法律知識發(fā)現(xiàn)論經(jīng)濟責(zé)任制對國企改革價值的再

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全省水土流失動態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報，省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報情況予以公告。縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法論經(jīng)濟責(zé)任制對國企改革價值的再發(fā)現(xiàn)史際春、鄧峰上傳時間:2001-6-13瀏覽次數(shù):6152字體大?。捍?中 小一、導(dǎo) 言中國國有企業(yè)的改革，歷經(jīng)了擴放權(quán)-市場化-承包制-股份制的改革思路。以承包制為典型的經(jīng)濟責(zé)任制一度在全國范圍內(nèi)推廣之后，逐步走向沉寂，以至倍受指責(zé)。在股份制進(jìn)程中，作為現(xiàn)代企業(yè)代表形態(tài)的境內(nèi)上市公司，至1998年10月已達(dá)827家;據(jù)稱這些公司的國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國比重的23.4%，其

2、中國家及國有企業(yè)控股的占70.3%，股東主要為公有制企業(yè)的股份公司和有限公司控股的占12.5%，在其總股本中國有股占53%。 而令國人失望的是，那些由政府或其他國有主體充當(dāng)股東或控股的(國有)公司，與未改制的國有企業(yè)相比，在行為和運作方式上并無質(zhì)的區(qū)別。政府或其他國有主體或者仍以行政的或其他超越企業(yè)公司法架構(gòu)和機制的方式操控企業(yè)，或者怠于、疏于行使股東權(quán)利或老板職權(quán)而致企業(yè)經(jīng)營管理不善，造成國有資產(chǎn)暨全民暨納稅人利益的減損。除了上市公司尚可合法地從百姓兜里掏錢揮霍外，非公募、非上市的股份公司和有限公司早已淪落到與未改制的企業(yè)為伍，普遍難以為繼或瀕臨關(guān)門的境地了。簡言之，所謂股份制，成了圈錢和甩

3、包袱的法寶，凡國有主體投資或控制的股份公司也好、有限公司也好，多靠政策或政府人為地支撐著，并未建成現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，在國企改革改制的一片紛雜的景象中，人們也可以發(fā)現(xiàn)，那些在市場競爭的洗禮中活而不亂、控而不死，能夠較為從容應(yīng)對的國有企業(yè)或公司，都是職位暨權(quán)義設(shè)置明確，責(zé)權(quán)利一致者，反之都是各等角色普遍錯位、運籌混亂的企業(yè)或公司。也就是說，在公有制主導(dǎo)的條件下，股份制或公司化并不必然能為我們帶來現(xiàn)代的企業(yè)及其經(jīng)營管理。同時，各種形式的經(jīng)濟責(zé)任制包括方式各異的承包制，如原上草般為野火燒而不盡，諸如扭虧為盈責(zé)任制、任期目標(biāo)責(zé)任制、離任審計責(zé)任制、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、授權(quán)經(jīng)營或托管責(zé)任制、法人授權(quán)經(jīng)營責(zé)任

4、制、模擬市場交換責(zé)任制、各種崗位責(zé)任制、年薪制和風(fēng)險抵押責(zé)任制等?？梢哉f，責(zé)任制以其固有的權(quán)義明確和法治要求，仍在苦苦支撐著笨重陳舊的國企大廈使不致傾覆于一旦。經(jīng)濟責(zé)任制的頑強存在和效用，同其理論暨法律上的蒼白和漠然形成鮮明反差。在今天我們已經(jīng)跨越了沖動和迷茫的改革幼稚階段，得以無拘束地對歷史和實踐進(jìn)行冷靜反思和客觀、科學(xué)分析的時候，確有必要對這一事物及其對于國企改革的價值和意義予以重新評價。二、 經(jīng)濟責(zé)任制的意義及其回顧國有暨公有財產(chǎn)的特點之一，就是產(chǎn)權(quán)不明晰。因為它沒有自然人之人格化主體，對于任何公有主體的個別成員(自然人或個別機構(gòu)、團(tuán)體)而言，所有權(quán)或物權(quán)的客體均既是我的、又不是我的，既

