(yè)法人；而根據(jù)上海規(guī)定第5條可知土地儲(chǔ)備中心是一個(gè)上海市政府設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。上海采用的是一種復(fù)合的形式來組織土地儲(chǔ)備的運(yùn)行。7杭州規(guī)定第四條予以明確杭州市土地儲(chǔ)備中心受市政府委托在杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和出讓的前期準(zhǔn)備工作。8土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)由

24、政府設(shè)立，成員由土地、財(cái)政、計(jì)劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓政策。摘自 張鳳和 淺議城市土地集團(tuán)制度中的難點(diǎn)與對(duì)策，中國(guó)房地產(chǎn)2002年第9期，第15頁(yè)9上海規(guī)定第四條：“（管理部門）市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中的重大問題?！蓖恋貎?chǔ)備的供應(yīng)計(jì)劃是有比較嚴(yán)格的程序來決定的例如第八條：“（儲(chǔ)備計(jì)劃）本市的土 地儲(chǔ)備計(jì)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)， 與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。 市 房地資源局應(yīng)當(dāng)會(huì)同市發(fā)展改革委員會(huì)等有關(guān)部門， 在每年第四季度組織編制下年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃， 經(jīng)市土地 管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后分解下達(dá)?！?1引自 趙艷華等：土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制中存在的問題及對(duì)策分析 ，載于城市土地，2005年第1期p47.12上海市在剛剛起步實(shí)施土地儲(chǔ)備制度時(shí)，遵循的市場(chǎng)化的操作原則，由于政府加入的力量過于少，使得原 來的操作并不成功；因此，在改革之后，引進(jìn)了政府主導(dǎo)型模式，加強(qiáng)了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購(gòu)中的強(qiáng)制性和優(yōu)先 性。13在訴訟主體資格方面，遇到的問題將是交易對(duì)方當(dāng)事人訴訟時(shí)必然會(huì)遇