（行政管理專業(yè)論文）改革開放30年我國政府職能轉(zhuǎn)變探尋.pdf

中文摘要 中文摘要 經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和文化環(huán)境的變化促使政府職能不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。改革開 放三十年來，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型是我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要推動力，隨著市場經(jīng)濟(jì) 的不斷完善和市民社會的發(fā)展，以政府機(jī)構(gòu)改革為主線，政府職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi) 容大致經(jīng)歷了政府職能的初始轉(zhuǎn)變、政府職能的外化和政府職能的綜合化過程。 通過對這一階段我國政府職能轉(zhuǎn)變的探尋，從中總結(jié)出價(jià)值與缺失之處，進(jìn)而提 出缺失的補(bǔ)救措施，探討適合我國國情和發(fā)展階段的政府職能模式及其實(shí)現(xiàn)途徑。 本文共分為四個(gè)部分，第一部分介紹了政府職能的一般理論知識，并對政府 職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵及其原因做了具體的概括。第二部分對改革開放3 0 年來我國政府 職能轉(zhuǎn)變歷程進(jìn)行了回溯，將政府職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容總結(jié)為初始轉(zhuǎn)變、外化再 到綜合化的過程，從理念、權(quán)力關(guān)系、管理方式、組織結(jié)構(gòu)方面對政府職能轉(zhuǎn)變 進(jìn)行了總結(jié)。第三部分概括指出了政府職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值與缺失，針對職能轉(zhuǎn)變的 缺失，從政府內(nèi)部和外部兩方面分析了缺失形成的原因。第四部分從對政府職能 的認(rèn)識、深化和轉(zhuǎn)移三個(gè)角度闡明了職能轉(zhuǎn)變?nèi)笔У难a(bǔ)救策略，通過以制度創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、政府職能分化以及政府職能的市場化和社會化三個(gè)方面的論 述，既完成了救助措施，也為未來我國政府職能轉(zhuǎn)變提供了大致方向性的指導(dǎo)， 實(shí)現(xiàn)了題目中“探尋 的另一種理解目的。 關(guān)鍵字：政府職能轉(zhuǎn)變；政府機(jī)構(gòu)改革；職能分化；職能市場化和社會化 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 a b s t r a c t t h ee c o n o m i ce n v i r o n m e n t , p o l i t i c a le n v i r o n m e n ta n dt h ec u l t u r a le n v i r o n m e n t w h i c ha r ec h a n g i n gm a k et h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n st r a n s f o r m e dc o n s t a n t l y o nt h ep a s t t h r e ed e c a d e so fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，t h ee c o n o m i cs t r u c t u r a lt r a n s f o r m a t i o ni st h e m a j o rd r i v i n gf o r c ei nc h i n a st r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s w i t ht h e c o n s t a n ti m p r o v e m e n to ft h em a r k e te c o n o m ya n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls o c i e t y , r e f o r mo f g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n si st h e m a i nl i n ea n dt h et r a n s f o r m a t i o no f g o v e r n m e n t f u n c t i o n so ft h es p e c i f i cc o n t e n tg o e st h r o u g ht h ep r o c e s sw h i c hi n c l u d e sas u b o r d i n a t e o fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，e x t e r n a l i z a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n di n t e g r a t i o no f g o v e r n m e n tf u n c t i o n s b yt h i ss t a g ef o rs e a r c h i n gf o rt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e m m e n t f u n c t i o n s ，w ec o u l ds u n lu pt h ev a l u ea n dt h em i s s i n gf r o mt h ed e p a r t m e n ta n dt h e n p r o p o s et h er e m e d i a lm e a s u r e st oc o m p e n s a t ef o rt h em i s s i n g ，w h i c hi s i no r d e rt o e x p l o r et h es t a g e so fd e v e l o p m e n ts u i t e dt oc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n d t h em o d eo f g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n d i t sr e a l i z a t i o n t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r td e s c r i b e st h eg e n e r a lt h e o r yo f k n o w l e d g e i n g o v e r n m e n t f u n c t i o n sa n dt h e n s u m m a r y t h ec o n n o t a t i o no f t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o na n di t sr e a s o n i nt h es e c o n dp a r t , ip u tt h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sc o n d u c t e dar e t r o s p e c t i v ej o u r n e yi nt h e3 0 y e a r so fr e f o r ma n do p e n i n gu pi nc h i n a f r o mt h ei d e a , p o w