農(nóng)村研究論文-農(nóng)村基礎教育的公共投入政策 .doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村基礎教育的公共投入政策農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題是當代中國經(jīng)濟和中國社會發(fā)展的突出問題，其發(fā)展狀況將在很大程度上決定中國現(xiàn)代化的發(fā)展進程。農(nóng)村教育既是農(nóng)村發(fā)展的基礎性條件，也是農(nóng)村發(fā)展狀況的重要表征。近年來，農(nóng)村地區(qū)教育問題尤其是農(nóng)村基礎教育問題已經(jīng)成為學者們關注和討論的焦點，國家把農(nóng)村教育作為中國教育改革和發(fā)展的重點，通過政策上的傾斜和資金上的投入對農(nóng)村地區(qū)教育給予了高度的重視，使得農(nóng)村教育在農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的帶動下，獲得了長足的進展。從絕對意義上說，全國的農(nóng)村基礎教育發(fā)展狀況與改革開放以前相比有了長足的進展，特別是義務教育法頒布實施以后，經(jīng)過各級地方政府的不懈努力，近幾年我國農(nóng)村基礎教育無論在辦學條件，還是在普及九年義務教育等方面都取得了顯著成績。從我國的情況看，我國基礎教育經(jīng)過多年來的努力，已取得了長足的發(fā)展，實現(xiàn)了基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲的兩大歷史任務，這是舉世公認的巨大成就。但從90年代中期以后，隨著財政體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的停滯，農(nóng)村教育正面臨著嚴峻的形勢，存在著教育資源存量不足、教育經(jīng)費財政投入不足和已經(jīng)取得的“普九”和“兩基”成果不能鞏固的問題，造成這種狀況的原因是多方面的，農(nóng)村基礎教育財政投入總量不足就是影響農(nóng)村基礎教育發(fā)展的一個重要因素，教育經(jīng)費問題是困擾農(nóng)村基礎教育發(fā)展的一個根本問題。不建立穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基礎教育財政投入體制和管理體制，農(nóng)村基礎教育的發(fā)展就沒有保障。一、農(nóng)村基礎教育投入總量缺口分析（一）由于歷史發(fā)展原因導致的農(nóng)村基礎教育資源存量不足形成的缺口農(nóng)村基礎教育和義務教育的發(fā)展，需要滿足兩個基本條件，一是必須擁有的基礎設施和設備；二是基本的教師素質。而恰恰是由于中國特殊的“二元經(jīng)濟結構”導致了廣大農(nóng)村地區(qū)在這兩方面與城市地區(qū)的巨大差距，在基礎教育資源存量方面存在巨大的差距。據(jù)統(tǒng)計，1991年，全國中小學校設備配齊率，城市中學為42.49%，小學為25.52%，而農(nóng)村中學只有17.62%，小學為8.46%；城市中學生均擁有圖書20.9冊，小學生7.6冊，而農(nóng)村中學生只有3.6冊，小學生1.9冊。2001年底，全國普通中學在校生與專任教師比例為1：19，其中，城市為1：17，縣鎮(zhèn)為1：19，農(nóng)村為1：20。全國普通小學在校生與專任教師比例為1：21，其中，城市為1：19，縣鎮(zhèn)為1：20，農(nóng)村為1：22。這種教育資源存量方面差異大的局面需要一段時間連續(xù)的較多的投入才能逐漸扭轉過來。教育資源存量上的差異根源就在于國家的教育投資管理體制方面。在20世紀末期，我國教育投資管理體制的發(fā)展大致可分為三個階段：第一，基礎教育的統(tǒng)一財政與分級管理（1970-1985）。在這一階段，雖然農(nóng)村中小學教育在規(guī)模上迅猛擴大，形式上花樣翻新，但其目標、內容與方法已背離教育規(guī)律，總的財力、物力和人力資源的投入水平受到當時經(jīng)濟發(fā)展水平和管理體制的限制，仍處于相當?shù)偷乃剑坏诙?，基礎教育地方負責、分級管理（1985-1993）。