5、是你的、又不是你的，因而財產(chǎn)權(quán)行使之決策、執(zhí)行必須將責(zé)、權(quán)、利相聯(lián)系，否則就必然會導(dǎo)致漠不關(guān)心、扯皮拖拉，或者化公為私、分光吃光的結(jié)果。因此，國有及國有主體控制的企業(yè)、公司天然地需要經(jīng)濟責(zé)任制。經(jīng)濟責(zé)任制正是人們自覺或自發(fā)地回應(yīng)公有制的要求而產(chǎn)生的。所謂經(jīng)濟責(zé)任制，是指在公有制主導(dǎo)的經(jīng)營管理中，機關(guān)、企業(yè)和其他組織及其內(nèi)部單位、個人之間相互承擔(dān)義務(wù)和相應(yīng)地享有權(quán)益的經(jīng)濟法律關(guān)系或制度。如果沒有經(jīng)濟責(zé)任制，公有財產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的各項責(zé)權(quán)利不得一致、統(tǒng)一，社會主義公有制主導(dǎo)的市場經(jīng)濟和經(jīng)濟法治就不可能實現(xiàn)，國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度也就會落空。經(jīng)濟責(zé)任制是在公有財產(chǎn)之管理經(jīng)營體系中刻意于角色塑造及相應(yīng)的權(quán)義

6、設(shè)置和權(quán)益制衡的某種法律關(guān)系或制度，是在公有制領(lǐng)域內(nèi)的財產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟管理中國家、集體和個人之間相互承擔(dān)經(jīng)濟義務(wù)和相應(yīng)享有權(quán)益的法律關(guān)系或法律制度。廣義而言或者顧名思義，經(jīng)濟責(zé)任制也可以包括私人主體和私有財產(chǎn)投資經(jīng)營中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，譬如私營部門的公司對其出資人和股東、董事對公司和股東、經(jīng)理對董事會等的經(jīng)營管理責(zé)任制，以至家庭經(jīng)營、自然人合伙的企業(yè)也有一個權(quán)責(zé)劃分和經(jīng)營管理的問題，但是在私有制主導(dǎo)的體制和經(jīng)濟中，財產(chǎn)均有清晰的自然人人格充任主體，客觀要求還沒有發(fā)展到需要在一般企業(yè)公司法之外將此抽象、上升為專門的責(zé)任制關(guān)系暨法律制度的程度。在私有制主導(dǎo)的條件下，政府投資經(jīng)營企業(yè)及其經(jīng)濟管理之職權(quán)和權(quán)

7、利義務(wù)，則被湮沒在行政之中。故而可以得出這樣的結(jié)論：在私有制及其主導(dǎo)的企業(yè)中，有責(zé)任制而不需要責(zé)任制。在社會主義公有制的歷史上，經(jīng)濟責(zé)任制最早表現(xiàn)為一長制和經(jīng)濟核算制。一長制由列寧針對國企中工人委員會集體領(lǐng)導(dǎo)之扯皮拖拉、無人負(fù)責(zé)、效率低下等弊端而提出，強調(diào)專家指揮、嚴(yán)明紀(jì)律和責(zé)任、民主參與基礎(chǔ)上的現(xiàn)代經(jīng)營管理;經(jīng)濟核算則在由軍事共產(chǎn)主義轉(zhuǎn)而實施新經(jīng)濟政策，要求國企基于商事性運作的條件下得到了強化。 我國從1950年下半年起，在東北的一些公營企業(yè)中實行一長制，這可謂中國實行經(jīng)濟責(zé)任制的開端;在1951年中央人民政府發(fā)布的關(guān)于1951年國營工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的決定中，則確定在企業(yè)中實行經(jīng)濟核算制等。普遍

8、的的群眾運動、政治掛帥和大鍋飯敗壞了經(jīng)濟，腐蝕了工人階級。痛定思痛，受到農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的啟發(fā)，經(jīng)濟責(zé)任制在國企也開始復(fù)興并進(jìn)入新的發(fā)展階段。1980年山東菏澤始行承包制，其后山東煤炭工業(yè)實行承包制，在1981年一季度虧損1357萬元情況下一舉扭虧為盈，4月份就實現(xiàn)利潤57萬元。 從1986年起，配合第二步利改稅，承包、租賃等國企經(jīng)濟責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推行，一時間起到了扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟滑坡、提高企業(yè)經(jīng)濟效益的效果。同時，以承包制為典型的責(zé)任制在實施中也暴露出企業(yè)短期行為、負(fù)盈不負(fù)虧等問題。從深層次看，承包和租賃等使企業(yè)與政府的關(guān)系契約化，但是由于這種契約得不到切實履行和可靠的司法保障，反而削弱了

