美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制

美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制 美國以軍政軍令分開為特色的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制經(jīng)過數(shù)十年的磨合，在戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算擬制、裝備采辦、作戰(zhàn)計劃等方面已形成了一套獨特的做法。深入研究美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制具有重大的現(xiàn)實意義。 一、 高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制及其運行機制美軍高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制即軍政系統(tǒng)，主要職能是“養(yǎng)兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過軍種部統(tǒng)管軍隊建設(shè)。包括制定國防政策、國防預(yù)算、兵力規(guī)劃，負責部隊的行政管理、戰(zhàn)備訓(xùn)練、武器裝備采購等。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃機制、人力資源管理機制、國防預(yù)算機制和裝備采辦機制是最重要和最有特色的4個機制。 1. 高層領(lǐng)導(dǎo)管理體制：以職能細劃為基本特征。國防部是最高軍事行政機關(guān)，其設(shè)置有兩個特點： 第一, 實行多部門體制，職能劃分較細。國防部編有1名部長、1名第一副部長、5名副部長、9名副部長首席幫辦、13名副部長幫辦、9名助理部長、17個業(yè)務(wù)局和11個直屬專業(yè)機構(gòu)。這些單位和首長從職能分工的角度大致分為8個主要系列：由負責政策的副部長領(lǐng)導(dǎo)的政策制定系列，包括國防安全合作局、戰(zhàn)俘戰(zhàn)斗中失蹤人員辦公室、國防技術(shù)安全局。由負責審計的副部長（兼審計長、首席財務(wù)官）領(lǐng)導(dǎo)的財務(wù)與審計系列，包括國防財會局和國防合同審計局。由負責人力與戰(zhàn)備的副部長（兼首席人力資本官）領(lǐng)導(dǎo)的人力與戰(zhàn)備系列，包括國防給養(yǎng)局、教育局、人力資源局、醫(yī)療保健管理局。由負責采購、技術(shù)與后勤的副部長領(lǐng)導(dǎo)的裝備與后勤系列，包括國防先期研究計劃局、導(dǎo)彈防御局、國防后勤局、國防威脅化減局、國防合同管理局、國防企業(yè)轉(zhuǎn)型局、經(jīng)濟調(diào)整辦公室、試驗資源管理中心。由負責情報的副部長領(lǐng)導(dǎo)的情報系列，包括國家安全局、國家地理空間情報局、國防情報局、國家偵察辦公室、國防安全局、反間諜局。由負責網(wǎng)絡(luò)與信息一體化的助理國防部長（兼首席信息官）領(lǐng)導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)與信息一體化系列，包括國防信息系統(tǒng)局、美國武裝部隊信息局。由總法律顧問領(lǐng)導(dǎo)的法律事務(wù)系列，包括國防司法局。由行政與管理主任領(lǐng)導(dǎo)的行政管理系列，包括五角大樓部隊保護局、華盛頓總部事務(wù)局。 第二，機構(gòu)龐大，以文職人員為主。截至2007年9月底，國防部共有各類人員10萬余人，僅國防后勤局即編有47000多人。其中，文職人員97000人，占總?cè)藬?shù)的近94。國防部長本人不僅是文職，而且按有關(guān)規(guī)定，軍人退出現(xiàn)役不滿10年者不得被任命為國防部長。國防部大量雇用文職人員，體現(xiàn)了行政管理崗位與作戰(zhàn)指揮崗位的區(qū)別。行政管理工作業(yè)務(wù)龐雜，日常事務(wù)量大，要求大批穩(wěn)定的業(yè)務(wù)干部隊伍。 軍種部是各軍種的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，由部長辦公廳、參謀部（海軍為作戰(zhàn)部，陸戰(zhàn)隊為司令部）及其下屬專業(yè)機構(gòu)和一級司令部組成。軍種部機構(gòu)設(shè)置有三個特點： 第一， 軍種部長辦公廳的職能與國防部長辦公廳的職能大體對應(yīng)，屬于通用性業(yè)務(wù)。如陸軍部長辦公廳下屬處室主要分為財務(wù)與審計、人力與戰(zhàn)備、裝備與后勤、信息一體化、法律事務(wù)和行政管理6個系列。 第二，軍種參謀部機構(gòu)按部隊的作戰(zhàn)職能設(shè)置，屬于專業(yè)性業(yè)務(wù)。在陸、空軍參謀部以及海軍作戰(zhàn)部和陸戰(zhàn)隊司令部，設(shè)有參謀長（海軍為作戰(zhàn)部長，陸戰(zhàn)隊為司令）及其主要助手、一般參謀部門和特業(yè)參謀部門。一般參謀部門包括人事、情報、作戰(zhàn)、后勤、后備隊、研究與發(fā)展等部門；特業(yè)參謀部門包括憲兵、牧師、新聞、軍法、軍史等部門。 第三，軍種下屬一級司令部根據(jù)本軍種的業(yè)務(wù)特色和傳統(tǒng)設(shè)置，差異較大。陸軍一級司令部分為職能司令部、軍種組成部隊司令部和直接支援機構(gòu)三類，空軍一級司令部分為作戰(zhàn)司令部和支援司令部兩種，海軍一級司令部分為作戰(zhàn)部隊司令部和岸上支援司令部兩種。 2.戰(zhàn)略規(guī)劃機制：確保軍隊建設(shè)始終適應(yīng)形勢變化。