在這個階段，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速，教育總投入逐年增加，但這些投入都是由于經(jīng)濟發(fā)展需要和農(nóng)民認識的轉變而進行的自發(fā)投入，國家財政投入水平并不高，雖然頒布義務教育法，對農(nóng)村基礎教育的投資管理體制進行了法律規(guī)定，但由于當時財政管理體制尚處于變革之中，國家財政投入的重點也沒有放在農(nóng)村基礎教育上，農(nóng)村基礎教育發(fā)展速度雖然加快，但總體水平不高，且存在許多問題，據(jù)1990年第四次人口普查統(tǒng)計，到1989年，全國15歲以上人口中，文盲、半文盲的比例為15.88%，初中文化程度和小學文化程度的勞動力占總人口的70%，其中絕大部分都在農(nóng)村；第三，國家財政撥款為主，多種渠道籌措教育經(jīng)費（1993-2001）。1992年，江澤民主席在黨的十四大上指出，到本世紀末，基本普及九年義務教育，基本掃除文盲。國家制定了“基本普及九年義務教育、基本掃除文盲”的標準，規(guī)定了不同地區(qū)達標的時間表，并開展了由各級人民代表大會監(jiān)督、由各級政府實施的“雙基”達標活動，在這一階段，農(nóng)村教育財政管理體制逐步走向制度化，財政投入水平顯著增加?？梢哉f，每一階段的教育投資體制都曾有過積極作用，都把解決農(nóng)村基礎教育發(fā)展問題作為重點，但都未能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費嚴重短缺的問題。農(nóng)村教育經(jīng)費短缺存在兩個突出特征：巨大的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和這種差距的擴大趨勢。這種情況的直接后果是，農(nóng)民承擔了義務教育和高中階段教育的絕大部分成本，這些年高等教育體制的產(chǎn)業(yè)化改革又使農(nóng)村的一大部分資金以教育投資的形式流向城市，加劇了農(nóng)村教育資源短缺的問題。財政部曾于1999年組織過一次對于我國“普九”工程資金投入缺口的調研，認為如果要全面達到“普九”標準，至少還需對國內1053個縣投入資金總計約354億元。北大教育學院副教授王蓉表示，這一數(shù)據(jù)只是在一個較低物價標準上的保守估計，實際需要只可能是高于這一數(shù)字。毫無疑問，這一具體情況的存在促使決策者對義務教育財政投入體制進行改革，使今后的改革措施能在一定程度上能彌補農(nóng)村基礎教育在教育資源存量和人力資源存量方面的缺口。（二）由于近年經(jīng)濟政策原因導致的增量不足形成的缺口1993年中共中央、國務院頒布的中國教育改革和發(fā)展綱要確定的教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀末達到4%，這一目標是根據(jù)當時經(jīng)濟發(fā)展水平教育發(fā)展水平，并參考國際上其他國家的情況而確定的，應該說是合理的和可行的，可是進入90年代以后，我國財政性教育支出占GNP的比例并未如人們所期望的那樣穩(wěn)步地上升，而是呈現(xiàn)了持續(xù)下滑的趨勢，1991年為2.85%，1992年為2.73%，1993年和1994年平均為2.52%，1995年為2.46%。到1999年僅為2.97%，2000年為2.90%，仍比國家預定目標少投入1.1個百分點。注：1.預計占GNP比例根據(jù)1993年的占比，到2000年達到4%計算的平均增長速度。資料來源：歷年中國統(tǒng)計年鑒。從此表可以看出，如果按照1993年提出的增長目標，1995年以來，每年財政性教育經(jīng)費總量投入都存在較大的缺口，且逐年增加，從1995年的241.5億元，增加到2000年的971.9億元，累計達3515.4億元，即使是按照1995年以來農(nóng)村普通中小學教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費30%左右這個比較低的比例，2000年以前農(nóng)村義務教育財政投入缺口就在1000億元以上。在這種總量增長乏力和目前的教育財政投入管理體制和分配體制背景下，首先受到影響的必定是農(nóng)村基礎教育經(jīng)費總量增長，無論絕對數(shù)和相對數(shù)的增長，都相當有限，這種影響會直接體現(xiàn)在農(nóng)民義務教育負擔方面。我國普通初中生均公用經(jīng)費支出1999年比上年增5%，而農(nóng)村初中則減少1.5%；小學生均公用經(jīng)費支出1999年比上年增6.4%，農(nóng)村小學只增加2.9%。與此相對照的是，小學生均交納雜費1999年比上年增加6.1%，而農(nóng)村小學的增幅則是6.9%，超過了城鄉(xiāng)平均水平。結果，1999年農(nóng)村普通中、小學雜費占公用經(jīng)費支出的比例都高于城鄉(xiāng)平均水平，如果再考慮到城鄉(xiāng)學生人數(shù)的差異，則這一比例的城鄉(xiāng)差距會更大。所以說，農(nóng)村在基礎教育財政投入方面，仍然處于不利地位。