9、企業(yè)經(jīng)營權(quán)暨法人財產(chǎn)權(quán)的法定性質(zhì)，使企業(yè)與政府的關(guān)系回復(fù)至人治軌道。而人們把這一切歸咎于承包制等經(jīng)濟責(zé)任制本身，1992年小平同志南巡之后，經(jīng)濟責(zé)任制式微，企業(yè)改革漸以股份制暨產(chǎn)權(quán)改革為主導(dǎo)。可以說，計劃經(jīng)濟的思路和改革之初始條件，決定了已有經(jīng)濟責(zé)任制實踐的特點和局限性：第一，將經(jīng)濟責(zé)任制僅僅理解為對國有企業(yè)的一種管理制度，而忽略了國有和整個公有財產(chǎn)體系中的每個具體主體和具體的財產(chǎn)關(guān)系，都是由法律之角色和職位設(shè)置、通過責(zé)權(quán)利一致的責(zé)任制模擬出來的。殊不知，如果缺乏普遍的經(jīng)濟責(zé)任制-從各種主體的日常生產(chǎn)經(jīng)營管理及交易決策到政府的經(jīng)濟活動和經(jīng)濟管理，公有財產(chǎn)關(guān)系就根本不可能實現(xiàn)。第二，迄今各種經(jīng)濟

10、責(zé)任制仍缺乏充分的市場機制和市場關(guān)系作為基礎(chǔ)性條件，由此決定了企業(yè)未能普遍實現(xiàn)真實有效的經(jīng)濟核算。第三，既有的經(jīng)濟責(zé)任制只有單一的政府行政性約束，而且在中國缺乏法治和制度的條件下僅為人治性的身份和(人際)關(guān)系的約束。因此，在角色設(shè)置和制約、指標(biāo)確定、考核和責(zé)任承擔(dān)等方面，無法體現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任制所固有的經(jīng)濟性和法治化特性。由此可見，作為公有制內(nèi)在要求的經(jīng)濟責(zé)任制在我國大體上仍處于初級和自發(fā)階段，而其普遍實現(xiàn)，卻是國有暨公有制得以全面實現(xiàn)、國有企業(yè)與市場接軌及建立現(xiàn)代企業(yè)制度的充分必要條件。以經(jīng)濟責(zé)任制對于國企改革價值的重新認(rèn)識或再發(fā)現(xiàn)為契機，可望令國人充分關(guān)注國家所有權(quán)的層級性同其具體表現(xiàn)形式的獨立

11、性之對立統(tǒng)一，及其組織管理因素與財產(chǎn)因素的一致性，通過經(jīng)濟責(zé)任制而使企業(yè)暨經(jīng)營者的行為和國家所有者的具體行為，均放置于市場和法治的雙重約束之中。三、經(jīng)濟責(zé)任制的重構(gòu)經(jīng)濟責(zé)任制在本質(zhì)上首先是一種法律關(guān)系。它將經(jīng)濟利益同公有財產(chǎn)經(jīng)營管理上的權(quán)責(zé)相結(jié)合，要求嚴(yán)格考核、賞罰分明、監(jiān)督有力，以及糾紛裁判、處罰和相應(yīng)的強制措施等。鑒于國有暨公有主體在我國經(jīng)濟和投資經(jīng)營中的主導(dǎo)地位，經(jīng)濟責(zé)任制必然要擺脫當(dāng)事人自治和私法自治而上升為經(jīng)濟法和司法上的普遍制度，這是不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀要求。經(jīng)濟責(zé)任制又是一種利益關(guān)系。它通過對構(gòu)成公有財產(chǎn)體系之各種主體間的利益調(diào)整，塑造一種良性的激勵機制。即如小平同志所說

12、的：這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來?？傊?，要通過加強責(zé)任制，通過賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕，爭當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣。經(jīng)濟責(zé)任制也是一種管理關(guān)系，它是公有財產(chǎn)利用之宏觀和微觀科學(xué)管理的重要組成部分。公有制的本質(zhì)特性，將它所內(nèi)在要求的科學(xué)管理上升到法律規(guī)范和制度的層次。只有嚴(yán)格的約束和管理，經(jīng)濟管理主體和經(jīng)營性公有組織才能實現(xiàn)有效的激勵，引導(dǎo)這些組織的行為。經(jīng)濟責(zé)任制包括權(quán)義設(shè)定、經(jīng)濟核算、責(zé)任的確定和制裁等三個方面。權(quán)義設(shè)定在于確定特定主體的法律權(quán)利、義務(wù)，設(shè)置某種主體角色和職位，以此接受行政、司法機關(guān)的評價和國家強制力保障。經(jīng)濟核算通過考核指標(biāo)、考核程序和評價機制，將公有財產(chǎn)的

