法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障

1、法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障 最近，長春亞泰足球俱樂部有限責(zé)任公司因不服中國足球協(xié)會對其作出的處罰決定，向法院提起行政訴訟。這一事件引起了法學(xué)界、法律實務(wù)界的廣泛爭議：足協(xié)，作為非國家行政機關(guān)的社會自治組織，能否成為行政訴訟的被告；其對組織成員行使管理權(quán)力的行為是否應(yīng)受法治原則的拘束，是否可受司法審查？這一爭議不僅涉及足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會，以及整個社會自治組織的性質(zhì)和法律地位，而且也涉及到某些更深層次的其他理論問題：例如，其一，足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會、其他社會自治組織存在的必要性是什么，理論根據(jù)何在，其管理權(quán)力為什么不授予國家行政機關(guān)而授予它們，由它們行使這些管理權(quán)力比由行政機關(guān)行使有什么優(yōu)越性？

2、其二，足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會、其他社會自治組織行使管理權(quán)力的行為是否應(yīng)受法治原則的拘束，如果答案是肯定的，那么，自治與法治的關(guān)系是什么？其三，如果足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會、其他社會自治組織行使管理權(quán)力的行為應(yīng)受法治原則的拘束，這種拘束是否應(yīng)與法治原則對國家行政機關(guān)行使行政權(quán)行為的拘束一樣，二者接受司法審查的強度（廣度和深度）是否應(yīng)有所區(qū)別？ 我們首先考察第一個問題：社會自治組織（如足協(xié)、其他單項體育協(xié)會、其他行業(yè)協(xié)會，如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)，以及基層群眾性自治組織，如農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會等）存在的理論根據(jù)。按照傳統(tǒng)的民主理論，民主國家的主權(quán)屬于人民，人民選舉代表組成人民代表機關(guān)（議會），人民代表機

3、關(guān)產(chǎn)生政府并授權(quán)政府行使國家管理權(quán)。這種民主（議會民主）相對于專制制度，自然是偉大的進步，但是這種民主也有著重大缺陷：其一，人民通過選舉代表和由代表機關(guān)授予政府國家管理權(quán)，即將自己一定期限（如四年、五年）內(nèi)的權(quán)力一次性地轉(zhuǎn)讓給了一個唯一的主體政府；其二，人民代表由于各種主觀和客觀的原因，有時可能并不代表大多數(shù)人民的利益，有時可能完全無視少數(shù)人民（特別是弱勢群體）的利益，議會中政黨對代表的控制更使這種情況嚴重化；其三，政府的權(quán)力雖然來自人民，但其行使往往脫離人民?，F(xiàn)代社會的復(fù)雜性需要公權(quán)力對社會經(jīng)濟生活進行廣泛的干預(yù)，而政府在行使這種廣泛的公權(quán)力過程中又不可避免地產(chǎn)生大量的腐敗、官僚主義、濫用權(quán)

4、力和效率低下。正是在這種情況下，新的民主（參與民主）理論產(chǎn)生了。新的民主理論認為，人民主權(quán)不能完全委授人民代表機關(guān)行使，社會管理公權(quán)力也不能完全委授政府行使。人民選舉代表組成人民代表機關(guān)，只是將其權(quán)利的一部分轉(zhuǎn)讓給代表機關(guān)和通過代表機關(guān)轉(zhuǎn)讓給政府，人民自己仍保留著大部分權(quán)利。一方面，人民隨時可通過多種方式、多種途徑（如直接草擬和提交立法議案、參加國家決策和具體行政行為的討論、聽證、舉行重大事項的全民投票等）參與國家管理；另一方面，人民可通過建立各種社會自治組織和自愿轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利給這些組織（這些組織可能是行業(yè)性的，也可能是區(qū)域性的，包括地區(qū)性和全國性的，隨著全球化的發(fā)展，還可能是國際性的），使之

5、承擔部分社會管理職責(zé)，行使部分社會公權(quán)力。社會公權(quán)力由社會自治組織行使較之由國家行政機關(guān)行使具有下述優(yōu)越性：其一，自治組織由其成員自愿組成，其負責(zé)人由其成員直接選舉產(chǎn)生，并可隨時撤換，有利于最大限度地代表和反映組織成員的意志和利益；其二，自治組織與相對人距離近，其活動處在相對人經(jīng)常性監(jiān)督之下，有利于防止腐敗和權(quán)力濫用；其三，自治組織管理人員有專門知識、專門經(jīng)驗、專門技能，有利于保證管理的準確和效能；其四，自治組織直接提供相應(yīng)領(lǐng)域的管理和服務(wù)，有利于減少機構(gòu)，節(jié)約成本；其五，自治組織實施管理行為以組織成員的自愿、協(xié)議為前提，不以國家強制力為后盾，有利于人的自由、人的個性和人格的發(fā)展。自治組織行使