戰(zhàn)略規(guī)劃的核心是根據(jù)不斷變化的國際形勢，制定切實可行的戰(zhàn)略，指導(dǎo)軍隊建設(shè)各項工作有序展開。美軍戰(zhàn)略規(guī)劃分為戰(zhàn)略評估、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略指導(dǎo)三個基本環(huán)節(jié)。 首先，定期進行戰(zhàn)略評估。戰(zhàn)略評估是參聯(lián)會主席的主要職責，由三部分組成：一是戰(zhàn)略形勢判斷，包括當前與未來威脅、戰(zhàn)略假想情況與機遇、軍事技術(shù)、軍事理論、體制編制、力量結(jié)構(gòu)、軍隊任務(wù)、資源獲取情況等，至少每四年進行一次。審查結(jié)果以聯(lián)合戰(zhàn)略審查問題文件和聯(lián)合戰(zhàn)略審查年度報告等形式體現(xiàn)。二是作戰(zhàn)能力評估，每年進行一次。評估內(nèi)容按任務(wù)和支援領(lǐng)域包括：陸上與近岸作戰(zhàn)，打擊，海上、空中與太空優(yōu)勢，地區(qū)接觸與存在，戰(zhàn)略機動與持續(xù)保障能力，情報、監(jiān)視與偵察，指揮與控制，信息戰(zhàn)，反恐，防止大規(guī)模毀傷性武器擴散，改革計劃，聯(lián)合戰(zhàn)備等。評估結(jié)果為制定參聯(lián)會主席規(guī)劃評估和參聯(lián)會主席規(guī)劃建議提供依據(jù)。三是戰(zhàn)備狀況評估，主要目的是使國防部了解軍隊滿足軍事戰(zhàn)略需求的能力。其核心工作是“聯(lián)合月度戰(zhàn)備審查”，審查結(jié)果按月以摘要形式上報國防部第一副部長領(lǐng)導(dǎo)的高級戰(zhàn)備監(jiān)管委員會。 其次，依據(jù)評估結(jié)果制定戰(zhàn)略。戰(zhàn)略評估的結(jié)果，將成為國家一系列重要戰(zhàn)略報告的依據(jù)?？偨y(tǒng)定期向國會提交國家安全戰(zhàn)略報告，闡述美國國家安全利益和目標。每一屆政府上臺后，國防部都要發(fā)布四年防務(wù)審查報告，審查防務(wù)戰(zhàn)略、兵力結(jié)構(gòu)、部隊現(xiàn)代化計劃、基礎(chǔ)設(shè)施、預(yù)算計劃等。國防部每年還向國會提交國防報告，集中論述當年國防和軍隊建設(shè)中的重大問題。參聯(lián)會主席每兩年向國會提交國家軍事戰(zhàn)略報告，包括美國所面臨的軍事威脅、軍隊的基本任務(wù)、完成任務(wù)的主要手段，對軍隊規(guī)模、結(jié)構(gòu)、軍事訓(xùn)練、武器裝備采辦等提出的新要求等。參聯(lián)會還不定期地發(fā)布遠期聯(lián)合構(gòu)想，根據(jù)對國際戰(zhàn)略形勢、軍事技術(shù)發(fā)展趨勢的預(yù)測，勾畫未來可能的戰(zhàn)爭形態(tài)和戰(zhàn)爭樣式，與對手可能的差距，提出新的作戰(zhàn)概念、作戰(zhàn)原則和美國軍事能力發(fā)展的重點領(lǐng)域。 再次，依據(jù)戰(zhàn)略方針指導(dǎo)具體計劃。各領(lǐng)域具體計劃根據(jù)以上戰(zhàn)略報告制定，指導(dǎo)軍隊建設(shè)各項工作有序展開。例如，在這些報告的指導(dǎo)下，參聯(lián)會的聯(lián)合司令部計劃規(guī)定聯(lián)合司令部的建立及基本任務(wù)，調(diào)整各聯(lián)合司令部職責范圍的劃定；參聯(lián)會主席規(guī)劃建議提出軍費預(yù)算方面的建議；各軍種根據(jù)參聯(lián)會發(fā)布的遠期聯(lián)合構(gòu)想，提出本軍種的發(fā)展構(gòu)想，圍繞核心作戰(zhàn)能力制定裝備采辦計劃。3.人力資源管理機制：根據(jù)戰(zhàn)備需求確定軍隊編制結(jié)構(gòu)。人力資源管理是美國國防管理的重點。國防部運用現(xiàn)代企業(yè)人力資本管理的理念和做法，將整個軍事人力資源管理分為人力系統(tǒng)和人事系統(tǒng)。 人力系統(tǒng)的職能，是規(guī)劃軍隊規(guī)模，使其與戰(zhàn)略需求相符。主要包括兩個環(huán)節(jié)：一是基本單位設(shè)計。以戰(zhàn)時工作量為基準，確定完成任務(wù)的軍種基本單位，如陸軍營、空軍飛行中隊和海軍艦艇，需要多大數(shù)量、具備何種技能和經(jīng)驗的人員。決定基本單位設(shè)計的三個主要因素是武器裝備、作戰(zhàn)理論和組織方式，由于三者是不斷發(fā)展的，因此設(shè)計非常講究超前性，以便在獲得裝備的同時也能獲得熟練使用裝備的合格人員。二是部隊結(jié)構(gòu)設(shè)計。根據(jù)國家軍事戰(zhàn)略的要求，確定各軍種需要多大數(shù)量、處于何種戰(zhàn)備狀態(tài)的基本單位?；締挝话磻?zhàn)備程度分為現(xiàn)役單位、預(yù)備役單位、待擴編單位和計劃單位。現(xiàn)役單位現(xiàn)役軍人的平時定額，通常是戰(zhàn)時實力的80100；預(yù)備役單位預(yù)備役軍人和現(xiàn)役軍人的平時定額，分別是戰(zhàn)時實力的80100和25，；待擴編單位平時現(xiàn)役軍人的數(shù)量，是戰(zhàn)時實力的1020；計劃單位平時不配備人員，只有預(yù)先選定的現(xiàn)役軍人骨干隊伍。這4類單位比例輕重的不同組合，可產(chǎn)生出多種處于不同戰(zhàn)備狀態(tài)的部隊結(jié)構(gòu)，既照到平時少投入、少養(yǎng)兵，又照顧到戰(zhàn)時動員快、戰(zhàn)斗力強。人事系統(tǒng)的職能，是為人力系統(tǒng)規(guī)定的所有職位安排具有相應(yīng)技能和經(jīng)驗的人員，包括雇用、訓(xùn)練、補償、職業(yè)培養(yǎng)、晉升、離隊6項基本職能。