農(nóng)村研究論文-從農(nóng)村社會(huì)分層看村民自治與配套制度建設(shè).doc

農(nóng)村研究論文-從農(nóng)村社會(huì)分層看村民自治與配套制度建設(shè)一隨著改革的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)的變動(dòng)呈現(xiàn)多元化與復(fù)雜化。一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以后，經(jīng)濟(jì)分化及社會(huì)成員在經(jīng)濟(jì)地位上的差別與以往的政治關(guān)系一起為農(nóng)村急劇形成的社會(huì)分層提供了基本依據(jù)；另一方面中國(guó)農(nóng)村發(fā)展帶有明顯的不平衡性，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村由于較早投身于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)個(gè)人意識(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化，已經(jīng)成為一個(gè)開(kāi)放性社會(huì)，而大部分落后地區(qū)由于其封閉性1，傳統(tǒng)色彩依然濃厚。基本社會(huì)狀況的差異導(dǎo)致無(wú)法用統(tǒng)一的尺度去衡量存在極大懸殊的中國(guó)農(nóng)村，因此無(wú)論用什么理論研究村民自治都不能不考慮中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)存在的多樣性與復(fù)雜性。從這個(gè)角度來(lái)看中國(guó)農(nóng)村政治民主發(fā)展的前景及困難：制度角度的分析及中國(guó)村民自治民主的制度分析兩文中第二部分的論述，雖然引入制度變遷的理論作為分析框架，但由于缺乏更為細(xì)致的分析，因而顯得較為粗糙與模糊。農(nóng)村社會(huì)分層是了解與判斷村民能否現(xiàn)實(shí)地成為村民自治制度受益群體的重要維度。根據(jù)李強(qiáng)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)分層與流動(dòng)2和熊森林等對(duì)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)下林村的跟蹤調(diào)查3的研究成果，我們可以大體上把農(nóng)村村民劃分為三類群體。第一類是農(nóng)村的富裕階層，包括鄉(xiāng)村集體企業(yè)管理者、個(gè)體或合伙工商業(yè)者、私營(yíng)企業(yè)主等。他們一般都有規(guī)模不等的產(chǎn)業(yè)作為依靠，家境殷實(shí)。從理論上講，當(dāng)人們具備了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之后便有政治參與的要求，但在現(xiàn)實(shí)中參與的表現(xiàn)豐富多彩。有相當(dāng)一部分農(nóng)村富裕戶，特別在沿海地區(qū)，很早就從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)較為充分，由于他們的生產(chǎn)與銷售從一開(kāi)始就面向開(kāi)放的市場(chǎng)，因而他們的活動(dòng)范圍與個(gè)人歸屬感超出了村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)等較為狹小的區(qū)域范圍，他們關(guān)注的是自由，希望政府少干預(yù)，他們對(duì)于村民自治興趣不大。一些富裕戶認(rèn)為，村里的事與他們關(guān)系不密切，即使要關(guān)心也是關(guān)心鄉(xiāng)里或鎮(zhèn)里的事。由此可見(jiàn)，富裕階層的參與要求已突破村這一級(jí)。當(dāng)然，富裕階層進(jìn)入村委會(huì)或擔(dān)任村里主要干部在農(nóng)村十分普遍。但其中有一些情況值得思考，例如在浙江黃巖市的813個(gè)村中，有61名廠長(zhǎng)（經(jīng)理）被選為村委會(huì)主任，有的甚至是在自己出差在外、不知有關(guān)情況下當(dāng)選的4；再如有的地方，富裕戶出于宗族勢(shì)力的需要，而非自身意愿，被“選”為村干部。富裕階層的參政熱情往往使村民自治陷入尷尬境地，他們中的大多數(shù)要么真正關(guān)注的是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政權(quán)的關(guān)系，對(duì)村一級(jí)的非政權(quán)性自治組織極為不屑5，要么處于復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，帶著各種各樣的偶然性或目的性進(jìn)入自治組織。富裕階層幾乎沒(méi)有從村民自治制度中受益，當(dāng)然也沒(méi)有明顯的受損，他們對(duì)村民自治大都抱無(wú)所謂的態(tài)度。第二類是村一級(jí)干部，他們是農(nóng)村黨組織或村委會(huì)的主要成員，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的組織者和管理者。但在很多地方，農(nóng)村基層組織處于軟弱渙散、癱瘓半癱瘓狀態(tài)，這固然與基層干部素質(zhì)低下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)不力有關(guān)，但是制度上的缺陷可能是更為根本的原因。