13、激勵機制具體化，是經(jīng)濟法規(guī)范之經(jīng)濟性和技術(shù)性的具體體現(xiàn)。責(zé)任的確定和制裁，則表明違反義務(wù)應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)和司法機關(guān)實施責(zé)任追究，表明了法的國家強制性。鑒于國有暨公有財產(chǎn)經(jīng)營管理所內(nèi)在的責(zé)權(quán)利一致的要求，對適當(dāng)乃至開創(chuàng)性的行為以及有效履行義務(wù)的鼓勵，具有不亞于對違反義務(wù)進(jìn)行懲戒的重要性。因此，作為法律后果之廣義的責(zé)任，也應(yīng)包括獎勵或褒獎在內(nèi)。根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任制的產(chǎn)生根據(jù)及其實現(xiàn)方式，可以將其分為一般經(jīng)濟責(zé)任制和特殊經(jīng)濟責(zé)任制。一般經(jīng)濟責(zé)任制，是指由法律一般地規(guī)定經(jīng)濟法律關(guān)系當(dāng)事人之間的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系，普遍適用于某一類主體或關(guān)系，對于法律不作規(guī)定的細(xì)節(jié)或?qū)嵺`中出現(xiàn)的具體問題，通過經(jīng)濟管理主體和經(jīng)濟活

14、動主體的日?；顒蛹右越鉀Q的責(zé)任制形式。如國家經(jīng)濟管理機關(guān)的權(quán)義和職權(quán)職責(zé)的設(shè)置通常都屬于一般責(zé)任制的性質(zhì);國有公司、企業(yè)對于股東、董事、經(jīng)理、監(jiān)事等角色處理不采取特定責(zé)任制形式的，也當(dāng)然適用法律規(guī)定的一般要求。一般經(jīng)濟責(zé)任制由普遍性規(guī)范加以確認(rèn)，優(yōu)點是操作方便，有利于經(jīng)濟法律關(guān)系主體的能動性、創(chuàng)造性、主動性的發(fā)揮，不容易發(fā)生短期行為。然而既是一般性規(guī)定，則法律法規(guī)的規(guī)定不可能事無巨細(xì)、面面俱到，可能會出現(xiàn)權(quán)(力)利義務(wù)不明晰的情況，此時法律關(guān)系主體的自由裁量度較大，如果當(dāng)事人不能正確地理解法律規(guī)定的目的和精神、或出于一己之私利而曲解法律的要求，就容易出現(xiàn)濫用權(quán)(力)利或疏忽懈怠的弊端。這也是一

15、般經(jīng)濟責(zé)任制的缺點，即它所規(guī)定的責(zé)權(quán)利關(guān)系極易落空、使之不成其為責(zé)任制的原因之所在。特殊經(jīng)濟責(zé)任制，是指由個別契約、章程或?qū)ｉT法規(guī)等來規(guī)定某一種具體的責(zé)任制關(guān)系。據(jù)此，當(dāng)事人依法可以享有的權(quán)(力)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)等，均通過一定的合法形式予以明確，加以具體落實。如公有主體同其委任的股東、董事、經(jīng)理、監(jiān)事等之間以協(xié)議或責(zé)任狀等形式明確相互間的權(quán)利義務(wù)，由特別法對某一機關(guān)或企業(yè)等組織的設(shè)立和運作予以專門調(diào)整如我國的中國人民銀行法，日本的金融監(jiān)督廳設(shè)置法、日本電信電話株式會社法等等。特殊經(jīng)濟責(zé)任制的優(yōu)點，是權(quán)(力)利義務(wù)較為明確、具體，采取契約或協(xié)議形式的能夠突出管理者與被管理者之間平等性的方面，當(dāng)事

16、人不易濫用權(quán)(力)利或怠于履行義務(wù)，發(fā)生糾紛較為容易得到解決。其缺點，則為具體地確定權(quán)義的成本較高，較為耗時費力，當(dāng)事人的經(jīng)濟力、信息力、談判力等的差異可能導(dǎo)致在同等條件下發(fā)生不同的權(quán)義安排，對實質(zhì)公正造成一定程度的破壞;如果權(quán)(力)利義務(wù)規(guī)定得過細(xì)，又可能在長期關(guān)系性契約中對當(dāng)事人形成束縛，或者導(dǎo)致短期行為。簡言之，一般經(jīng)濟責(zé)任制對一國法治水平和社會法律意識的要求較高;實行特殊經(jīng)濟責(zé)任制，則法律的規(guī)定可以較粗，具體權(quán)義又較為明確，故而比較適合于立法、執(zhí)法暨司法以及人們的法治觀念相對較差的社會狀況。前者恰如只公布交通規(guī)則和在路口設(shè)置交通信號燈，要求各類車輛行人一體遵行;后者再在路口加設(shè)警察，以