e rr e l a t i o n s ，m a n a g e m e n t , o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ，i s m n m a r i z ei t s s p e c i f i c c o n t e n to fi n i t i a l t r a n s i t i o n , e x t e r n a l i z a t i o na n dt h ei n t e g r a t i o n t h et h i r dp a r ts u m m a r i z e sa n dp o i n t so u tt h ev a l u e a n dt h em i s s i n gi nt h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dt h e na n a l y z ef o r m b o li n t e r n a la n de x t e r n a lr e a s o n sf o rt h em i s s i n g t h ef o u r t h p a r t ,f r o mt h e u n d e r s t a n d i n go ft h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h ed e e p e n i n g ，a n dt h et r a n s f e ro ft h r e e a n g l e s ，s e t so u tt h er e m e d i a ls t r a t e g yf o rm i s s i n g t h r o u g hi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o nt o a b s t r a c t a c h i e v et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，d i f f e r e n t i a t i o no fg o v e r n m e n t f u n c t i o n sa sw e l la st h ef u n c t i o n so ft h e g o v e r n m e n t s m a r k e t o r i e n t e da n d s o c i a l - o r i e n t e dd i s c u s s i o no ft h r e ea s p e c t s ，i ti sn o to n l yc o m p l e t et h er e m e d y , b u ta l s o p r o v i d eag e n e r a ld i r e c t i o nt og u i d et h et r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n tf u n c t i o n si n c h i n a sf u t u r e ，a n dt h e na c h i e v e 晰t ht h es u b j e c to f ”e x p l o r i n g ”趾u n d e r s t a n d i n go ft h e p u r p o s eo fa n o t h e r k e y w o r d s ：g o v e r n m e n tf u n c t i o n a lt r a n s f o r m a t i o n ；g o v e r n m e n ti n s t i t u t i o n a lr e f o r m ； i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ；f u n c t i o n a ld i f f e r e n t i a t i o n ；f u n c t i o n sm a r k e t i z a t i o n a n ds o c i a l i z a t i o n i 獨(dú)創(chuàng)性聲明 i i i i i i i 獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作及取得的研 究成果。據(jù)我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他 人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得墨蕉江太堂或其他教育機(jī)構(gòu)的 學(xué)位或證書而使用過的材料。 學(xué)位論文作者簽名：掣壇唣l 簽字日期：2 07 褲歹月哆日 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本人完全了解墨蕉塹太堂有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意學(xué)校保留并 向國家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論文被查閱和借閱。本 人授權(quán)墨蘊(yùn)塹太堂可以將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索， 可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手段保存、匯編本學(xué)位論文。 學(xué)位論文作者簽名：延畏泉 導(dǎo)師簽名： 簽字日期：如f o 年f 月l 日 學(xué)位論文作者畢業(yè)后去向： 工作單位： 通訊地址： 簽字日期：砂d 年歹月j 多日 電話： 郵編： 緒論 緒論 政府的存在為政府職能的理論研究提供了永恒的可能性，不同的歷史發(fā)展階 段對政府職能的認(rèn)識和理解是不同的。近代意義上的西方國家政府，在資本主義 社會發(fā)展的不同時(shí)期發(fā)揮著不同的作用，這與上層建筑必須適合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展要 求的規(guī)律是一致的。在自由資本主義階段，政府很少干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。以亞當(dāng)斯 密為代表的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張實(shí)行有限的政府職能模式，這種模式受到了各 國政府的普遍歡迎，政府職能主要限制在國防、外交等公共領(lǐng)域，而盡量減少政 府對私人領(lǐng)域的干預(yù)，政府的“守夜人 角色、市場的“自由放任 、“管得最少 的政府就是最好的政府”是當(dāng)時(shí)人們普遍奉行的信條。進(jìn)入壟斷資本主義以后，特 別是2 0 世紀(jì)3 0 年代的西方經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，政府職能實(shí)現(xiàn)了徹底轉(zhuǎn)變。市場的 無序競爭打破了原有的經(jīng)濟(jì)秩序，資本主義的發(fā)展陷入了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥潭。以凱 恩斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張實(shí)行強(qiáng)勢政府職能模式，國家應(yīng)該擴(kuò)大對社會經(jīng)濟(jì)各 個(gè)領(lǐng)域的干預(yù)，將原來屬于私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)事務(wù)重新掌握在自己的手中，“看得見 的手胗開始發(fā)揮作用?？梢?