（三）農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村基礎教育財政投入需求的影響2000年，中共中央國務院下達了關于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知，按照中央和國務院的統(tǒng)一部署，各地陸續(xù)進行了農(nóng)村稅費改革的試點工作。2001年5月國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定指出：“實行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費改革與促進農(nóng)村義務教育健康發(fā)展結合起來，對因稅費改革而減少的教育經(jīng)費，有關地方人民政府應在改革后的財政預算上和上級轉移支付資金中優(yōu)先安排，確保當?shù)剞r(nóng)村義務教育投入不低于農(nóng)村稅費改革前的水平。”經(jīng)過各方面的共同努力，2003年農(nóng)村稅費改革在全國農(nóng)村地區(qū)展開。這次農(nóng)村稅費改革試點工作的指導思想是規(guī)范農(nóng)村稅費制度，從根本上治理對農(nóng)民的各種亂收費，切實減輕農(nóng)民負擔，進一步鞏固農(nóng)村基層政權，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展和農(nóng)村社會長期穩(wěn)定。稅費改革試點工作的主要內容是取消“三提五統(tǒng)”以及屠宰稅等多個收費項目，農(nóng)民只需交納農(nóng)業(yè)稅及其附加。在取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費后，原來由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村兩級九年制義務教育等支出，由各級政府通過財政預算安排。確保農(nóng)民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉，確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費正常需要，是衡量農(nóng)村稅費改革是否成功的重要標志。可以說，正在迅速擴大試點范圍的農(nóng)村稅費改革，從分配上理順了國家、集體、農(nóng)民三者的利益關系，是國家為切實減輕農(nóng)民負擔而實施的治本之策，但稅費改革也勢必給現(xiàn)有的農(nóng)村教育投資格局帶來重大的沖擊。農(nóng)村稅費改革取消各種收費，改為只收一種農(nóng)業(yè)稅，這對減輕農(nóng)民負擔，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和保證農(nóng)村的社會穩(wěn)定，產(chǎn)生了深遠的影響，但由此引出的矛盾也顯而易見：農(nóng)民減負，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，按原有的經(jīng)費收入渠道和格局，農(nóng)村基層政府和基礎教育就難以保持正常運轉，農(nóng)村義務教育經(jīng)費缺口將進一步擴大。縣鄉(xiāng)財政可用于基礎教育的收入在稅費改革后主要依靠兩個來源：一是縣鄉(xiāng)中非國有或非公有制經(jīng)濟的稅收。由于縣及縣以下經(jīng)濟所有制結構的特點是沒有多少國有經(jīng)濟，更少有國有大中型企業(yè)，因而非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中民營經(jīng)濟的發(fā)展就成為農(nóng)村基礎教育是否能正常進行的關鍵。如果縣鄉(xiāng)中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或非公有制經(jīng)濟發(fā)展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不斷降低的農(nóng)業(yè)增加縣鄉(xiāng)財力，是全然支撐不了農(nóng)村基層政府和基礎教育的正常運行的。另一方面，整個稅費改革過程又受制于上級財政的轉移支付能力。農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和大部分教育集資，大幅度減少了農(nóng)村教育的經(jīng)費：全國農(nóng)村教育費附加1996年240億元，1997年269億元，2000年151.97億元，地方教育費附加25.94億元，農(nóng)村教育集資34.2億元（1999年），而在農(nóng)村地區(qū)，教育費附加是補充教師工資不足部分的經(jīng)費來源，農(nóng)村集資則是改善校舍和辦學條件的主要經(jīng)費來源。