17、至揮小旗、拉繩子的群眾糾察，以提醒對一般規(guī)則不敏感者，用直接的警示和處罰來建立并維持某種既定或企望之秩序。從我國的實際情況看，凡以某種具體方式來落實法律規(guī)定或以專門法就某事項作具體規(guī)定的，一般都可取得較好的效果。在權(quán)衡是否采用特殊經(jīng)濟責(zé)任制抑或放任僅以一般司法來實施法的一般規(guī)定、制度時，應(yīng)將宜,特,則,特,作為一項原則。同時，實行或不實行特殊責(zé)任制，不能成為公有體系中的任何主體濫用權(quán)(力)利、消極觀望、疏忽懈怠或無視一般責(zé)任制存在之藉口。在一般經(jīng)濟責(zé)任制和特殊經(jīng)濟責(zé)任制之間，特殊經(jīng)濟責(zé)任制的有效實現(xiàn)依賴于一般經(jīng)濟責(zé)任制的完善和發(fā)展。沒有制度和法治作為經(jīng)濟責(zé)任制的背景和前提條件，特殊的責(zé)任制形式

18、就缺乏相應(yīng)的保證。譬如承包制衰落的原因之一，就是作為發(fā)包方的政府疏于依照合同對承包方施以有效監(jiān)管，而因行政暨法治水平低下又不必承擔(dān)國有財產(chǎn)管理疏忽的法律責(zé)任。 特殊經(jīng)濟責(zé)任制與一般經(jīng)濟責(zé)任制的確立是一個良性互動過程，二者是相輔相成的。歷史經(jīng)驗表明，如果我們不盡可能以各種形式的特殊經(jīng)濟責(zé)任制來保證達(dá)到繁重的改革、發(fā)展任務(wù)所要求的最低經(jīng)營管理水平，聽任一般責(zé)任制的艱難發(fā)展，則公有制和市場經(jīng)濟都將可能半途夭折。特殊經(jīng)濟責(zé)任制在實踐中之所以綿延不絕，正表明責(zé)權(quán)利一致的責(zé)任制是國有暨公有制經(jīng)營管理的內(nèi)在客觀要求，印證了在我國較為落后的社會法治環(huán)境下實行特殊經(jīng)濟責(zé)任制的極端重要意義。四、經(jīng)濟責(zé)任制與國有企

19、業(yè)改革國有企業(yè)是國家所有權(quán)在投資經(jīng)營領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。只要出資者、股東、資本、股份的國有屬性不變，鑒于國家作為所有者主體的特殊性，就需要有一定形式的經(jīng)濟責(zé)任制來實現(xiàn)對各種各級經(jīng)營管理角色的設(shè)置、約束、激勵，以保證角色擔(dān)當(dāng)者為國家所有者暨全民暨納稅人的利益以最大善意行事。因此，國有主體和國有財產(chǎn)的投資經(jīng)營無論是否采行股份制，都需實行責(zé)任制。在國有主體和國有財產(chǎn)投資經(jīng)營領(lǐng)域，股份制不過是國資經(jīng)營的一種方式，它與責(zé)任制并非是相?；蛎艿摹兄黧w及其主導(dǎo)的企業(yè)在市場化條件下從事生產(chǎn)經(jīng)營管理，將國有財產(chǎn)投入市場化運營時面臨著一個兩難的課題，即：市場運作和競爭，要求其享有充分的自主權(quán)，以便能夠靈敏地對

20、市場信號作出反應(yīng)，通過適當(dāng)?shù)氖袌鼋?jīng)營行為而使國有財產(chǎn)得以和私有制及其主導(dǎo)的財產(chǎn)一樣地保值增值;然而，國有財產(chǎn)主體的非人格化特點，使得在政府及其部門不再直接以所有者身份干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為的市場化條件下，引發(fā)了國有財產(chǎn)普遍缺乏所有者利益驅(qū)動及其對企業(yè)的有效傳導(dǎo)、也即老板缺位的狀態(tài)，以致國有財產(chǎn)流失、經(jīng)營者頻發(fā)道德危機。解決這個問題，只能靠責(zé)任制。責(zé)任制搞不好，上述問題得不到適當(dāng)解決，違反經(jīng)濟規(guī)律的后果嚴(yán)重到一定程度，或者會引發(fā)社會動蕩或者革命，或者行政對企業(yè)的直接干預(yù)就會重新獲得合理性而卷土重來，從而危及改革的進(jìn)行乃至政權(quán)之存續(xù)。黨的政策把現(xiàn)代企業(yè)制度表述為產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué) 等

21、16個字。而從法律關(guān)系角度看，現(xiàn)代企業(yè)制度一般只需兩個要素：一是所有者支配，在所有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、私有權(quán)仍將長期存在的條件下，不能實現(xiàn)所有者支配的企業(yè)是沒有其存在合理性的，否則企業(yè)的一時興旺紅火也是不合邏輯的偶然現(xiàn)象;二是企業(yè)經(jīng)營的市場化、契約化，使所有者得以從供略大于求的勞動力市場上自由挑選合意的企業(yè)經(jīng)營者，從而保證其投資的保值增值。但是，對于公有制經(jīng)濟組織及公有主體主導(dǎo)的經(jīng)濟組織來說，還須加上一個要素，就是一套高效廉潔的文官制度，否則所有者的意志和利益便不足以在各種各層級所有者代表與企業(yè)之間有效地傳導(dǎo)。關(guān)于前兩個要素，如前所述，對一般私有制及其主導(dǎo)的經(jīng)濟組織而言，只需一般地確立和健全所有權(quán)制度