，這一時(shí)期的政府職能主要表現(xiàn)為對整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)生 活的全面干預(yù)，這種干預(yù)短時(shí)期內(nèi)緩解了資本主義的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但政府并不是萬 能的，隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，2 0 世紀(jì)7 0 年代，資本主義社會出現(xiàn)了“滯脹” 現(xiàn)象，這表明國家干預(yù)過了頭，于是反對政府過多干預(yù)，擴(kuò)大市場功能的新自由 主義思潮日益高漲，這一理論主張政府應(yīng)從私人財(cái)產(chǎn)的單純“守夜人弦轉(zhuǎn)換為經(jīng) 濟(jì)自由的“裁判者 ，一時(shí)間，新自由主義成為各國政府改革的政策指南。 當(dāng)今的世界經(jīng)濟(jì)局勢發(fā)生了新的變化，由美國華爾街的金融危機(jī)引發(fā)的世界 性經(jīng)濟(jì)危機(jī)正在考驗(yàn)著各國政府，原有的市場秩序再一次被打破，面對經(jīng)濟(jì)危機(jī) 的肆虐，政府應(yīng)該采取何種具體措施我們還不得而知，但能夠確定的是，新一輪 的政府干預(yù)即將實(shí)施，政府職能在“自由放任與“國家干預(yù)”的兩個(gè)極端之間 顯然要向后者傾斜。 新中國建立后，出于鞏固新政權(quán)和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)的需要，政府采取了“全能 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 型職能模式，即政府對社會生活的方方面面進(jìn)行干預(yù)，直接的行政手段取代了 市場的調(diào)節(jié)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種“全能型”模式確實(shí)起到了積極的促進(jìn)作 用。但隨著新政權(quán)的鞏固，政府職能的過度膨脹導(dǎo)致了社會生活的僵化，經(jīng)濟(jì)市 場逐漸失去活力。改革開放以后，黨的工作重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從以階級斗爭 為綱轉(zhuǎn)移到了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。經(jīng)濟(jì)體制也經(jīng)歷了由“以計(jì)劃為主、市 場為輔 到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的變革過程，政府職能也 隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變而不斷獲得新的定位，從3 0 年來我國的政府職能轉(zhuǎn)變中可以 看出，“政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是政府以自己為中心對政府與市場、政府與社會關(guān)系 進(jìn)行調(diào)整，即政府通過職能轉(zhuǎn)變的形式來規(guī)范政府與市場、政府與社會的關(guān)系。 政府通過職能轉(zhuǎn)變這種自覺行為，使政府權(quán)力逐步地、有選擇地退出經(jīng)濟(jì)和社會 領(lǐng)域，通過強(qiáng)制性制度變遷的形式明確政府權(quán)力運(yùn)行的限度，從而實(shí)現(xiàn)政府與經(jīng) 濟(jì)和社會的領(lǐng)域分離。 回 當(dāng)前，受嚴(yán)峻的國際形勢影響，簡單的放權(quán)讓利、精簡機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能滿足現(xiàn) 時(shí)代對政府職能轉(zhuǎn)變的具體要求，因此，強(qiáng)勢政府應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變自身職能以適應(yīng) 社會發(fā)展的需要是當(dāng)前我國政府職能問題研究的發(fā)展趨勢。 2 0 世紀(jì)8 0 年代以來，經(jīng)濟(jì)全球化、市場化和國際競爭局勢日益加劇，為了迎 接這些挑戰(zhàn)以及擺脫高額的財(cái)政赤字所帶來的重負(fù)和提高政府工作效率，西方國 家政府紛紛轉(zhuǎn)變職能，相繼掀起了新一輪的政府改革浪潮。在這場改革浪潮中， 許多新的理論獲得了發(fā)揮的空間，這些理論就政府職能問題進(jìn)行了深入的探討， 形成了一些新的觀點(diǎn)和理論主張，具體歸納為以下兩個(gè)方面： 1 、政府職能的定位 重新界定政府職能是西方發(fā)達(dá)國家政府改革的重點(diǎn)之一，各國學(xué)者也就該問 題給出了不同的答案。例如，公共選擇理論的代表人物布坎南主張發(fā)揮市場的作 用，反對政府對經(jīng)濟(jì)生活的過度干預(yù)，要打破政府壟斷，同時(shí)對政府職能的層次 進(jìn)行了劃分：“一、執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動；二、包括現(xiàn)行法律范圍內(nèi)的集體行 動的那些活動即提供資金；三、包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活 何穎中國政府機(jī)構(gòu)改革3 0 年回顧與反思田中國行政管理，2 0 0 8 ，( 1 2 ) 2 5 - 2 - 緒論 動 。在新公共管理理論看來，政府應(yīng)該從大量的社會事務(wù)中解脫出來，將這些 職能交給或歸還給社會，由社會經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān)，政府則制定法律和 規(guī)章制度、監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)。重塑政府理論的集大成者戴維奧斯本和特德 蓋布勒將政府職能直接定位于“掌舵而非劃槳”，他們按照企業(yè)家精神再造了一個(gè) “企業(yè)化政府”，即“起催化作用的政府：掌舵兒不是劃槳、社區(qū)擁有的政府：授 權(quán)而不是服務(wù)、競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去、有使命感的政府： 改變照章辦事的組織、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款、受顧客趨勢 的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要、有事業(yè)心的政府，有收益而 不浪費(fèi)、有預(yù)見性的政府：預(yù)防而不是治療、分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié) 助、以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。圓2 1 世紀(jì)初，以登哈特夫婦 為代表的新公共服務(wù)理論主張政府的職能是“服務(wù)而非掌舵，政府在社會生活中 的主要作用是“服務(wù)于公民，而不是于顧客、追求公共利益、重視公民權(quán)勝過重 視企業(yè)家精神、重視人，而不只是重視生產(chǎn)率一。 從不同角度對政府職能的界定 為政府改革提供了多元化的理論指導(dǎo)。 除此之外，“政府強(qiáng)度 問題即承擔(dān)具體職能的政府應(yīng)該是“強(qiáng)政府還是“弱 政府 也是從另一個(gè)角度對政府職能的界定。政府和市場各自的作用以及它們之 間的相互關(guān)系問題一向是學(xué)者們討論的重點(diǎn)，2 0 世紀(jì)3 0 年代對自由放任主義的批 判，出現(xiàn)了凱恩斯主義；7 0 年代對凱恩斯主義的批判，出現(xiàn)了新自由主義，從某 種角度來講，新自由主義是自由放任主義的回歸。顯然，上述對政府職能定位的 各種理論所主張的是“弱政府 的觀點(diǎn)。7 0 年代以來，日本、韓國、新加坡等東 南亞國家的政府改革主要采取的是政府主導(dǎo)模式。 2 、政府職能的實(shí)現(xiàn)方式 改變原有政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、人浮于事的狀況，首先要轉(zhuǎn)變政府職能。 