軍政系統(tǒng)人事機構(gòu)的主要任務(wù)是為聯(lián)合司令部提供訓(xùn)練有素的部隊和人員，軍令系統(tǒng)人事機構(gòu)的主要任務(wù)是管理和運用部隊人力資源，以完成指定任務(wù)。 4.國防預(yù)算機制：將作戰(zhàn)需求和軍費保障有機結(jié)合。制定軍費預(yù)算的主要系統(tǒng)是“規(guī)劃、計劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)”，它把軍隊建設(shè)長期規(guī)劃、中期計劃和年度預(yù)算結(jié)合為一個整體，通過經(jīng)費分配控制軍隊現(xiàn)代化的進程和重點。該系統(tǒng)的循環(huán)過程可分為順次或同時進行的4個階段： 一是規(guī)劃階段。在國防部負責政策的副部長及項目分析與評估主任領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)國家安全戰(zhàn)略報告、四年防務(wù)審查報告和國家軍事戰(zhàn)略報告等文件提出的軍事任務(wù)，確定預(yù)算分配的指導(dǎo)原則，形成防務(wù)規(guī)劃指南，指導(dǎo)各軍種和國防部各業(yè)務(wù)局制定計劃。同時，國防部還要制定財務(wù)指南，確定各軍種和下屬各業(yè)務(wù)局在6年防務(wù)規(guī)劃時限內(nèi)的經(jīng)費限額。 二是計劃階段。參聯(lián)會和各軍種根據(jù)防務(wù)規(guī)劃指南的經(jīng)費限額，確定符合防務(wù)需求的兵力與裝備的最佳配置，提出各部門需要安排的計劃項目。各軍種提出各自的計劃目標備忘錄，詳細說明未來6年的計劃項目、進度安排和經(jīng)費需求。國防部組織若干分析小組對這些計劃目標備忘錄進行審查后，國防部長簽發(fā)計劃決策備忘錄。 三是預(yù)算階段。各軍種根據(jù)計劃決策備忘錄編制預(yù)算估算提案，內(nèi)容包括前幾個財年、現(xiàn)財年和預(yù)算財年的預(yù)算情況。國防部審計長會同總統(tǒng)辦公廳行政管理和預(yù)算局的代表對軍種預(yù)算進行聯(lián)合審查后，由國防部第一副部長簽發(fā)計劃預(yù)算決定，作為聯(lián)邦政府預(yù)算的一部分，納入總統(tǒng)向國會提交的政府預(yù)算提案。計劃預(yù)算決定是國防部批準和調(diào)整軍種預(yù)算的決策文件，包括現(xiàn)財年和預(yù)算財年的預(yù)算決定，以及6年計劃中其余4個財年的經(jīng)費概算。 四是執(zhí)行階段?？偨y(tǒng)預(yù)算經(jīng)國會授權(quán)和撥款后，總統(tǒng)辦公廳行政管理與預(yù)算局據(jù)此將國防經(jīng)費撥付給國防部，國防部審計長將經(jīng)費撥付給各軍種部和各業(yè)務(wù)局，后者再將經(jīng)費分配給使用單位。國防部審計長和項目分析與評估主任負責審查監(jiān)督經(jīng)費使用情況，并在必要時進行調(diào)整。 5.裝備采辦機制：確保武器裝備發(fā)展緊貼作戰(zhàn)需求。武器裝備采辦機制由需求生成系統(tǒng)和采辦管理系統(tǒng)組成。需求生成系統(tǒng)的目的是確保所有采辦項目都建立在任務(wù)需求的基礎(chǔ)之上。國防部設(shè)有聯(lián)合需求監(jiān)督委員會，由參聯(lián)會副主席領(lǐng)導(dǎo)，成員包括各軍種參謀部副職首長。主要職責是：對現(xiàn)役武器裝備系統(tǒng)進行全面評估，看其在多大程度上滿足國家軍事戰(zhàn)略的需求；確定采辦項目的優(yōu)先順序，確保這一順序與國防部長的防務(wù)規(guī)劃指南確定的資源水平相一致。需求生成系統(tǒng)分為四個階段：一是任務(wù)需求設(shè)想階段。發(fā)現(xiàn)美軍現(xiàn)役武器裝備和正在研制的采辦項目在對付美國面臨的威脅上存在的缺陷，提出發(fā)展新的能力或改善已有能力的建議。二是任務(wù)需求書形成階段。闡明美軍的能力缺陷不能通過裝備采辦以外的辦法，如改善作戰(zhàn)條令、訓(xùn)練方式或調(diào)整組織編制等方式加以彌補。還要說明其他軍種或盟國正在研制、生產(chǎn)或部署的裝備是否具有滿足任務(wù)需求的潛力。三是任務(wù)需求書審查階段。由任務(wù)需求發(fā)起者以外的相關(guān)部門對任務(wù)需求書進行審查，進一步確認任務(wù)需求，并對項目的潛力進行評估。四是任務(wù)需求書批準立項階段。聯(lián)合需求監(jiān)督委員會批準任務(wù)需求書，正式立項，列入“參聯(lián)會主席計劃建議”和“參聯(lián)會主席計劃評估”文件。這兩個文件是“計劃、規(guī)劃、預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)”要求國會撥款的重要依據(jù)。通過以上四個階段，需求生成系統(tǒng)排除了不符合國家安全需求的項目，避免了重復(fù)建設(shè)，確保正式立項的項目是軍隊急需的、不可替代的項目。 采辦管理系統(tǒng)的任務(wù)是確保采辦經(jīng)費發(fā)揮最佳效益。國防部設(shè)有國防采辦委員會，由負責采購、技術(shù)與后勤的副部長任主席，參聯(lián)會副主席任副主席，成員為陸、海、空軍采辦主任，項日執(zhí)行官和項目主管。采辦管理系統(tǒng)分為四個階段：一是概念研究階段。在充分考慮費用、計劃、性能參數(shù)的基礎(chǔ)上，積極探索完成任務(wù)所需的各種可能方案。二是演示驗證階段。設(shè)計和制造實驗件、實驗彈或原理驗證機，以驗證概念研究階段所提出的技術(shù)方案是否可行。三是全尺寸研制階段。設(shè)計、制造、試驗和評估一個完整的系統(tǒng)，將最有希望的設(shè)計方案轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€穩(wěn)定的、效費比高的、可用于作戰(zhàn)試驗的樣品。