22、和契約法律制度即可予以滿足，而對公有制來說卻不夠;關(guān)于后一個要素，則各種特殊形式的責(zé)任制對于我國公有制和整個經(jīng)濟的當(dāng)前運作，以及穩(wěn)健、堅韌不拔地邁向既定目標(biāo)，是至關(guān)緊要的。因此可以斷定，各種形式的特殊經(jīng)濟責(zé)任制包括企業(yè)承包、租賃等，在中國將是具有長久生命力的。國企改革當(dāng)然不會一包就靈。建立現(xiàn)代企業(yè)制度的三個要素，都涉及市場結(jié)構(gòu)、市場機制和國家所有權(quán)實現(xiàn)方式的完善問題，需要由特殊經(jīng)濟責(zé)任制來幫助實現(xiàn)通過市場配置資源、政府面向市場進(jìn)行管理。任何一種公司治理結(jié)構(gòu)，如果沒有市場機制的間接控制及其提供的實施監(jiān)督的充分信息，都不能單獨奏效。 由于市場發(fā)展仍很薄弱，尤其是資本市場和經(jīng)營者勞動力市場的缺乏或不

23、完善，公共管理不盡人意，如果繼續(xù)對責(zé)任制尤其是各種形式的特殊經(jīng)濟責(zé)任制抱有偏見的話，國企及其改革很可能在現(xiàn)代企業(yè)制度的各項要素漸次成就的過程中就隨之消亡了。國企改革的關(guān)鍵之一，在于面向市場的激勵和約束-包括政府和企業(yè)兩個方面。世界銀行曾經(jīng)指出，中國的改革在自由化、將權(quán)利下放的同時忽略了責(zé)任的下放，國有企業(yè)的改革和經(jīng)濟效益的提高應(yīng)當(dāng)通過加強財經(jīng)紀(jì)律來實現(xiàn)。 這必然要藉助特殊責(zé)任制的作用和機制，并有賴于法治保障;整個市場環(huán)境的完善，也離不開民法、經(jīng)濟法和整個法律體系的協(xié)同發(fā)展。我們認(rèn)為，股份制、股份合作制等經(jīng)濟組織形式的變革，并不涉及公有財產(chǎn)關(guān)系之深層次的內(nèi)容和機制，只能將其看作在公有制主導(dǎo)的條件

24、下促進(jìn)市場關(guān)系發(fā)展及強化相應(yīng)的激勵和約束的輔助手段。它們只是現(xiàn)代企業(yè)制度的表象和淺層結(jié)構(gòu)。因此，承包、租賃等特殊經(jīng)濟責(zé)任制對于公有制及其主導(dǎo)的經(jīng)濟組織的改革是十分必需和必要的，它們與股份制、股份合作制等并不矛盾，相反可以攜手互補、共同促成公有財產(chǎn)的有效經(jīng)營管理?？v觀那些初步適應(yīng)了市場要求、經(jīng)營效益較好的國有企業(yè)和公司，其根本所在正是通過包括承包、租賃在內(nèi)的各種特殊經(jīng)濟責(zé)任制形式，從作為出資者或股東的政府等國有主體到經(jīng)營者和企業(yè)最底層的勤雜工，有一套權(quán)責(zé)分明、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、管理科學(xué)高效的經(jīng)營體系。這是公有財產(chǎn)有效管理經(jīng)營的永恒法寶。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個主要方面來加強國有主體及其主導(dǎo)的企業(yè)的經(jīng)濟

25、責(zé)任制建設(shè)：(一)尊重并完善企業(yè)法固有的一般責(zé)權(quán)利制衡機制這是政府和各種國有主體如何學(xué)會在市場經(jīng)濟條件下做老板的問題。公有財產(chǎn)投資經(jīng)營在多數(shù)情況下要適用普通企業(yè)法，如企業(yè)法、公司法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、商業(yè)銀行法、民法通則、有關(guān)破產(chǎn)和企業(yè)重整的規(guī)定等，國有暨公有投資主體首先應(yīng)該遵循這些法就所有者、企業(yè)、經(jīng)營者、職工、債權(quán)人等相互關(guān)系所作的規(guī)定和相關(guān)制度。譬如，根據(jù)企業(yè)法第44條的規(guī)定，政府主管部門委任或者招聘廠長經(jīng)理或予免職、解聘的，就應(yīng)切實認(rèn)真征求企業(yè)職工的意見;或者既決定由企業(yè)職工代表大會選舉廠長經(jīng)理的，就應(yīng)真正在程序和實體上尊重職工群眾之民意，指導(dǎo)群眾選出能夠勝任國資經(jīng)營的能人。目前各級