如何優(yōu)化政府職能，擺脫上述困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，學(xué)者們提出 轉(zhuǎn)引自：張國慶行政管理學(xué)概論口咽北京大學(xué)出版社，2 0 0 0 年版9 7 頁 戴維奧斯本，特德蓋布勒著周敦仁譯改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部n t - m 上海譯文出版社， 2 0 0 6 珍妮特v - 登哈特，羅伯特b 登哈特著，丁煌譯新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵嗍中國人民大學(xué)出版 社，2 0 0 4 4 0 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 了以下觀點(diǎn)： ( 1 ) 政府職能的市場化和社會化。 政府從社會事務(wù)中解脫出來，將原有的政府職能交由市場和社會來承擔(dān)，進(jìn) 而實(shí)現(xiàn)了政府職能的市場化和社會化。通過市場化和社會化等途徑將政府興辦和 管理的大部分公共企業(yè)交給市場和社會，盡可能地將公共部門承擔(dān)的社會服務(wù)出 租和承包出去，這樣既優(yōu)化了政府職能，使政府部門有精力投入其它工作，又調(diào) 動了社會的積極性。歐文休斯認(rèn)為，“2 0 世紀(jì)8 0 年代的西方公共部門管理改革是 全球化、技術(shù)革新、私有部門變革的示范以及對政府能力的要求等方面挑戰(zhàn)的結(jié) 果。在這種2 0 世紀(jì)最大規(guī)模的公共管理改革中，存在著兩種密切聯(lián)系的趨勢：一 是公共部門向市場化發(fā)展；二是不斷地脫離官僚體制的趨勢。一 ( 2 ) 政府內(nèi)部管理引入私營部門的管理技術(shù)。 政府自身應(yīng)該如何管理其內(nèi)部事務(wù)，進(jìn)而有效的實(shí)現(xiàn)政府職能，這一問題奧 斯本和蓋布勒在其著作改革政府：企業(yè)精神如何影響著公營部門中給出了答 案。他們認(rèn)為引進(jìn)現(xiàn)代化管理技術(shù)尤其是私營部門的管理技術(shù)來“重塑政府 ，實(shí) 現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，建立一個(gè)“企業(yè)化政府 ，實(shí)現(xiàn)“花錢少、辦事效率高弦的 管理目標(biāo)。該書的問世引起了理論界的極大反響，“當(dāng)時(shí)的美國總統(tǒng)克林頓曾明確 指出：美國每一位當(dāng)選官員都應(yīng)該閱讀這本書。我們要使政府在9 0 年代充滿新 的活力，就必須對政府進(jìn)行改革。該書給我們提供了改革的藍(lán)圖。 政府再造理 論推動了各國政府改革的進(jìn)程，企業(yè)的管理理念，如顧客至上理念、效率理念， 企業(yè)的管理方法，如戰(zhàn)略管理、成本管理、績效工資制與合同聘用制在政府改革 中得到了廣泛的應(yīng)用。 ( 3 ) 放松規(guī)制。 雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是原有政府過多過濫的、過于刻 板的法律法規(guī)則會適得其反。“政府是需要一些規(guī)章的。政府的航船需要一二層油 陳振明主編公共管理學(xué)：一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑( 第二版) 嗍北京：中國人民大學(xué)出版社， 2 0 0 3 1 1 2 轉(zhuǎn)引自：珍妮特v 登哈特，羅伯特b 登哈特著，丁煌譯新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵【m 】中國人民 大學(xué)出版社，2 0 0 4 5 緒論 漆。如果我們?nèi)サ粲推幔蔷褪Ｏ鹿舛d禿的金屬，將會生銹腐蝕。問題是大多數(shù) 政府的航船上了幾十層油漆，上面又有一層又一層的附著物。 o 因此，放松規(guī)制， 增加政府的靈活性是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要因素之一，這一觀點(diǎn)得到了各國學(xué)者的 廣泛認(rèn)可，新公共管理理論的代表人物哈伯德將政府管理模式歸納為十大趨勢， 其中之一就是由行政向管理的轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。 從上述西方國家學(xué)者對政府職能的研究以及政府變革的實(shí)際我們可以看出， 無論是哪一時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變引導(dǎo)下的政府改革都會有事先制度的設(shè)計(jì)，即理 論的指導(dǎo)。顯然，在這一點(diǎn)上，我國學(xué)者有著不可推卸的責(zé)任，理論的匱乏使得 我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向不明確，政府職能轉(zhuǎn)變的方式也只是通過機(jī)構(gòu)改革這種 單一化的形式來實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)對政府職能問題的探討和研究是當(dāng)前我國行政 學(xué)者的重要任務(wù)。 雖然國內(nèi)對政府職能及其轉(zhuǎn)變問題的研究較晚，但也取得了相當(dāng)豐富的成果， 正逐漸形成一整套政府職能理論體系。政府職能轉(zhuǎn)變是政治體制改革的內(nèi)容之一， 而政治體制改革受制于經(jīng)濟(jì)體制的變動。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了 重大變化，走過了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程，正是在這個(gè)過程中， 政府職能及其轉(zhuǎn)變問題的研究才提到議事日程上來，具體來說，對該問題的研究 主要體現(xiàn)在： 1 、政府職能及其體系構(gòu)建 政府職能的涵義在國內(nèi)學(xué)說界眾說紛紜，并未形成一致的看法，這源于對政 府范圍的界定不同。從狹義的政府角度出發(fā)理解政府職能是較普遍的，但在具體 的表述上還存在著很大的差別，如張成福等人認(rèn)為政府職能“就是一個(gè)社會的行 政體系在整個(gè)社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。 圓張國慶認(rèn)為：“行政職 能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義 的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則， 經(jīng)由一定的過程，通過多種表達(dá)形式實(shí)現(xiàn)彼此價(jià)值觀念和利益關(guān)系的契合，從而 戴維- 奧斯本，特德蓋布勒周敦仁譯改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部f - j t , f 1 上海譯文出版社， 1 9 9 6 7 5 許文惠、齊明山、張成福主編行政管理學(xué)【m 1 北京：人民出版社，1 9 9 7 年版5 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 賦予國家行政機(jī)關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種權(quán)力的總稱， 是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以 明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱。刀顯然，從作用角度來理解政府職能， 會出現(xiàn)政府職能的邊界模糊現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象； 從任務(wù)角度來理解政府職能，則缺少了對政府的主動性、自覺性的認(rèn)識。