四是生產(chǎn)和部署階段。主要任務(wù)是確保采辦項目生產(chǎn)的經(jīng)濟性。通過以上四個階段，國防采辦項目由最初寬泛描述的概念，變?yōu)榧夹g(shù)上明確界定的方案，再變?yōu)榭吹靡娒弥臉悠罚⒆罱K成為符合作戰(zhàn)需求、批量裝備部隊的武器裝備系統(tǒng)。在每一階段開始之前，都有一個里程碑式的審定決策點，以決定是否具備向下一階段推進的條件。 二、聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制及其運行機制 美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制即軍令系統(tǒng)，主要職能是“用兵”，由總統(tǒng)和國防部長通過參聯(lián)會對各聯(lián)合司令部及作戰(zhàn)部隊實施作戰(zhàn)指揮。聯(lián)合作戰(zhàn)計劃制定、聯(lián)合訓(xùn)練和作戰(zhàn)指揮有機結(jié)合，是美軍快速應(yīng)對危機的法寶。 1.聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制：以集中簽一為基本特征。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制有以下幾個特點： 第一，層級簡單，重心在戰(zhàn)區(qū)。美軍作戰(zhàn)指揮體制主要包括“國家指揮當局”和戰(zhàn)區(qū)指揮系統(tǒng)兩級。“國家指揮當局”由總統(tǒng)和國防部長構(gòu)成。國家安全委員會負責就國家安全問題向總統(tǒng)提供咨詢。參聯(lián)會既是總統(tǒng)、國防部長和國家安全委員會的軍事咨詢機構(gòu)，又是向各聯(lián)合司令部發(fā)布總統(tǒng)和國防部長命令的軍事指揮機關(guān)，下屬的聯(lián)合參謀部是國家指揮當局實施作戰(zhàn)指揮的基本指揮所。戰(zhàn)區(qū)指揮系統(tǒng)是美軍作戰(zhàn)指揮體制的重心，聯(lián)合司令部通過參聯(lián)會領(lǐng)受總統(tǒng)和國防部長下達的命令，對美軍作戰(zhàn)部隊實施指揮，并直接向國家指揮當局負責。日前美軍共有10個聯(lián)合司令部，其中6個按地區(qū)設(shè)，分別為太平洋司令部、歐洲司令部、北方司令部、南方司令部、中央司令部和非洲刮令部；4個按職能設(shè)，分別為戰(zhàn)略司令部、特種作戰(zhàn)司令部、運輸司令部和聯(lián)合部隊司令部。建直這種體制主要是出于兩個考慮：一是從戰(zhàn)略仟務(wù)考慮，美軍實行的全球戰(zhàn)略要求其軍隊在全球建立責任區(qū)；二是從政治體制考慮，美國政治體制不允許建立掌握傘部軍權(quán)的總參謀部，只能把作戰(zhàn)指揮權(quán)分散到各聯(lián)合司令部。 第二，機關(guān)精干，高度聯(lián)合。參聯(lián)會下屬聯(lián)合參謀部編制員額只有1781人，其中軍人1367人（軍官1063、士兵304），文職414人?，F(xiàn)役人員中，陸軍486人，占35.6；海軍430人，占31.4；宅軍451人，占33，大體上陸、海、空軍各占13。聯(lián)合司令部機關(guān)編制人員也很少，如太平洋司令部機關(guān)編制416人，其巾軍人312人，文職104人。 第三，職能部門圍繞作戰(zhàn)沒置，突出作戰(zhàn)功能。參聯(lián)會所屬聯(lián)合參謀部設(shè)8個職能部，其中作戰(zhàn)部（J3）人數(shù)最多，也最重要，直接負責作戰(zhàn)行動，是各聯(lián)合司令部與國家指揮當局聯(lián)系的紐帶。其他部的工作均從不同領(lǐng)域保障作戰(zhàn)行動的實施。例如，人力與人事部（J1）負責從人力資源上保障，情報部（J2）負責提供全源情報，后勤部（J4）負責后勤和裝備保障，戰(zhàn)略計劃與政策部（J5）負責從作戰(zhàn)計劃和對外聯(lián)絡(luò)上保障，指揮、控制、通信與計算機系統(tǒng)部（J6）負責通信保障，作戰(zhàn)計劃與協(xié)調(diào)部（J7）負責部隊的聯(lián)合訓(xùn)練，部隊結(jié)構(gòu)資源與評估部（J8）負責從作戰(zhàn)資源上保障。各職能部的級別設(shè)置根據(jù)在作戰(zhàn)行動中角色的不同也有所差異。作戰(zhàn)部，后勤部，戰(zhàn)略計劃與政策部，指揮、控制、通信與計算機系統(tǒng)部，以及部隊結(jié)構(gòu)資源與評估部部長的軍銜為中將，情報部、作戰(zhàn)計劃與協(xié)調(diào)部部長的軍銜為少將，人力與人事部部長的軍銜為準將。聯(lián)合司令部機關(guān)的設(shè)置與參聯(lián)會聯(lián)合參謀部大同小異。 第四，建立常設(shè)聯(lián)合指揮機構(gòu)，向下聯(lián)合的趨勢明顯。美軍通常使用臨時組建聯(lián)合特遣部隊的方式遂行戰(zhàn)役戰(zhàn)術(shù)任務(wù)，在行動中起主要作用的軍種部隊指揮官擔任聯(lián)合特遣部隊指揮官，依托自己原有的指揮機構(gòu)組建聯(lián)合指揮班子。為了克服臨時組建的聯(lián)合特遣部隊進入情況慢、聯(lián)合指揮能力受限等弱點，美軍近年來開始組建常設(shè)聯(lián)合指揮與控制機構(gòu)，如在太平洋地區(qū)連續(xù)組織“英勇盾牌-2006和“英勇盾牌-2007”大規(guī)模?？章?lián)合演習(xí)的“519聯(lián)合特遣部隊司令部”。一旦要求建立聯(lián)合特遣部隊，常設(shè)聯(lián)合指揮與控制機構(gòu)即成為它的指揮班子或指揮核心，機構(gòu)負責人則視情擔任聯(lián)合特遣部隊的關(guān)鍵職務(wù)。