26、政府和其他公有主體對待公司法的態(tài)度，則更具反面典型的意義。本來，公司制度對于國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本優(yōu)越性，在于股東權(quán)益制衡以及股東會、董事和董事會、經(jīng)理、監(jiān)事和監(jiān)事會相互之間的服從和制約機制，實行特殊責(zé)任制也應(yīng)建立在這種一般責(zé)權(quán)利關(guān)系之上，否則一切都將陷于無序狀態(tài)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度就無從談起。而事實上，在公司制度的運作中，政府和其他公有主體表現(xiàn)出對于法律要求的制約機制心存戒備和自覺不自覺的回避。政府熱衷于設(shè)立由一個國有大股東控股甚至獨資的公司，而非從轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制出發(fā)，誘導(dǎo)、促使若干實力相當(dāng)?shù)墓蓶|在控制與反控制的對立統(tǒng)一中實現(xiàn)合資經(jīng)營，俾國有財產(chǎn)的利用和決策得以分散化、民主化、非行政化和科學(xué)

27、化;甚至公司法也有意不規(guī)定股份公司的股東大會由全體股東組成，并刪除了原先作為行政規(guī)章的股份有限公司規(guī)范意見中關(guān)于股東大會召開之最低法定人數(shù)的規(guī)定， 從而為主要由原國有企業(yè)充任之大股東獨斷專行創(chuàng)造了條件。這樣做從表面上看似乎維護(hù)了國有主體和國有財產(chǎn)的利益，實際后果卻是以在新的形式下使企業(yè)重新淪為沒有效率的對社會和國家的異化力量，損害小股東暨公眾和國家利益，造成國有資產(chǎn)以各種方式流失。故而應(yīng)當(dāng)適時地對公司法及其實施中的這種不合宜的指導(dǎo)思想和規(guī)定進(jìn)行修改。實踐中的另一個傾向是政府架空公司的股東會甚至董事會。傳統(tǒng)國有企業(yè)改組為公司后，表面上董事和董事會是由股東(大)會選舉產(chǎn)生的，但是絕大多數(shù)以國有股東

28、為主的公司，其董事長和董事會的組成均由政府決定，或者由黨委考察、政府決定，然后走一下股東(大)會表決通過的程序。這樣，董事會和董事長必然直接對政府負(fù)責(zé)，股東(大)會形同虛設(shè)，公司制企業(yè)固有的優(yōu)越性-不同利益主體的制約和相反相成，也就被一筆勾銷了;而如同在廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制下一樣，政府權(quán)力對于面向市場經(jīng)營的眾多企業(yè)來說實在鞭長莫及，具體國有股東和股東(大)會如果不起作用，則實行公司制改組后的國有企業(yè)就仍和改制前一樣，普遍處于老板缺位的狀態(tài)。所以，改革雖已經(jīng)過多年，政企分開卻還是我們面臨的一項嚴(yán)肅的任務(wù)。政企分開不應(yīng)僅從股份制的組織形式上做表面文章，只有令各種國有主體按照公司法的規(guī)定，遵循資本原則

29、參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，市場經(jīng)濟所需要的國有公司企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)才能真正得到確立。其中重要的一點，就是使每個國有投資主體都能以出資人或股東的身份，按企業(yè)、公司法的要求，參與企業(yè)的決策和經(jīng)營管理，這既是它的權(quán)(力)利，同時也是它對國家、社會所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。真正由股東(大)會或具體股東產(chǎn)生的董事會，才可能感受到對具體老板負(fù)責(zé)的壓力，否則就不可避免地與傳統(tǒng)企業(yè)之廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制一樣，導(dǎo)致政企不分和企業(yè)老板缺位同時并存的尷尬局面。在我國以國有股東為主導(dǎo)的公司，經(jīng)理事實上也多由政府直接選任，這樣又破壞了公司制度所要求的經(jīng)理由董事會選任并對董事會負(fù)責(zé)的契約化、市場化經(jīng)營機制。公司的監(jiān)事會制度在國有公司中也