在此基 礎(chǔ)上，金太軍等人把政府職能歸結(jié)為“政府在國家和社會生活中所承擔(dān)的職責(zé)和 功能。具體地說就是政府作為國家行政機(jī)關(guān)，依法在國家的政治經(jīng)濟(jì)以及其它社 會事務(wù)的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)及其所應(yīng)起的作用。 在對政府職能體系的構(gòu)建，即政府應(yīng)該承擔(dān)哪些職能這個(gè)問題上，學(xué)者們的 觀點(diǎn)也不盡相同。夏書章認(rèn)為，“政府職能包括基本職能和運(yùn)行職能兩部分，政治 職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會職能是政府的基本職能。一 金太軍則把政府職 能分為三部分，即“政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會職能。 當(dāng)然，對政府職能的劃 分還有其它一些方法，這里不再贅述。 2 、我國政府職能轉(zhuǎn)變的問題研究 隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，理論界對政府職能轉(zhuǎn)變問題的理論探討 也在不斷拓展，這些問題包括政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容以及在職能轉(zhuǎn)變的過程中的阻 力因素等，具體如下： ( 1 ) 對政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容問題的研究。 結(jié)合“入世 大背景，何穎教授對我國政府職能進(jìn)行了重新定位，“即由單元 取向轉(zhuǎn)向多元取向，政府職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)該由功能性向結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，職能的實(shí)現(xiàn)方 式由權(quán)力運(yùn)作轉(zhuǎn)向法律和規(guī)則運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政府職能的創(chuàng)新 ，顯然，這對政府機(jī) 構(gòu)管理實(shí)踐更具有現(xiàn)實(shí)的理論指導(dǎo)意義。也有一些學(xué)者從政府職能中的政治職能、 經(jīng)濟(jì)職能、社會職能等角度作為著眼點(diǎn)，分析政府職能的發(fā)展變化過程。在政治 職能方面，毛壽龍認(rèn)為：“中國政府體制變革的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向職能轉(zhuǎn)變和職能配置的 張國慶主編行政管理學(xué)概論口舊北京：北京大學(xué)出版社，2 0 0 1 年版8 4 金太軍政府職能梳理一與重構(gòu) m 】廣州：廣東人民出版社，2 0 0 2 年版4 夏書章行政管理學(xué)【m 】中山大學(xué)出版社，2 0 0 3 4 1 金太軍政府職能的梳理與重構(gòu)【l 咽廣東：廣東人民出版社，2 0 0 2 4 1 何穎加入w t o 與我國政府職能的重構(gòu)叨政治學(xué)研究，2 0 0 2 ，( 2 ) 3 ，4 3 緒論 領(lǐng)域：從投資型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府走向公共服務(wù)型的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府；繼續(xù)減少微 觀管理職能，強(qiáng)化執(zhí)法職能，進(jìn)行綜合執(zhí)法改革，解決執(zhí)法層次過多、職能交叉、 人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法的問題；改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提 高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的 行政管理體制。 在政府經(jīng)濟(jì)職能方面，學(xué)者們一致認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的 優(yōu)勢作用，但是對政府在市場經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該如何定位這個(gè)問題，形成了“強(qiáng)政府 與“弱政府之爭，甚至一些學(xué)者提出了“政府替代 一概念；在社會職能方面， 經(jīng)濟(jì)全球化的加劇以及我國成功加入w t o 使政府所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了變化， 政府的社會管理和公共服務(wù)職能顯得更加重要。 ( 2 ) 對政府職能轉(zhuǎn)變方式問題的研究。 政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容的不同是導(dǎo)致分析政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)方式不同的直接原 因。王瀾明從政府職能系統(tǒng)出發(fā)，他認(rèn)為，“政府職能要與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制 相適應(yīng)，必須進(jìn)行整體的系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)軌，從職權(quán)自定到職權(quán)法定，從部門行政到 公共行政，從人治行政到依法行政，從包辦一切到一切權(quán)力“歸位 。這種“轉(zhuǎn)變 是多層次、全方位的實(shí)實(shí)在在的行動，主要有三個(gè)現(xiàn)實(shí)途徑，即退、分和進(jìn)。力 也 有一些學(xué)者從政府機(jī)構(gòu)改革的角度來論述政府職能轉(zhuǎn)變的途徑，他們認(rèn)為，職能 轉(zhuǎn)變的背后是以權(quán)力的割舍為代價(jià)的，通過政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的 變化和權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，進(jìn)而達(dá)到職能轉(zhuǎn)變的目的。更多學(xué)者是從政府職能的某 個(gè)方面為立足點(diǎn)，如從政府的經(jīng)濟(jì)職能和政治職能等方面來闡述政府職能的轉(zhuǎn)變 途徑。 國內(nèi)對該問題的研究已經(jīng)取得了一些成績，還有一些理論對政府工作實(shí)踐起 到了指導(dǎo)性的作用。但與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比，政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)踐還相對落后， 理論上的研究也存在著問題，例如大而空的理論性闡述較多，具體的政策建議較 少；對經(jīng)濟(jì)職能的研究較多，而對社會職能的研究較少。因此，對該問題的研究 還應(yīng)該不斷地深入和繼續(xù)下去，以達(dá)到引領(lǐng)政府工作實(shí)踐的目的。 毛壽龍中國政府體制改革的過去與未來陰江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2 0 0 4 年第2 期9 l 9 2 王瀾明社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能定位【_ i 】中國行政管理，2 0 0 5 年第l 期1 l 1 4 - 7 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 政府職能的轉(zhuǎn)變既是行政體制改革的重要內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的重 要內(nèi)容。