6、社會公權(quán)力雖然較之國家行政機關(guān)有上述優(yōu)越性，但是，在現(xiàn)時的條件下，國家和政府并不能消亡，某些公權(quán)力（如國防、外交、治安等）還只能由政府行使，社會公權(quán)力只能逐步由政府向社會自治組織轉(zhuǎn)移。 既然社會自治組織的存在和發(fā)展是必然的，由其行使部分社會公權(quán)力是現(xiàn)代民主的要求，那么，它與國家行政機關(guān)行使公權(quán)力有什么區(qū)別呢，它的行為（特別是對組織成員的管理行為）和活動（特別是依法律、法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托行使公權(quán)力的活動）是否要受國家法律和法治原則的拘束呢，如果其成員或社會其他組織、個人對其行為的合法性產(chǎn)生異議，是否可請求法院對之進行司法審查呢？在法治國家的條件下，這些問題的答案應(yīng)該是肯定的。這是因為：第一，

7、人們在一定的共同體（主要指國家，也指地區(qū)、地球）內(nèi)生活，必須受一定的共同規(guī)則（法律是最基本的共同規(guī)則）約束，否則即無法共處。社會自治組織雖然主要根據(jù)其內(nèi)部共同規(guī)則（組織章程等）活動，但它們也必須同時遵守作為外部共同規(guī)則的法律，因為它們不可能成為與外部世界隔絕的獨立王國；第二，社會自治組織成員（個人或團體）無論是向國家、政府轉(zhuǎn)讓權(quán)利，還是向自治組織轉(zhuǎn)讓權(quán)利，其生命、自由、財產(chǎn)等基本權(quán)利都是保留而不可轉(zhuǎn)讓的，這些權(quán)利除依法律加以剝奪或限制外，是永遠受法律保護的，無論是政府侵犯這些權(quán)利，還是社會自治組織侵犯這些權(quán)利，被侵權(quán)者都有權(quán)請求法律救濟（包括司法救濟）；第三，在現(xiàn)時政治國家存在的條件下，社會自

8、治組織的自治只能是相對的，不可能完全排除國家的管理和監(jiān)督，更不能完全拒絕國家司法的管轄，否則，國家的法制統(tǒng)一和政治統(tǒng)一均不可能實現(xiàn)；第四，根據(jù)現(xiàn)代民主理論，自治與法治的關(guān)系應(yīng)該是：自治是法治的基礎(chǔ)，法治是自治的保障。自治意味著人民通過各種自治組織自己管理自己，維護自己的權(quán)利和利益，不同行業(yè)、不同階層、不同利益團體的個人不形成自己的組織，其意志和利益就難以在法律中得到反映和體現(xiàn)。對于現(xiàn)代國家來說，不建立和發(fā)展代表不同行業(yè)、不同階層、不同團體利益的自治組織，法治就缺泛民主基礎(chǔ)；同時，自治也必須通過法治加以保障：一方面，自治組織不是獨立王國，它不能不同外部社會（政府、其他自治組織、個人）打交道，調(diào)整

9、自治組織與外部社會的關(guān)系不能靠自治組織的章程而必須靠法治；另一方面，自治組織內(nèi)部也有管理與被管理的關(guān)系，也存在公權(quán)力，既然是公權(quán)力，如果不加控制，同樣會產(chǎn)生腐敗和濫用。尤其在我國現(xiàn)時的條件下，許多自治組織并非完全自治，在人財物方面還有很濃厚的官方色彩，腐敗和濫用權(quán)力的情況就更為嚴重。對此，光靠社會自治組織本身自律是不能完全解決問題的，必須同時有法律對之加以規(guī)范和控制。 自治必須有法治保障，社會自治組織的行為必須受法治原則拘束。但社 會自治組織畢竟不同于政府行政機關(guān)，它們是由組織成員通過協(xié)議自愿和直接組織起來向成員提供某種內(nèi)部“公共物品”的公共體，它們的活動和行為主要受組織成員達成的共同協(xié)議（組

10、織章程及各種相關(guān)規(guī)則）而不是法律的拘束，否則，就不成其為“自治”，就失去了自治的特色和優(yōu)勢。法治原則對社會自治組織（特別是其管理行為）的拘束主要表現(xiàn)在下述方面：其一，社會自治組織只能在自治范圍內(nèi)行為和活動，除非有法律、法規(guī)授權(quán)，不能對外部相對人實施管理行為和采取行政制裁性或強制性的措施；其二，對內(nèi)部組織成員的基本權(quán)利和自由不能加以限制或剝奪；其三，對內(nèi)部組織成員做出不利行為，要遵循正當程序。所謂“正當程序”，包括告知理由、根據(jù)；聽取陳述、申辯；必要時應(yīng)相對人要求舉行聽證；行為實施者與處理事項有利害關(guān)系應(yīng)予回避；對相對人給予事后救濟機會等；其四，內(nèi)部組織成員或外部相對人對社會自治組織的管理行為不服，認為違反法治原則的上述要求，可向法院請求司法審查。當然法院司法審查通常只限于對社會自治組織行為是否遵守法治原則基本要求的審查，即是否濫用和超越自治權(quán)，是否侵犯組織成員基本權(quán)利和自由，是否遵守正當程序，而不應(yīng)涉及一般自治范圍內(nèi)的事項，更不應(yīng)涉及自治組織處理決定對事實的認定、評價及其合理性，除非其認定、評價完全不是根據(jù)正常的技術(shù)標準，而是濫用權(quán)力（主觀武斷、以權(quán)謀私、打擊報復(fù)等）所為，以致顯現(xiàn)出明顯的不合理。 根據(jù)以上原則分析長春亞泰足球俱樂部訴中國