沈延生總結(jié)為三條：代理人與當(dāng)家人的角色沖突，不脫產(chǎn)與脫產(chǎn)的名實(shí)不符，報(bào)酬低且缺乏社會(huì)保障。6遺憾的是，村民自治并沒(méi)有克服這些制度缺陷。由于傳統(tǒng)的體制背景與趕超型現(xiàn)代化模式的現(xiàn)實(shí)需要，村民自治籠罩在“壓力型體制”7之下。村干部無(wú)法真正從上級(jí)下達(dá)的大量政務(wù)8中掙脫，轉(zhuǎn)而根據(jù)村民意志處理村務(wù)9。更為嚴(yán)重的是，村干部不是國(guó)家公務(wù)員，國(guó)家財(cái)政不承擔(dān)其工資。中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民委員會(huì)成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼10，但補(bǔ)貼能否兌現(xiàn)，完全取決于村的經(jīng)濟(jì)狀況，不過(guò)我們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)作調(diào)查時(shí)，發(fā)現(xiàn)有的干部得到的補(bǔ)貼即使從數(shù)量上來(lái)看已相當(dāng)高，可依然滿腹牢騷。這是因?yàn)槿藗儗?duì)于報(bào)酬所提供的滿足程度的評(píng)價(jià)總是以他們的工作量與他們所得的報(bào)酬之比在同等人中的相對(duì)位置為依據(jù)的。附表羅列了從80年代開(kāi)始各地村干部補(bǔ)貼（工資）的狀況。面對(duì)現(xiàn)實(shí)制度的制肘，村級(jí)干部只能徘徊在“保護(hù)型國(guó)家經(jīng)紀(jì)”與“贏利型國(guó)家經(jīng)紀(jì)”18角色沖突的陰影中。作為保護(hù)型經(jīng)紀(jì)，村干部夾在上級(jí)政府與村民之間，既是政府的代理人，又是自治組織的當(dāng)家人，總想兩頭不得罪，而結(jié)果往往是兩邊都吃力不討好。作為贏利型經(jīng)紀(jì)，村干部農(nóng)村社區(qū)的精英在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，無(wú)法滿足僅有的微薄的補(bǔ)貼（工資），或是忙于村級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，或是謀劃個(gè)人事業(yè)的發(fā)達(dá)，無(wú)暇顧及村中事務(wù)。人心先散，組織自然隨之渙散，村委會(huì)形同虛設(shè)。更為嚴(yán)重的是在這一過(guò)程中村干部極易利用職務(wù)之便假公濟(jì)私、中飽私囊，造成干群關(guān)系緊張。在國(guó)家尚沒(méi)有為村干部承擔(dān)的角色進(jìn)行明確界定，不為他們所從事的公務(wù)提供更為合理的收入（包括數(shù)量和方式）的前提下，單方面推行村民自治，進(jìn)而村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，只可能使村一級(jí)干部成為村民自治制度的利益受損群體。這是村民自治在許多地方受阻的重要原因。如果公正地看，鄉(xiāng)村干部抵制村民自治可能不僅僅是思想觀念跟不上形勢(shì)，不能及時(shí)轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，它提醒我們應(yīng)當(dāng)看到當(dāng)前農(nóng)村一個(gè)不容忽視的重要方面，即制度與制度之間的配套性不強(qiáng)。第三類是普通村民，他們是農(nóng)民中的絕大多數(shù)，成份也最復(fù)雜，但這并不阻礙我們對(duì)其基本狀況的考察。由于上述機(jī)制制約，對(duì)于村民中的大多數(shù)，村民自治并沒(méi)有激起他們?nèi)缒承├碚撍A(yù)料的那樣高漲的參與熱情。據(jù)張靜對(duì)吉林省梨樹(shù)縣的調(diào)查，即使在這樣一個(gè)曾經(jīng)以創(chuàng)造“海選”方式聞名中外的地方，相當(dāng)部分村民也缺乏對(duì)選舉的投入和興趣，表現(xiàn)在：村民對(duì)競(jìng)選演講的參與率不高（但私下的串聯(lián)不少），對(duì)競(jìng)選者的公開(kāi)提問(wèn)相當(dāng)有限（但私下的議論卻非常多），一些村的棄權(quán)票很高（達(dá)到200張以上），代家人投票的情況也相當(dāng)普遍，不少村干部還有動(dòng)員、命令和對(duì)付上級(jí)檢查的行為。19村民自治果能按照法定內(nèi)容與法定程序開(kāi)展，村民自然歡迎，但它處處受其他制度常規(guī)的束縛，因而無(wú)法取得公意的信任，長(zhǎng)期以來(lái)只能被冷漠的態(tài)度所包圍，用村民的話講就是“誰(shuí)上去都一樣，都是撈一把，選不選有甚么意思？”20或“不如就讓那些已經(jīng)被養(yǎng)肥的坐在位子上，另選一個(gè)“架子豬”上去，又要拼命刮削我們。”