美軍希望用這種聯(lián)合作戰(zhàn)指揮核心常態(tài)化的方法，使聯(lián)合特遣部隊從一組建就具備“天生”的聯(lián)合能力。 2.聯(lián)合作戰(zhàn)計劃制定機制：對任何危機都盡可能作出預(yù)有準備的反應(yīng)。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)計劃分為兩大類，即和平時期的“周密計劃”和危機時期的“危機行動計劃”。周密計劃是和平時期根據(jù)國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略對全球與地區(qū)態(tài)勢的判斷，為應(yīng)對未來可能發(fā)生的危機預(yù)先制定的作戰(zhàn)計劃。危機行動計劃是根據(jù)當前危機的發(fā)展，在時間緊迫，形勢危急的情況下制定的作戰(zhàn)計劃。周密計劃以對特定沖突的預(yù)測為基礎(chǔ)，其價值并不體現(xiàn)在計劃的詳盡程度和預(yù)測的準確性上，而是體現(xiàn)在它能為將來的危機行動計劃提供一個扎實面南的參考藍本。美軍聯(lián)合作戰(zhàn)計劃的制定是一個主次分明，在戰(zhàn)略、戰(zhàn)役和戰(zhàn)術(shù)層次上同時展開的過程。當聯(lián)合司令部制定本戰(zhàn)區(qū)的聯(lián)合作戰(zhàn)計劃時，其下屬軍種組成司令部、聯(lián)合特遣部隊司令部和各級部隊也要制定本司令部和部隊的相關(guān)作戰(zhàn)計劃。大致可分為三個層次：最高層是聯(lián)合司令部制定的整個戰(zhàn)區(qū)的作戰(zhàn)方案，其次是聯(lián)合司令部陸、海、空三個軍種組成司令部的分支作戰(zhàn)計劃，最后是三個軍種組成司令部下屬部隊的具體作戰(zhàn)實施方案。根據(jù)具體作戰(zhàn)情況，國防部長還要指定受援聯(lián)合司令部和支援聯(lián)合司令部。受援司令部是對作戰(zhàn)計劃制定負有主要責任的作戰(zhàn)司令部，支援司令部是為執(zhí)行某一特定作戰(zhàn)計劃承擔支援任務(wù)的作戰(zhàn)司令部。以美軍對朝作戰(zhàn)計劃“5027作戰(zhàn)計劃”為例，該計劃本身是一個完整的周密計劃，由太平洋司令部負責制定。太平洋司令部下屬各軍種組成司令部，駐日、韓美軍司令部及下屬陸、海、空、陸戰(zhàn)隊部隊也都制定有相應(yīng)的實施和支援計劃。根據(jù)受援司令部與支援司令部的關(guān)系，“5027作戰(zhàn)計劃”還涉及到歐洲司令部、中央司令部、戰(zhàn)略司令部、聯(lián)合部隊司令部、運輸司令部等聯(lián)合司令部的支援，這些司令部也制定有各自的“5027支援計劃”。因此，“5027作戰(zhàn)計劃”并不是單一計劃，而是為實施和支援朝鮮半島的大規(guī)模軍事行動所制定的系列計劃。 3.聯(lián)合作戰(zhàn)行動：作戰(zhàn)計劃、聯(lián)合訓(xùn)練和作戰(zhàn)指揮有機結(jié)合。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美軍多次應(yīng)對地區(qū)危機，反應(yīng)非?？?，到了就能打，打了就能贏。從聯(lián)合作戰(zhàn)體制機制上分析，背后的原因主要有三條：第一，聯(lián)合作戰(zhàn)計劃制定機制提供了基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計劃。美國是世界各國中作戰(zhàn)計劃最多、最完備的國家，它在凡是認為有可能危及美國安全利益的地區(qū)，都制定有針對特定國家、應(yīng)對特定情況的作戰(zhàn)計劃。一旦危機發(fā)生，迅速對這些計劃進行選擇、修改和擴充，周密計劃就變成了危機行動計劃。而美國最高當局一旦決定發(fā)動戰(zhàn)爭，這個危機行動計劃在修改后就變成了“作戰(zhàn)命令”。美軍近年來實施的局部戰(zhàn)爭，無一不是依據(jù)基本現(xiàn)成的作戰(zhàn)計劃進行的。例如，1989年12月20日美軍出兵巴拿馬，主要依據(jù)的是“藍勺行動”作戰(zhàn)計劃。1991年1月17日美軍發(fā)動海灣戰(zhàn)爭，主要依據(jù)的是“1002保衛(wèi)阿拉伯半島”作戰(zhàn)計劃。2003年3月20日美軍發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，主要依據(jù)的是“1003東方大規(guī)模戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)爭”作戰(zhàn)計劃。 第二，部隊平時經(jīng)常以聯(lián)合作戰(zhàn)計劃為藍本進行實戰(zhàn)演練。美軍每年要舉行數(shù)百次大型軍事演習(xí)，其基本依據(jù)就是聯(lián)合作戰(zhàn)計劃。一方面通過演習(xí)，檢驗作戰(zhàn)計劃的可行性，為作戰(zhàn)計劃的修改和完善提供依據(jù)。另一方面通過演習(xí)，讓部隊熟悉作戰(zhàn)計劃，提高部隊戰(zhàn)備和訓(xùn)練的針對性，提高軍兵種部隊相互協(xié)調(diào)配合的能力。這樣當戰(zhàn)爭爆發(fā)時，部隊上了戰(zhàn)場就不會感到陌生，因為戰(zhàn)場上發(fā)生的，極有可能就是他們在平時的演習(xí)中多次演練過的。 第三，戰(zhàn)時受援聯(lián)合司令部司令擁有相當大的權(quán)力，可有效調(diào)動各種資源用于作戰(zhàn)行動。這種權(quán)力主要來自三個方面：一是國家指揮當局授權(quán)。由總統(tǒng)和國防部長兩位文官組成的國家指揮當局，戰(zhàn)時通常把作戰(zhàn)指揮權(quán)下放給聯(lián)合司令部司令。