雖然國家在進行稅費改革過程中做出了原則性的規(guī)定：實行農(nóng)村稅費改革試點的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費改革與促進農(nóng)村義務教育健康發(fā)展結合起來，對因稅費改革而減少的教育經(jīng)費，有關地方人民政府應在改革后的財政預算和上級轉移支付資金中優(yōu)先安排，確保當?shù)剞r(nóng)村義務教育投入不低于農(nóng)村稅費改革前的水平。但如果不進一步建立規(guī)范的財政轉移支付體制，調整農(nóng)村基層政府不平衡的事權和財權安排，僅僅靠地方財政是難以完全填補稅費改革帶來的日益擴大的農(nóng)村義務教育經(jīng)費缺口。二、農(nóng)村基礎教育投入主體結構存在的問題及成因分析（一）農(nóng)村基礎教育投入主體結構存在的問題分析：制度性原因在我國市場經(jīng)濟體制改革的過程中，財政體制的調整在很大程度上影響著農(nóng)村教育財政投入體制的基礎。一方面，從我國農(nóng)村基礎教育財政投入的發(fā)展及演變的過程也可以清楚地看到中央與地方財政在權力和責任分配上的變化；另一方面，中央與地方財政權力與責任分擔機制的改革決定了我國農(nóng)村基礎教育財政投入的體制，也決定了投入主體的權力與責任的分配。根據(jù)傳統(tǒng)的測算指標，如各級政府的政府支出比例，我國的財政體制是高度分權化的。預算法授予地方高度的自治權各級地方政府都有獨立的、經(jīng)由各級人大批準的預算。自市場化改革以來，政府間的收入共享體制已發(fā)生了很大的變化。但長期以來形成的各級政府之間的層層相疊的分級體系依然存在著。在中央政府決定收入共享體制的大致框架基礎上，各級次之間是分別向下進行分享的。即中央一級的政府只與省政府打交道，而省級政府則與市級政府確定收入分享機制，市級政府與縣級政府確定收入共享機制。同樣，支出分配機制也采用相同的方式。這一分享機制的確定使得各省之間的實際收入由于其經(jīng)濟發(fā)展情況的不同而存在較大差距，也使得我國財政體制的框架呈現(xiàn)出聯(lián)邦制的特點。近年來，我國先后進行了數(shù)次大的財政體制改革，80年代分權化改革、1994年的分稅制和1998年開始的公共財政改革。80年代初的分權化改革財政體制改革的主要內容是實行財政包干、分灶吃飯，擴大地方政府的財力，使得中央政府與地方政府財政收入的比例從80年代初的40：60，變?yōu)?0年代初的22：78。但隨之而來的總體財政收入下降，國家中央財政對于經(jīng)濟調控能力減弱等問題。在此基礎上，1994年我國對財政體制進行了又一次大規(guī)模的改革。這是一次綜合性的一攬子改革方案，其目的就是要解決三個領域的問題：抑制財政收入下降和對政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除稅收結構中的扭曲因素和增加稅收透明度；調整中央政府與地方政府之間的收入分配關系。如果從增加財政收入，加強中央政府的調控能力來看，這次改革是十分成功的。在當年，一次性將大額增值稅和消費稅收入上繳國庫，使中央政府收入占政府總收入的比重由22%快速提高到55.7%。（二）改革對于我們農(nóng)村基礎教育投入主體結構的形成有著深遠的影響意義。1.從各級財政主體財力分配格局來看1994年的分稅制改革在調整了中央財政與地方財政在收入分享機制上的比例關系，增強了中央政府的收入與支出能力的同時，將大部分的公共支出責任，包括教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等支出留給了地方。20世紀80年代中期確定基礎教育實行地方政府負責的體制時，財政體制改革的主要內容是實行財政包干、分灶吃飯，擴大地方政府的財力，地方政府財力的增強為支持農(nóng)村教育的發(fā)展提供了物質基礎。而90年代中期開始實行分稅制的財政體制改革，改變了中央政府與地方政府的財政收入結構，奠定了政府間財力分配關系的新框架，其基本特征是：中央財政收入占全國財政收入的比重顯著提高，現(xiàn)在大約50%左右，標志著中央宏觀調控能力有所增強。如果再加上省本級的財政收入，那么，中央和省的財政收入在整個國家的財政收入中，占有絕對支配地位，超過60%；而縣鄉(xiāng)基層政府財政收入比重現(xiàn)在一般為20%左右。正由于縣鄉(xiāng)財力規(guī)模相對較小，現(xiàn)在我國縣以下財政自給率不高，在1999年縣