消防救援的行政職責(zé)

1、消防救援的行政職責(zé) 本文 (一)外部行政責(zé)任缺失根據(jù)行政責(zé)任主體不同，可以將行政責(zé)任劃分為外部行政責(zé)任與內(nèi)部行政責(zé)任?！靶姓`法的組織主體(行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織)為外部行政責(zé)任主體，而行政違法的行政公務(wù)人員則為內(nèi)部行政責(zé)任主體(或稱個(gè)人主體)。對(duì)行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織而言，它們應(yīng)承擔(dān)外部的組織整體責(zé)任，諸如履行職責(zé)、停止侵害或恢復(fù)原狀、糾正違法行為、賠償損失等。對(duì)行政公務(wù)人員而言，則應(yīng)對(duì)內(nèi)承擔(dān)因故意或重大過失而導(dǎo)致的行政責(zé)任，如行政賠償中對(duì)公務(wù)員的求償或行政處分。”3因此，行政主體承擔(dān)的行政責(zé)任是對(duì)外責(zé)任和集體責(zé)任，而行政公務(wù)人員承擔(dān)的行政責(zé)任是對(duì)內(nèi)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任。但是，在消防應(yīng)急救援行政責(zé)任的

2、立法實(shí)踐中，消防應(yīng)急救援主體對(duì)外承擔(dān)的外部行政責(zé)任缺失，目前只存在消防應(yīng)急救援主體的公務(wù)人員對(duì)內(nèi)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任的立法例證。在消防法只有第71條關(guān)于追究消防應(yīng)急救援主體中的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員內(nèi)部行政責(zé)任的立法例證。在地方性的消防法規(guī)中，也沿襲了上述立法體例，同樣找不到關(guān)于消防應(yīng)急救援主體對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任的法律條款。(二)補(bǔ)救性行政責(zé)任缺失根據(jù)行政責(zé)任的性質(zhì)，可以將行政責(zé)任劃分為懲罰性行政責(zé)任與補(bǔ)救性行政責(zé)任。前者是指由于不履行或者不適當(dāng)履行行政義務(wù)而承擔(dān)的對(duì)其行為予以制裁的行政責(zé)任;后者是指由于不履行或者不適當(dāng)履行行政義務(wù)而承擔(dān)的對(duì)其行為后果予以補(bǔ)救的行政責(zé)任。一般來說，行政公務(wù)人員承擔(dān)

3、的行政責(zé)任具有鮮明的懲罰性，而行政主體承擔(dān)的行政責(zé)任擔(dān)當(dāng)了更多的補(bǔ)救性?？v觀消防應(yīng)急救援的法律規(guī)范，由于外部行政責(zé)任的缺失，因此，談不上補(bǔ)救性行政責(zé)任的問題;而在內(nèi)部行政責(zé)任的承擔(dān)方式中，無論是中央級(jí)消防立法還是地方性消防立法，都只規(guī)定了處分一種形式。而“行政處分是公務(wù)人員違法違紀(jì)后，對(duì)在其身份上所隸屬的組織承擔(dān)的內(nèi)部責(zé)任”，4并不是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任的全部。對(duì)于消防應(yīng)急救援主體的公務(wù)人員在應(yīng)急救援中因故意或重大過失給相對(duì)人造成損失的，未規(guī)定相應(yīng)的求償。(三)內(nèi)部行政責(zé)任適用情形單一從中央級(jí)消防立法實(shí)踐來看，消防法第71條設(shè)定的內(nèi)部行政責(zé)任的適用情形只有一種，即“將消防車、消防艇以及消防器材

4、、裝備和設(shè)施用于與消防和應(yīng)急救援無關(guān)的事項(xiàng)”。從地方消防立法實(shí)踐來看，有的照搬消防法設(shè)定的內(nèi)部行政責(zé)任的適用情形;有的則未列具體適用情形。只有極個(gè)別地方消防法規(guī)結(jié)合消防應(yīng)急救援的實(shí)際，增加了若干情形。例如，根據(jù)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例第91條規(guī)定，在應(yīng)急救援工作中有下列行為之一的，按照規(guī)定對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予處分:不服從公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)發(fā)出的應(yīng)急救援命令，致使應(yīng)急救援指揮調(diào)度延時(shí)或失敗的;公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)指揮調(diào)度和救援人員不執(zhí)行命令或者未按規(guī)定執(zhí)行命令，影響應(yīng)急救援行動(dòng)的;執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)的人員現(xiàn)場(chǎng)處置嚴(yán)重失當(dāng)，導(dǎo)致事故損失擴(kuò)大和人員傷亡增加的;執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)的人員故意破壞災(zāi)害事故現(xiàn)場(chǎng)的;有關(guān)行政管