改革開放三十年，我國的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制發(fā)生了巨大的變革，政府 職能也隨之發(fā)生了變化，實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能型政府職能模式向市場經(jīng)濟(jì) 下的有限型政府職能模式的轉(zhuǎn)變。在“政府主導(dǎo)型 社會中，政府職能的轉(zhuǎn)變推 動了社會結(jié)構(gòu)的變化，通過政府向市場、企業(yè)和社會的分權(quán)，實(shí)現(xiàn)了由以政府為 主導(dǎo)的一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，可以說，政府職能的轉(zhuǎn)變對社會生活的方方 面面都產(chǎn)生了很大的影響。同樣，社會生活中的重大問題也需要政府出面解決， 尤其是當(dāng)前，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷加劇以及“入世 的成功，我國日益 被卷入世界經(jīng)濟(jì)一體化的潮流之中，出于保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)安全的需要，政府必須有 所作為，同時(shí)，國內(nèi)形勢也不容樂觀，如何深化政治體制改革、如何應(yīng)對經(jīng)濟(jì)發(fā) 展中出現(xiàn)的社會二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)人民共享改革成果，如何完成“汶川地震”災(zāi) 后重建工作等一系列問題需要政府給出解決措施。顯然，面對新環(huán)境和新問題， 政府應(yīng)該如何承擔(dān)和履行新的職能有待于我們進(jìn)一步的思考。因此，總結(jié)三十年 來我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程，即迎合了時(shí)代的特征，也為當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變 提供了值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。 從歷時(shí)的角度看，無論社會發(fā)展的哪一時(shí)期，政府職能問題都是學(xué)者們討論 的重點(diǎn)，因此在不同的時(shí)期形成了不同的政府職能理論。政府在社會生活中的職 能是什么，政府應(yīng)該如何更好地履行這些職能是一個(gè)曠日持久的話題。時(shí)至今日， 學(xué)者們對這一問題的討論仍在繼續(xù)。同時(shí)，政府職能及其轉(zhuǎn)變問題的理論研究不 單單是就職能談職能的問題，它還涉及到政府角色定位、政府目標(biāo)體系和政府機(jī) 構(gòu)設(shè)置等一系列問題?？梢哉f，政府職能理論是整個(gè)政府理論問題研究的中心， 因此，這一問題的研究具有重要的理論意義。但是我國學(xué)者對這一問題的研究還 不夠成熟，盡管關(guān)于政府職能的文獻(xiàn)較多，但對這個(gè)問題的理解尚未形成統(tǒng)一的 認(rèn)識，如對政府基本職能的劃分尚且存在著“三職能說 、“四職能說弦、“五職能 說”等說法。這一方面說明了政府職能問題的理論研究已經(jīng)取得了頗豐的成績， 但另一方面也暴露了一些不足之處，學(xué)者們的各持己見難以形成統(tǒng)一的理論體系， 無法指導(dǎo)政府管理實(shí)踐，也就失去了理論研究意義。因而，現(xiàn)階段我國理論工作 g 緒論 者所面臨的重要任務(wù)是注重理論研究的同時(shí)，還要加強(qiáng)對理論體系的構(gòu)建，從而 達(dá)到為實(shí)踐提供理論指導(dǎo)的目標(biāo)。 任何國家的政府都承擔(dān)著兩種最基本的職能，即階級統(tǒng)治和社會管理，在社 會發(fā)展的不同時(shí)期，二者的側(cè)重點(diǎn)是不一樣的，因而政府職能的轉(zhuǎn)變可以簡單的 概括為二者之間此消彼長的關(guān)系。改革開放三十年來，我國政府職能實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變， 社會管理職能得到了強(qiáng)化，并且通過職能的轉(zhuǎn)變，重新理順了政府與社會、政府 與市場、政府與企業(yè)以及中央政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系，調(diào)動了社會的積 極性和自主性，新一輪的權(quán)力關(guān)系得以重構(gòu)。但我們也應(yīng)該看到，在政府職能轉(zhuǎn) 變的進(jìn)程中出現(xiàn)了一些問題，如政府職能的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象還比較嚴(yán)重， 政府職能轉(zhuǎn)變過程中的權(quán)力關(guān)系尚未理順，這些問題的存在為政府職能轉(zhuǎn)變理論 的研究提供了現(xiàn)實(shí)意義。因此，從職能轉(zhuǎn)變過程中所出現(xiàn)的具體問題為出發(fā)點(diǎn)， 深入探究問題出現(xiàn)的原因，并提出相應(yīng)的對策，這是理論工作者義不容辭的義務(wù)， 而只有這樣的研究才能填補(bǔ)政府職能理論的某些空白，也能為政府的管理實(shí)踐提 供一些幫助。 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 第一章政府職能轉(zhuǎn)變的限域 作為多學(xué)科的交叉性問題，政府職能以及職能轉(zhuǎn)變始終是學(xué)者們理論探討的 重要領(lǐng)域，學(xué)科的不同導(dǎo)致了問題研究的立足點(diǎn)和方法分門別類。政府職能是什 么，政府職能轉(zhuǎn)變的原因以及影響等一些基本理論是問題探討的前提和基礎(chǔ)，只 有嚴(yán)格界定政府職能，分析政府職能轉(zhuǎn)變的具體原因，才能對政府職能的深層次 問題進(jìn)行解析。 第一節(jié)政府職能的內(nèi)涵及分類 改革開放三十年來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度實(shí)現(xiàn)了歷史性的飛躍，特別是隨著 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，中國正逐漸實(shí)現(xiàn)“大國崛起 的夢想。 在這三十年中，我國的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制發(fā)生了巨大的變革，政府職能隨之發(fā) 生了變化，同時(shí)也使得政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。我國是“政府主導(dǎo)型”社會， 政府職能的轉(zhuǎn)變推動了社會結(jié)構(gòu)的變化，通過政府向市場、企業(yè)和社會的分權(quán)， 實(shí)現(xiàn)了由以政府為主導(dǎo)的一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，可以說，政府職能的轉(zhuǎn)變 對社會生活的方方面面都產(chǎn)生了很大的影響。 一、政府職能的涵義及特征 政府職能是一個(gè)復(fù)合范疇，因?yàn)樗兄S富的內(nèi)涵，所包括的內(nèi)容和形式也 是豐富多彩的。同時(shí)政府職能也是一個(gè)歷史范疇，在不同的歷史發(fā)展時(shí)期，同一 國家或不同國家的政府職能是不一樣的，因此，對諸多學(xué)者所概括的政府職能涵 義我們在此不做贅述，重點(diǎn)剖析政府職能的深層涵義。這里，我們引用金太軍教 授為政府職能所下的定義來進(jìn)行具體分析。