21經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期探索，當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村已形成多種發(fā)展模式，各種模式都是在尊重本地實(shí)際，經(jīng)過(guò)農(nóng)民長(zhǎng)期實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的，具有合理性，在一些地方，賢人或強(qiáng)人是村民的現(xiàn)實(shí)需要22，他們并不希望村民自治弱化賢人或強(qiáng)人的“個(gè)人權(quán)威”；在個(gè)私經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，村民關(guān)注自由度和個(gè)人利益，對(duì)村民自治普遍持無(wú)所謂態(tài)度，筆者對(duì)比江蘇省吳江市N村23村民自治1998年與80年代中后期實(shí)行之初時(shí)的狀況后發(fā)現(xiàn)，剛開(kāi)始時(shí)由于農(nóng)民閑暇較多，參與熱情很高，而十幾年中人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)對(duì)村民自治卻幾乎沒(méi)有留下多大印象。村民說(shuō)：“現(xiàn)在各忙各的，還有誰(shuí)有空去管村里的事，再說(shuō)，想管也管不好。”在村企合一的地方，村民的利益與自身在企業(yè)中的報(bào)酬、福利有關(guān)，和城市工人相似，被納入企業(yè)這一現(xiàn)代組織的村民談民主和自治將會(huì)遇到和城市一樣的單位體制的重重障礙。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，村民自治同樣不容樂(lè)觀，大家知道誰(shuí)當(dāng)了村干部工作都不好開(kāi)展，因而想當(dāng)村干部的人較少，競(jìng)爭(zhēng)不激烈，投票率也低24，村民的熱情提不起來(lái)。張樂(lè)天在公社制度終結(jié)后的農(nóng)村政治與經(jīng)濟(jì)一文中認(rèn)為，農(nóng)民是需要管制、幫助和引導(dǎo)的。25在農(nóng)村現(xiàn)代化的視角中，地方政府對(duì)農(nóng)民政治與經(jīng)濟(jì)生活的影響和作用在絕大多數(shù)情況下比任何其他組織都要強(qiáng)。只要我們不把眼睛僅僅盯住尚屬少數(shù)的示范點(diǎn)，我們就有理由承認(rèn)：報(bào)酬遞增是一種制度實(shí)行的內(nèi)在條件，而不是一廂情愿的理論推測(cè)，畢竟示范村到21世紀(jì)初也只能占全國(guó)村莊總數(shù)的10%26，其村民自治的運(yùn)作狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能代表更為豐富與復(fù)雜的大多數(shù)。至于10%的示范村，有些問(wèn)題也不容忽視，當(dāng)前村民自治能否順利開(kāi)展，最重要的因素是上級(jí)政府的推動(dòng)，象選舉這種程序性、操作性強(qiáng)的活動(dòng)，上級(jí)政府經(jīng)過(guò)精心組織，容易發(fā)揮示范村的示范效應(yīng)，但象民主管理、民主決策、民主監(jiān)督這些日常性的制度實(shí)踐，政府如何推動(dòng)？在現(xiàn)有機(jī)制下政府會(huì)不會(huì)為保證示范村的先進(jìn)性采取簽訂“責(zé)任制”的方式為民主開(kāi)道，若果真如此，政府依然跳不出壓力型體制的巢臼，顯然與民主自治背道而馳。筆者在江蘇省睢寧縣示范村S村恰恰看到了這種兩難困境。通過(guò)農(nóng)村社會(huì)分層考察農(nóng)民的受益狀況可能比籠統(tǒng)地講“一旦占中國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民階層都成為民主制度的直接受益者，那么以村民自治為基礎(chǔ)的中國(guó)農(nóng)村基層民主制度將會(huì)形成一個(gè)規(guī)模極其龐大的農(nóng)民受益群體”27來(lái)得現(xiàn)實(shí)“農(nóng)民”早已成為一個(gè)多層次，含義豐富的概念。二農(nóng)村社會(huì)分層的分析已使我們發(fā)現(xiàn)，村民自治制度的報(bào)酬遞增機(jī)制至少在目前仍受到舊體制的嚴(yán)重阻礙，村民自治制度雖已進(jìn)入強(qiáng)制性制度變遷階段，但正如諾斯所言“今天的選擇受歷史因素的影響”，即使是強(qiáng)制性的初始形式一樣陷入既存的經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制之間彼此存在的歷史依賴關(guān)系的包圍之中，因此對(duì)于村民自治，我們應(yīng)關(guān)注的并不是未來(lái)或理論上它所具有的報(bào)酬遞增的機(jī)制，關(guān)鍵問(wèn)題是村民自治的初始形式如何面對(duì)舊體制的羈束逐步切合制度設(shè)計(jì)的初衷這一點(diǎn)并不因?yàn)閺?qiáng)制性制度變遷水到渠成地實(shí)現(xiàn)。以往的理論探討中，村民自治過(guò)多地承擔(dān)了民主的功能，從而客觀上極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的參與熱情，但我們不得不承認(rèn)的是，目前基層制度嚴(yán)重不足：配套制度不健全及現(xiàn)有制度經(jīng)常矛盾、沖突。亨廷頓在變革社會(huì)中的政治秩序中指出，政治安定最終取決于制度化與參與的比例28，這一命題在各個(gè)層次上都是適用的，我們?cè)陉P(guān)注村民自治的同時(shí)不能忽視與自治相關(guān)的制度化水平較為薄弱的客觀現(xiàn)狀。民主從來(lái)不是單方面推行的，在政治發(fā)展中，制度化、組織化、管理高效化與民主化是同等重要的問(wèn)題，它們只有相伴相隨，方能保持政治發(fā)展進(jìn)程的穩(wěn)定與持續(xù)。