二是軍種參謀長不會與聯(lián)合司令部司令爭權(quán)。美國軍政軍令分開的體制剝奪了軍種參謀長的作戰(zhàn)指揮權(quán)，軍種只有提供兵力的責任。三是受援司令部和支援司令部關(guān)系的確定，使戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部司令的權(quán)力進一步增大。美軍規(guī)定，支援司令部有責任支援受援司令部，這意味著戰(zhàn)區(qū)外的其余九個聯(lián)合司令部都是受援聯(lián)合司令部的支援者。因此，從一定意義上可以說，受援聯(lián)合司令部司令有權(quán)調(diào)動全軍的資源實施戰(zhàn)爭。 三、領(lǐng)導(dǎo)管理系統(tǒng)與作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)的關(guān)系 美軍“養(yǎng)兵”系統(tǒng)和“用兵”系統(tǒng)是分立而不分離的關(guān)系，既相對分開，獨立運行，又互為依托，互相配合。 1.分開的好處?！梆B(yǎng)兵”系統(tǒng)通常行政事務(wù)多，龐雜瑣碎，講究的是分工細，權(quán)力分散?！坝帽毕到y(tǒng)通常機構(gòu)單一，業(yè)務(wù)單純，講究的是權(quán)力高度集中。美軍實行軍政、軍令系統(tǒng)分開的體制，正是考慮到兩者的不同特點和不同要求，避免兩個系統(tǒng)混在一起，相互牽制。分開有幾個好處：一是“養(yǎng)兵”系統(tǒng)人、財、物等資源管理權(quán)相對分散，執(zhí)行與監(jiān)察評估分開，可有效防止權(quán)力集中于某個部門，只有國防部長才能控制全部資源。二是對龐大的行政管理體系和軍隊日?；顒舆M行科學(xué)分類管理，有利于提高專業(yè)管理水平和錢器效率。三是統(tǒng)一指揮權(quán)，使作戰(zhàn)指揮機關(guān)職能霉一化，有利于提高聯(lián)合指揮效率，更好地履行軍隊職能。四是軍政領(lǐng)域的相對分散，客觀上突出了相對單一的軍令部門的地位，有助于作戰(zhàn)對人、財、物等保障領(lǐng)域的牽引。為了確保這種牽引，美軍把“用兵”系統(tǒng)中最關(guān)鍵的部分聯(lián)合司令部定義為“用戶”，把“養(yǎng)兵”系統(tǒng)定義為“產(chǎn)品的生產(chǎn)者”，即部隊的提供者。五是有利于各方面人才的發(fā)展，軍政系統(tǒng)以文職人員為主，這些人員在一個崗位上一待就是10年、20年，有利于專業(yè)水平的提高。軍令系統(tǒng)以軍職人員為主，軍官平均每兩三年就轉(zhuǎn)換一個崗位，有利于增加閱歷，積累經(jīng)驗，增強應(yīng)對戰(zhàn)場上復(fù)雜情況的能力。 2.分開的相對性。美軍軍政軍令分開不是絕對的，而是相對的。這種相對性主要表現(xiàn)在：第一，從美軍的整個組織體系看，在總統(tǒng)國防部長軍種部及國防部業(yè)務(wù)局參聯(lián)會及聯(lián)合司令部軍種組成部隊幾個層級中，軍政軍令分開只發(fā)生在中間層，即國防部長以下、軍種組成部隊以上。軍政系統(tǒng)從軍種部、國防部業(yè)務(wù)局走，軍令系統(tǒng)從參聯(lián)會、聯(lián)合司令部走，而在其之上的總統(tǒng)和國防部長，以及在其之下的軍種組成部隊，軍政與軍令從來就是合一的。第二，參聯(lián)會是從組織上維系“養(yǎng)兵”系統(tǒng)和“用兵”系統(tǒng)的重要紐帶。參聯(lián)會的這個作用與它在美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制中居于十分獨特的地位有關(guān)：它在作戰(zhàn)指揮鏈上，卻不構(gòu)成單獨的一個環(huán)節(jié)，沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)；它不在行政管理鏈上，卻對美軍建設(shè)和行政管理具有重要的指導(dǎo)作用，可有效介入預(yù)算和采辦等資源分配領(lǐng)域。聯(lián)合司令部對各軍種部隊作戰(zhàn)能力的需求，軍種部對本軍種部隊培養(yǎng)訓(xùn)練的方向和目標，都通過參聯(lián)會有機地結(jié)合起來。第三，在國防部17個業(yè)務(wù)局中，美軍規(guī)定國防信息系統(tǒng)局、國防后勤局、國防威脅化減局、國防合同管理局、國防情報局、國家地理空間情報局和國家安全局等7個局是作戰(zhàn)支援局，是對作戰(zhàn)進行直接保障的機構(gòu)。第四，聯(lián)合司令部司令作為部隊的最終使用者，有許多途徑影響軍隊建設(shè)。例如，聯(lián)合司令部向國防部長辦公廳提交的綜合優(yōu)先需求清單，是國防部確定作.錢需求優(yōu)先順序、編制預(yù)算的重要依據(jù)。各軍種任擬制決定未來6年經(jīng)費使用分配的計劃目標備忘錄時，要考慮聯(lián)合司令部提出的優(yōu)先需求。 3.分開后幾個棘手問題的處理。軍政軍令分開意味著養(yǎng)兵者不用兵，用兵者不養(yǎng)兵，這便帶來一些棘手問題。美軍采取各種手段妥善處理這些問題。 增大聯(lián)合機構(gòu)在軍官任用上的發(fā)言權(quán)，解決人事權(quán)問題。聯(lián)合作戰(zhàn)機構(gòu)的工作人員來自陸、海、空三軍，戰(zhàn)時作戰(zhàn)部隊的使用也歸聯(lián)合司令部，而陸、海、空軍官兵的培養(yǎng)、訓(xùn)練、考核和晉升由各軍種負責，這就導(dǎo)致了使用權(quán)與任命權(quán)的分離。為了解決這一問題，美軍制定了一系列規(guī)章制度。