金教授認(rèn)為，“可以把政府職能界定為 政府在國家和社會生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。具體地說，就是政府作為國家行 政機(jī)關(guān)，依法在國家的政治、經(jīng)濟(jì)以及其它社會事務(wù)的管理中所應(yīng)履行的職責(zé)及 第一章政府職能轉(zhuǎn)變的限域 其所應(yīng)起的作用。根據(jù)上述涵義，我們可以總結(jié)出它所包含的如下特性： 1 、政府職能的階級性。政府職能的物質(zhì)承擔(dān)者是政府，政府是國家意志的執(zhí) 行者，而國家又是階級統(tǒng)治的工具，因此，政府職能是國家職能的重要組成部分， 它具體體現(xiàn)著國家意志，同時(shí)也是統(tǒng)治階級的意愿和要求。階級性是政府職能的 最重要、最根本的屬性。 2 、政府職能的社會性。政府職能的社會性主要體現(xiàn)在政府的職責(zé)和功能上。 依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，政府管理著國家的政治生活和社會生活，保證人民生活 的健康和有序。同時(shí)，在管理的過程中，政府必須施益于社會大眾，為公眾服務(wù)， 這樣才能有利于統(tǒng)治階級的穩(wěn)定。 3 、政府職能的系統(tǒng)性。由于政府活動影響乃至滲透到社會生活的各個(gè)方面， 這就要求政府職能不可能局限于單一的活動，客體的多元性直接導(dǎo)致了政府職能 結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，因此，政府職能是一個(gè)職能體系，從不同角度可以對這一體系進(jìn) 行不同的劃分。 4 、政府職能的權(quán)威性。政府是國家的行政機(jī)關(guān)，在社會組織中處于相對獨(dú)立 的地位，以法律的名義通過其具體的行政行為對全社會實(shí)行普遍的約束力。同時(shí)， 在依法執(zhí)行國家意志，即行使其職能的的過程中，要求其它社會組織都要無條件 的服從，否則，它將以國家強(qiáng)制力作后盾對違反者實(shí)施制裁。 5 、政府職能的公共性。政府職能是政府對國家事務(wù)以及社會公共事務(wù)進(jìn)行管 理時(shí)所表現(xiàn)出的職能，與一般的社會組織管理相比，具有明顯的公共性。盡管二 者的管理在內(nèi)容和形式上有很大的相似性，但管理的性質(zhì)是完全不同的，“私人性 的管理與“公共性的管理二者不能混為一談。 6 、政府職能的動態(tài)性。從歷時(shí)和共時(shí)兩個(gè)角度來看，政府職能都是不斷變化 的，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。但是，政府職能體系一旦形成便具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性， 這種穩(wěn)定性顯然與社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的不斷發(fā)展是不相稱的，因此， 打破原有穩(wěn)定的政府職能體系，從而適應(yīng)環(huán)境的變化是政府的必然選擇。 金太軍政府職能的梳理與重構(gòu) m 廣東：廣東人民出版社，2 0 0 2 年4 - l l - 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 二、政府職能的分類 政府職能是一個(gè)完整的體系，從不同角度出發(fā)，對其劃分也不同，從政府管 理的動態(tài)角度分析，政府職能分為計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督等職能；從政 府管理的作用領(lǐng)域不同，政府職能劃分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會職能。通常來 講，后者對政府職能的劃分更為普遍。 ( 一) 政治職能 “政治職能主要是指政府維護(hù)和實(shí)現(xiàn)階級統(tǒng)治，保衛(wèi)國家利益和社會安全的 職責(zé)。力國政治職能的直接目的在于妥善處理社會矛盾，實(shí)現(xiàn)社會正常有序的運(yùn)轉(zhuǎn)， 進(jìn)而鞏固國家政權(quán)，維護(hù)階級統(tǒng)治。政府的政治職能主要包含有以下內(nèi)容：首先， 保衛(wèi)職能，即政府通過行政手段來維護(hù)統(tǒng)治階級的利益，防止國內(nèi)外敵對勢力的 顛覆，保衛(wèi)國家主權(quán)獨(dú)立，保障公民的合法權(quán)利，為本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步創(chuàng) 造良好的條件；其次，治安職能，即政府通過打擊各種違法犯罪行為，懲辦各類 違法犯罪分子，維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序，從而實(shí)現(xiàn)社會正常有序的發(fā)展；再次，民 主建設(shè)職能，這主要體現(xiàn)在政府通過建立和完善各種法律制度，政治制度，保證 人民參與管理，實(shí)現(xiàn)人民依法享有和管理國家權(quán)力的目的。 ( 二) 經(jīng)濟(jì)職能 政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是指政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中所具有的職責(zé)和功能。經(jīng)濟(jì) 職能的實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系到國家綜合國力的強(qiáng)弱，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政府所面臨的最重要任 務(wù)，政治穩(wěn)定和社會進(jìn)步都必須建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，因此，經(jīng)濟(jì)職能是 政府職能中的最主要、最基本的職能。不同國家在行使經(jīng)濟(jì)職能時(shí)所采取的方式 是不同的，其主要的區(qū)別在于是“政府干預(yù) 還是“市場導(dǎo)向”，或者是二者的折 中。建國初期，我國實(shí)行了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這與當(dāng)時(shí)的國內(nèi)外環(huán)境是 相適應(yīng)的，也取得了顯著的效果。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，我國政 府經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)方式也發(fā)生了變化，即實(shí)現(xiàn)了由依靠計(jì)劃和指令轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽渴?場來有效地配置資源，發(fā)揮了市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)生活中的作用。 何穎行政學(xué) m 黑龍江人民出版社，2 0 0 7 1 7 3 1 2 第一章政府職能轉(zhuǎn)變的限域 ( 三) 文化職能 政府的文化職能是指政府在發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、體育和衛(wèi)生事業(yè)等方面所 具有的職責(zé)和功能。物質(zhì)文明是精神文明的基礎(chǔ)，精神文明也反作用于物質(zhì)文明， 公民思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)將是決定一個(gè)國家能否長治久安的重要因素， 因此，從長遠(yuǎn)角度講，文化職能的實(shí)現(xiàn)程度將決定一國在國際社會中的經(jīng)濟(jì)地位 和政治地位。