30、沒有起到應(yīng)有的作用。除職工監(jiān)事外，應(yīng)由股東大會選任的監(jiān)事亦由政府包辦確定，導(dǎo)致其工作性質(zhì)和任務(wù)不明確，或無所作為，或重復(fù)其所屬的經(jīng)貿(mào)委、財政、行政監(jiān)察或?qū)徲嫷炔块T的工作，而非從股東的基本立場追求資本的保值增值出發(fā)，去關(guān)心、約束企業(yè)的財務(wù)和董事、經(jīng)理們的行為;公司監(jiān)事的職責(zé)與行政監(jiān)察、審計、黨的紀(jì)檢等部門的工作重疊，也難免會沖淡這些職能部門本身的監(jiān)督作用。只有在充分尊重企業(yè)暨公司法之固有優(yōu)良機制的基礎(chǔ)上，方談得上以特殊責(zé)任制的形式，來解決公有財產(chǎn)投資經(jīng)營中的有關(guān)特殊問題。(二)發(fā)展、完善各種形式的特殊經(jīng)濟責(zé)任制我們的基本觀點是，承包等特殊經(jīng)濟責(zé)任制形式與實行公司制等企業(yè)組織形式改革舉措之間并無矛

31、盾。要使適應(yīng)資本原則和市場機制要求的企業(yè)組織形式對于公有財產(chǎn)投資經(jīng)營發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，針對公有財產(chǎn)關(guān)系的內(nèi)在要求和具體需要精心設(shè)計、適用各種形式的特殊經(jīng)濟責(zé)任制，應(yīng)該是不可或缺的一環(huán)。此外，還需通過特殊經(jīng)濟責(zé)任制或外在強制性規(guī)范的要求，來改善企業(yè)內(nèi)部管理和崗位責(zé)任制。企業(yè)內(nèi)部管理和崗位責(zé)任制，即使對于公有制經(jīng)濟組織和公有主體主導(dǎo)的經(jīng)濟組織而言，一般也不應(yīng)屬于作為經(jīng)濟法律關(guān)系的責(zé)任制，而屬私管理的范疇，在市場經(jīng)濟條件下尤應(yīng)將其交給企業(yè)或當(dāng)事人自治，法律不必直接干預(yù)、調(diào)整;此外，在許多場合，它具有勞動關(guān)系的性質(zhì)，依法應(yīng)由勞動法調(diào)整。然而，針對公有財產(chǎn)投資經(jīng)營的內(nèi)在要求和長期之積弊，許多公有制企業(yè)

32、如邯鋼等，采取各種特殊經(jīng)濟責(zé)任制形式，對企業(yè)內(nèi)部管理和崗位責(zé)任制加以強化，取得了很好的效果。這樣，就通過契約將企業(yè)內(nèi)部關(guān)系外部化，使之獲得了經(jīng)濟法律關(guān)系的性質(zhì)。而且，鑒于公有制及其主導(dǎo)的經(jīng)濟組織的特點和特殊要求，在法律上對其內(nèi)部管理和崗位責(zé)任制提出一般要求、為之設(shè)定最低標(biāo)準(zhǔn)，也是必要和可取的。崗位責(zé)任制貫穿于企業(yè)內(nèi)部管理的各個方面和環(huán)節(jié)，在企業(yè)內(nèi)部管理中具有重要地位。諸如生產(chǎn)流程、營銷管理、成本管理、質(zhì)量管理、標(biāo)準(zhǔn)和計量管理、財務(wù)會計等的有效運作，都離不開崗位責(zé)任制及其發(fā)展完善。它的精髓在于依照科學(xué)管理和分工的原則，確定不同職務(wù)和崗位的職責(zé)，通過命令-服從的強制性要求和有效的利益激勵、獎懲制度

33、等，實現(xiàn)對個體行為的控制和引導(dǎo)。在市場制度得到大力發(fā)展，私法制度和體系不斷完善的同時，國有企業(yè)改革應(yīng)當(dāng)更多地采用組織管理因素和財產(chǎn)因素相統(tǒng)一、公法和私法相結(jié)合的理念和相應(yīng)的措施來解決問題，改革開放以來實際采用的那種民法-行政法調(diào)整國有企業(yè)關(guān)系的模式應(yīng)予摒棄。在市場制度的基礎(chǔ)上，采用經(jīng)濟法的理念，通過責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一原則指導(dǎo)下的經(jīng)濟責(zé)任制實現(xiàn)對國有企業(yè)改革的法律調(diào)整，這是國企改革的根本出路所在。注釋:1、據(jù)中國證券報1998年10月16日第1版、1997年10月16日第1版報導(dǎo)。2、我們注意到，列寧于1918年提出一長制時，至少有以下幾點背景：其一，他受到了當(dāng)時蓬勃崛起的科學(xué)管理理論的影響，資本主義在這方面的最新成就泰羅制，同資本主義其他一切進(jìn)步的東西一樣，既是資產(chǎn)階級剝削的最巧妙的殘酷手段，又包含一系列的最豐富的科學(xué)成就，它