例如，聯(lián)合司令部司令有選拔下級指揮官、參謀人員的權(quán)力，有免除部屬職務(wù)的權(quán)力；對執(zhí)行聯(lián)合任務(wù)的各軍種軍官有給予評價的權(quán)力，而這些評價對軍官日后的晉升有重要作用。在聯(lián)合機構(gòu)工作的軍官與在軍種工作的軍官一樣，有同等機會進人決定其他軍官晉升的軍官遴選委員會，為了提高聯(lián)合崗位的吸引力，美軍還規(guī)定，聯(lián)合軍官晉升比例不得低于軍種的同級別軍官；不經(jīng)聯(lián)合培訓(xùn)和聯(lián)合崗位任職不得晉升為將軍；軍種部人事部門必須到部隊執(zhí)行任務(wù)的地區(qū)實地考核軍官等。 區(qū)分軍種訓(xùn)練和聯(lián)合訓(xùn)練，解決訓(xùn)練問題。軍政系統(tǒng)負責提供部隊，軍令系統(tǒng)負責使用部隊，兩者對部隊的訓(xùn)練都不能不管，又不能全管。為了解決這個問題，美軍將部隊訓(xùn)練分為兩段：一段是軍種訓(xùn)練，根據(jù)軍種作戰(zhàn)條令進行，由軍種部負責，主要任務(wù)是實現(xiàn)人與武器的充分結(jié)合。另一段是以軍事演習(xí)為主的聯(lián)合訓(xùn)練，根據(jù)聯(lián)合作戰(zhàn)條令進行，由聯(lián)合司令部負責，主要任務(wù)是實現(xiàn)各軍種部隊的充分聯(lián)合。為了確保聯(lián)合訓(xùn)練的統(tǒng)領(lǐng)作用，美軍還特別規(guī)定，如果軍種條令與聯(lián)合條令有沖突，以聯(lián)合條令為準。 賦予聯(lián)合司令部司令后勤權(quán)，解決后勤保障問題。后勤保障也是考驗作戰(zhàn)部隊從軍政系統(tǒng)轉(zhuǎn)入軍令系統(tǒng)的一個重大問題。20世紀80年代中期以前，美軍平時和戰(zhàn)時的后勤保障均由各軍種負責，聯(lián)合司令部司令對戰(zhàn)區(qū)后勤沒有領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)和指揮權(quán)，結(jié)果出現(xiàn)了后勤保障與作戰(zhàn)需求脫節(jié)的現(xiàn)象。1986年戈德華特尼科爾斯國防部改組法賦予聯(lián)合司令部管理和指揮戰(zhàn)區(qū)后勤的權(quán)力，有力地促進了聯(lián)合作戰(zhàn)中的后勤保障工作。目前，美軍部隊平時的后勤保障由各軍種和國防部聯(lián)合后勤機構(gòu)共同負責。戰(zhàn)時，進入戰(zhàn)區(qū)的軍種部隊的后勤保障由聯(lián)合司令部后勤部統(tǒng)一籌劃和安排。一般情況下，戰(zhàn)區(qū)陸軍負責所有部隊的通用物次保障，戰(zhàn)區(qū)海、空軍負責本軍種部隊的專用物資保障。 四、主要看法 縱觀美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制幾十年的變化，可得出以下結(jié)論： 1有極強的適應(yīng)性，能靈活應(yīng)對國際形勢和軍事技術(shù)的發(fā)展變化。領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制模式有歷史慣性，一旦形成，任何在的改變都比較困難。然而，國際安全形勢的變化和軍事技術(shù)的迅猛發(fā)展，又要求領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制不斷調(diào)整，適應(yīng)這種變化，反作用于這種變化。從這個意義上說，對國際形勢變化和軍事技術(shù)發(fā)展是否具有良好的適應(yīng)性，是反映一國其領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制建設(shè)的一個重要指標。 美軍現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制建立于20世紀40年代后期，其間不斷調(diào)整，可以說國際戰(zhàn)略形勢和軍事技術(shù)的每一次重大變化，在美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制上都有反映。以美軍在中東地區(qū)作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的變化為例。二戰(zhàn)結(jié)束后，美軍從1946年12月到1947年12月陸續(xù)建立了7個地區(qū)性作戰(zhàn)司令部。這些司令部都是以美國本土為中心而建，東部為大西洋司令部、東大西洋與地中海海軍部隊司令部、歐洲司令部，西部為太平洋司令部、阿拉斯加司令部、專門負責東北亞地區(qū)的運東司令部，南部為加勒比司令部。中東地區(qū)沿未提上美國安全決策的議事日程。1963年11月，為了加強與蘇聯(lián)在邊緣地帶的爭奪，美國指定部部設(shè)在本土的進擊司令部負責中東、非洲撒哈拉南部和南亞地區(qū)。1967年第三次中東戰(zhàn)爭和1973年第四次中東戰(zhàn)爭后，中東地區(qū)的戰(zhàn)略重要性日益凸顯，地區(qū)形勢動蕩開始加劇。為了防止可能的突發(fā)事件，美軍于1980年3月1日成立了隸屬戰(zhàn)備司令部、專門針對中東地區(qū)的快速部署聯(lián)合特遣部隊。70年代末、80年代初，蘇軍入侵并長期占領(lǐng)阿富汗。美國擔心蘇軍進一步占領(lǐng)伊朗并控制波斯灣，于1983年1月1日將快速部署聯(lián)合特遣部隊擴充為中央司令部。該聯(lián)合司令部在90年代后美國相繼發(fā)動的海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭和全球反恐戰(zhàn)爭中，都發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。 