為此，政府有必要制定文化事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，頒布有利于文化 教育發(fā)展的政策法規(guī)，同時(shí)承擔(dān)起一些重大的科研項(xiàng)目和公共工程的組織工作， 這些對于公民精神文化素質(zhì)的提高有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。 ( 四) 社會職能 政府的社會職能是指政府在管理公共事務(wù)中的職責(zé)和功能。這種公共事務(wù)一 般包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)事業(yè)，這些事業(yè)對于改善 和保障人民物質(zhì)文化生活有著直接的促進(jìn)作用，因此，社會職能的目的在于保持 社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會正常有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。社會職能的具體實(shí)現(xiàn)方式包括加強(qiáng)法規(guī)建 設(shè)，建立完善的社會保障體系；加強(qiáng)基本設(shè)施建設(shè)，提高政府的公共服務(wù)水平； 合理利用各種自然資源，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。目前我國上述各項(xiàng)事業(yè)都有了很 大的發(fā)展，也取得了一些成績，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷增長，社會問題也會逐漸增多， 因此各國政府的社會職能范圍也將不斷擴(kuò)大。 三、政府職能的意義 政府職能是指導(dǎo)政府組織管理社會事務(wù)的中樞神經(jīng)，正確的理解和把握政府 職能對于政府發(fā)揮其管理作用有著積極的影響，同時(shí)對建立行政組織本身也有重 要的意義。 ( 一) 政府職能的有效界定是政府發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的前提 政府在實(shí)施管理活動之前應(yīng)該確立自己的職責(zé)范圍，即確立管理對象，明確 管理方式和明晰管理程度，這就要求政府對自己的職能進(jìn)行有效的界定，為其管 理活動提供依據(jù)。然而在現(xiàn)實(shí)的政府管理實(shí)踐中，由于界定上的含糊不清而導(dǎo)致 的政府職能越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，尤其是在我國，政府管了太多“管 黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文 不了，管不好 的事情，而對那些“沒人管的領(lǐng)域，政府部門卻置若罔聞，致 使社會出現(xiàn)了“真空地帶 。應(yīng)該說，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的急劇轉(zhuǎn)型必然會帶來 一定的負(fù)面影響，隨著社會體制的確立，政府的職能范圍也將更加明確。政府職 能的確立有效的界定了政府的管理范圍和管理程度，促進(jìn)了政府有效的開展工作， 實(shí)現(xiàn)自身存在的價(jià)值。 ( 二) 政府職能是建立以及如何建立行政組織的依據(jù) 行政組織是政府職能的物質(zhì)承擔(dān)者，政府職能的發(fā)揮必須通過組織機(jī)構(gòu)來實(shí) 現(xiàn)，離開了行政組織，政府職能確定得再科學(xué)合理也是紙上談兵。因此，行政組 織是政府職能的載體，離開了這一載體，政府職能就無法實(shí)現(xiàn)。另一方面，行政 組織設(shè)置的規(guī)模、層級、數(shù)量等都必須以政府職能為依據(jù)。政府有什么樣的職能 就應(yīng)該建立什么樣的組織機(jī)構(gòu)，只有從政府職能的角度出發(fā)來分析行政組織問題， 才能清楚的看到哪些機(jī)構(gòu)是多余的，哪些機(jī)構(gòu)的設(shè)置不合理。建國后的相當(dāng)長一 段時(shí)間內(nèi)，我國的行政組織機(jī)構(gòu)一度出現(xiàn)了“精簡膨脹再精簡再膨 脹”的怪圈，這主要是由于沒有依據(jù)職能去設(shè)置或調(diào)整行政機(jī)構(gòu)所致。 ( 三) 政府職能是確定政府目標(biāo)和任務(wù)的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn) 政府職能是對政府組織所具有的職責(zé)和功能的一種理性設(shè)計(jì)，要把它應(yīng)用于 管理實(shí)踐就變成了組織目標(biāo)。管理是一種達(dá)目標(biāo)的活動，政府管理目標(biāo)體系是依 托于政府職能而構(gòu)建起來的。政府職能規(guī)定著政府管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的范 圍和程度，為政府管理活動指明了方向。因此，任何政府活動的內(nèi)容、方式、目 標(biāo)和任務(wù)都在政府職能的范圍之內(nèi)，可以說，政府的目標(biāo)和任務(wù)就是政府職能在 其管理活動上的具體化。目標(biāo)雖然由職能決定，但是，目標(biāo)對職能也產(chǎn)生一定的 影響，從理論上講，有什么樣的職能就應(yīng)該有什么樣的目標(biāo)與之相適應(yīng)，但在實(shí) 踐中，實(shí)際所達(dá)到的目標(biāo)與理性的職能之間總是存在著差距，而這種差距恰恰成 為政府組織變革的主要動力。 ( 四) 政府職能的落實(shí)情況是衡量政府效能的重要指標(biāo) 影響政府職能落實(shí)情況的因素很多，例如政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、公務(wù)員素質(zhì)、 政府經(jīng)費(fèi)開支等，這些因素涉及到政府管理活動的方方面面，哪個(gè)因素出現(xiàn)了問 1 4 第一章政府職錢轉(zhuǎn)變的限域 題都會對職能的落實(shí)產(chǎn)生負(fù)面的影響，同時(shí)也直接導(dǎo)致了政府效能的降低。因此， 政府職能的落實(shí)情況與政府效能的高低有直接的關(guān)系。現(xiàn)實(shí)的政府管理中，評價(jià) 其管理效能的實(shí)質(zhì)也是看政府職能的落實(shí)程度，如果一個(gè)國家的政府能夠根據(jù)當(dāng) 時(shí)的環(huán)境正確的把握和落實(shí)其職能，實(shí)現(xiàn)了組織目標(biāo)，那么，這一政府組織必定 是高效能的。相反，由于政府自身原因沒有實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的組織目標(biāo)，政府職能落實(shí) 得不到位，說明這一政府組織是低效能的。 第二節(jié)政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)涵及原因 上述對政府職能內(nèi)涵的分析中，我們總結(jié)出了政府職能的動態(tài)性，即政府職 能并不是一成不變的，隨著社會條件的變化，它也在不斷的發(fā)展變化。同一歷史 時(shí)期的不同國家或者不同歷史時(shí)期的同一國家所承擔(dān)的政府職能是不同的，同時(shí) 政府職能轉(zhuǎn)變也有一定的現(xiàn)實(shí)原因，政府職能在一定歷史條件下具有相對穩(wěn)定性。 一、政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵 所謂政府職能轉(zhuǎn)變，主要是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，政府的職責(zé)和功能發(fā) 生的轉(zhuǎn)換，即“政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展”，政府職能轉(zhuǎn)變有以下 幾層含義： 1 、政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府管理權(quán)限的