村民自治作為基層制度網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)組成部分與其它制度有著密切的關(guān)聯(lián)它既需其他制度的支撐與保障，同時(shí)它也支撐與保障其他相關(guān)制度。在不改變平攤和集團(tuán)稅責(zé)的稅收制度29；不明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系；村黨支部、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)、村民小組職責(zé)不定、分工不清、權(quán)限不明，各種組織、功能、機(jī)制交叉混亂的前提下，村民自治難以健康發(fā)展。在政權(quán)尚沒(méi)有找到有效途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的規(guī)范化管理，理順基層制度機(jī)制之前便推行所謂的民主，既是無(wú)效，也是危險(xiǎn)的。就村民自治而言，一方面它極易成為“制度空殼”：各地依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r或地方政權(quán)需要在其名義下另行一套，直至最終與其初衷大相徑庭，另一方面，熱衷于村民自治，而對(duì)農(nóng)村接觸不多的人忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸占據(jù)社會(huì)生活主流后，各種地方勢(shì)力的潛在力量30。筆者認(rèn)為，當(dāng)前村民自治的配套制度建設(shè)需從三方面著手：一是克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)自治組織的資源不對(duì)稱，二是填補(bǔ)制度短缺，特別是要完善村組法中的執(zhí)行制度安排（操作規(guī)則或程序制度），防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)自治組織的制度侵權(quán)，三是建立一套靈活適應(yīng)的機(jī)制，消融實(shí)際存在的矛盾與沖突。從總體上說(shuō)，現(xiàn)在仍處于從過(guò)去的公社體制，到暫時(shí)的無(wú)序狀態(tài)，又到形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政治體制的過(guò)渡時(shí)期31。村民自治無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中，許多環(huán)節(jié)線條還不是很明朗，需要繼續(xù)探討。一項(xiàng)制度要成功，需要有明確的目標(biāo)或功能，合理的內(nèi)部機(jī)制以及與其制度背景的和諧相容。從這種認(rèn)識(shí)出發(fā)，我們不宜再理想化地人為拔高村民自治的制度意義，真正需要關(guān)注的是“法內(nèi)自治”、“政治領(lǐng)導(dǎo)”、“行政指導(dǎo)”32三位一體在現(xiàn)階段農(nóng)村社區(qū)所構(gòu)筑的制度框架以及在這種框架內(nèi)的有效運(yùn)行機(jī)制。村民自治的成功與否將取決于我們是否有足夠的智慧，通過(guò)對(duì)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的分化性配置促進(jìn)社會(huì)整合，它更取決于我們是否能夠確立一種新的基層治理規(guī)則33，這種規(guī)則能夠把推行民主與健全配套制度、優(yōu)化組織設(shè)置、提升管理效能有機(jī)地融合在一起。注釋：1黨國(guó)?。骸按迕褡灾巍笔敲裰髡蔚钠瘘c(diǎn)嗎？，載北京戰(zhàn)略與管理1999年第1期，頁(yè)95；2李強(qiáng)：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)分層與流動(dòng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1993年版，頁(yè)34；3熊森林、晏新如：轉(zhuǎn)型社會(huì)中的農(nóng)民分化對(duì)下林村固定觀察點(diǎn)的調(diào)查，載地方政府管理1998年第7期，頁(yè)47；4施再定：如何看待廠長(zhǎng)（經(jīng)理）兼任村委會(huì)主任，載鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇1994年第1期，頁(yè)13；5以富裕階層參與正式組織可獲取的利益相關(guān)度看，在村一級(jí)自治體中是最小的。地區(qū)越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平越高，這一點(diǎn)越明顯；6沈延生：村政的興衰與重建，載戰(zhàn)略與管理1998年第6期，頁(yè)16；7“壓力型體制”指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制（即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱悖坏媒o予各種先進(jìn)稱號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)），所以各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的，村黨支部、村委會(huì)也不例外。參閱榮敬本、崔之元、王拴正、高新軍、何增科、楊雪冬等：從壓力型體制向民主合作體制