在因應(yīng)軍事技術(shù)的變化上，新戰(zhàn)略司令部的變化歷程是一個典型的例子。二戰(zhàn)結(jié)束后，為了對核武器及其主要投擲工具轟炸機進行集中控制，美軍于1946年12月14日成立了戰(zhàn)略空軍司令部。50年代，隨著蘇聯(lián)核攻擊能力的增強，美軍于1954年9月1日成立了大陸防空司令部，1957年9月12日改稱北美防空司令部。1975年7月1日，航空航天防御司令部取代了北美防空司令部，不僅將防空范圍擴展到阿拉斯加和墨西哥等地，而且把防天作為重要任務(wù)凸顯出來。1983年，里根拋出“星球大戰(zhàn)計劃”，將美蘇的爭奪領(lǐng)域引向太空。為了配合美國安全戰(zhàn)略的調(diào)整，1985年9月23日，美軍將航空航天防御司令部的職能并入新成立的航天司令部，將航空航天防御和陸基洲際彈道導(dǎo)彈部隊建設(shè)融為一體。1992年6月1日，美軍在1946年成立的戰(zhàn)略空軍司令部的基礎(chǔ)上成立了戰(zhàn)略司令部，對陸、海、空戰(zhàn)略核部隊和戰(zhàn)略預(yù)警部隊實施統(tǒng)一控制。隨著信息化條件下太空資源重要性的凸顯以及各種新型力量的交融滲透，2002年10月1日，美軍將戰(zhàn)略司令部和航天司令部合并為新的戰(zhàn)略司令部。新戰(zhàn)略司令部不僅負責戰(zhàn)略防御與進攻，而且負責太空戰(zhàn)、信息戰(zhàn)、計算機網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)等。 2.著重加強聯(lián)合作戰(zhàn)，以削弱軍種權(quán)力為抓手。60多年來，美國軍政系統(tǒng)與軍令系統(tǒng)分離的過程，也是美軍聯(lián)合作戰(zhàn)體制日益完善、聯(lián)合作戰(zhàn)能力突飛猛進的過程。這兩個過程的契合并非偶然，表明美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制及其運行機制變化的著力點，正是一步步地削弱軍種的權(quán)力，加強聯(lián)合作戰(zhàn)機構(gòu)的權(quán)力。這一過程是分三步走的： 第一步，撤銷軍種部的政府內(nèi)閣部地位，突出統(tǒng)管三軍的國防部。美國歷史上一直沒有三軍統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮機構(gòu)。二戰(zhàn)結(jié)束時，組成美軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的主要機構(gòu)是作為政府內(nèi)閣郁的陸軍部和海軍部，各軍種擁有相當大的自主權(quán)，僅總統(tǒng)本人能節(jié)制軍種部長的權(quán)力。1947年成立的空軍部也是內(nèi)閣部。但按1947年通過的國家安全法設(shè)立的、試圖把三個軍種部統(tǒng)一管起來的國家軍事部，反而不是內(nèi)閣部。真正的變化出現(xiàn)在兩年后。1949年通過的國家安全法修正案，將國家軍事部改為作為內(nèi)閣部的國防部，把三個軍種部從內(nèi)閣部降為國防部的直屬部，同時設(shè)立了參謀長聯(lián)席會議主席職位。 第二步，剝奪軍種參謀長的作戰(zhàn)指揮權(quán)，明確軍政系統(tǒng)的支援地位。1958年國會通過國防部改組法，撤銷了各軍種部的作戰(zhàn)指揮權(quán)，建立了總統(tǒng)和國防部長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的軍事行政和作戰(zhàn)指揮雙軌制，把軍種間的競爭從完全本位主義的惡性競爭，引導(dǎo)到圍繞如何滿足聯(lián)合司令部的作戰(zhàn)，需求而展開的有序競爭。主要由各軍種參謀長組成的參聯(lián)會，雖然在作戰(zhàn)指揮鏈上，但沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，僅作為國防部長的參謀機構(gòu)行使職權(quán)。 第三步，突出參聯(lián)會主席的作用，壓縮軍種參謀長的話語權(quán)。1986年通過的戈德華特一尼科爾斯國防部改組法明確規(guī)定，參聯(lián)會主席是美軍最高軍事首長，也是總統(tǒng)、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問。這使參聯(lián)會主席獲得了原先由參聯(lián)會全體成員所擔負的某些職能。該法還規(guī)定設(shè)立專職參聯(lián)會副主席，但與主席不能來自同一個軍種。對軍種參謀長的職能也有規(guī)定。他們既是本軍種最高軍事主官，又是參聯(lián)會成員，但在這“兩頂帽子”中，參聯(lián)會成員的職務(wù)優(yōu)先于軍種參謀長的職務(wù)，軍種日常事務(wù)多數(shù)情況下由第一副參謀長處理。所有這一切規(guī)定都是要確保聯(lián)合考慮高于軍種考慮。 軍種地位的下降意味著聯(lián)合作戰(zhàn)機構(gòu)地位的上升，這一變化非常明顯地反映在作戰(zhàn)司令部的力量構(gòu)成上。二戰(zhàn)結(jié)束后美軍建立的作戰(zhàn)司令部都是軍種主導(dǎo)的。太平洋司令部、大西洋司令部、東大西洋與地中海海軍部隊司令部等由海軍主導(dǎo)；歐洲司令部、遠東司令部等由陸軍主導(dǎo)。戰(zhàn)略空軍司令部更是完全由空軍組成，稱為“專業(yè)司令部”。第一個既有下屬三個軍種司令部、又有聯(lián)合參謀部的三軍聯(lián)合司令部，是1952年7月改組后的歐洲司令部。就是這樣的“聯(lián)合司令部”，在執(zhí)行任務(wù)時也是各管各的，作戰(zhàn)指揮仍然通過各自的軍種參謀長來實施。此后，軍種主導(dǎo)的色彩越來越淡，真正意義上的聯(lián)合逐步建立起來。現(xiàn)在，美