5、理部門未履行應(yīng)急救援職責(zé)、影響救援行動(dòng)的。 (一)完善外部行政責(zé)任條款對(duì)于消防應(yīng)急救援主體不履行或者不適當(dāng)履行消防應(yīng)急救援法定義務(wù)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任問題，實(shí)質(zhì)上涉及到對(duì)消防應(yīng)急救援的法律定位問題。有論者認(rèn)為，消防應(yīng)急救援行為不是行政行為，因而不存在承擔(dān)外部行政責(zé)任問題。正在醞釀起草的中華人民共和國(guó)消防實(shí)施條例(征求意見稿)中有如下責(zé)任免除條款，即“公安消防隊(duì)、政府專職消防隊(duì)因依法履行火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援職責(zé)，給單位或者個(gè)人的權(quán)益造成損害的，不承擔(dān)法律責(zé)任?！钡牵覀?cè)诮庾x上述規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研讀每一個(gè)文字。從法理角度來看，上述規(guī)定是關(guān)于責(zé)任免除的規(guī)定，而責(zé)任免除的根據(jù)是依法履行火災(zāi)撲救和應(yīng)急

6、救援職責(zé)行為，即合法行為，對(duì)于合法行為不存在承擔(dān)法律責(zé)任問題，即使是行政補(bǔ)償，如前文所述也不屬于承擔(dān)行政責(zé)任的一種方式。筆者認(rèn)為，消防應(yīng)急救援行為是一種行政救助行為，不履行或者不適當(dāng)履行消防應(yīng)急救援這一行政救助職責(zé)時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。因此，筆者建議將消防法實(shí)施條例的上述條款作相應(yīng)修改，即“公安消防隊(duì)、政府專職消防隊(duì)依法履行火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援職責(zé)，給單位或者個(gè)人的權(quán)益造成損害的，不承擔(dān)法律責(zé)任。但是，因不履行或者不適當(dāng)履行上述職責(zé)的例外?！蓖瑫r(shí)，對(duì)于消防應(yīng)急救援的免責(zé)情形也應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定。例如，因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的，消防應(yīng)急救援主體不承擔(dān)行政責(zé)任。(二)明確補(bǔ)救性

7、行政責(zé)任消防應(yīng)急救援是一種行政救助行為，這種行政救助行為可以依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施，也可以依申請(qǐng)而被動(dòng)實(shí)施。依法正確實(shí)施行政救助行為，在法律上應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ㄐ缘姆稍u(píng)價(jià)，而違法或者不當(dāng)實(shí)施行政救助行為，在法律上應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒穸ㄐ缘姆稍u(píng)價(jià)，給行政相對(duì)人的權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任。從法理角度來看，由于消防應(yīng)急救援主體是組織體而非生命體，因此，其應(yīng)急救援行為是由其公務(wù)人員實(shí)施的。但是，消防應(yīng)急救援主體的公務(wù)人員并不具有獨(dú)立的行政主體資格，對(duì)外的應(yīng)急救援行為歸屬于所屬的消防應(yīng)急救援主體。故消防應(yīng)急救援主體公務(wù)人員的消防應(yīng)急救援行為違法或者不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)由消防應(yīng)急救援主體對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任。然而，消防應(yīng)急救援主體公務(wù)人員的消防應(yīng)急救援行為違法或者不當(dāng)對(duì)外承擔(dān)行政責(zé)任，并不意味著其對(duì)內(nèi)不承擔(dān)行政責(zé)任，除了給予其處分外，對(duì)于其主觀上具有故意或者重大過失的，還應(yīng)當(dāng)責(zé)令其承擔(dān)部分或者全部行政賠償費(fèi)用。(三)豐富內(nèi)部行政責(zé)任適用情形對(duì)于消防應(yīng)急救援內(nèi)部行政責(zé)任適用情形的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)采取列舉加概括的立法技術(shù)，即根據(jù)消防應(yīng)急救援的兩個(gè)主要環(huán)節(jié)應(yīng)急環(huán)節(jié)和救援環(huán)節(jié)加以列舉，并以兜底條款的立法技術(shù)加以概括。