農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地制度的缺失及對策.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地制度的缺失及對策現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是建立在農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營方式上的一種土地的分配、經(jīng)營和管理制度，是農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的一種體制的安排。在農(nóng)村改革開放初期，為提高農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和改善農(nóng)民的生存環(huán)境提供了制度保證。但隨著時間的推移和農(nóng)村經(jīng)濟形勢的發(fā)展，這種制度所體現(xiàn)出來的缺失也逐步顯露出來，并逐漸成為制約農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的消極因素。“農(nóng)村土地集體所有”模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位。首先，農(nóng)村集體所有這一概念本身模糊。按照現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的規(guī)定，農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體是農(nóng)村土地的合法產(chǎn)權(quán)持有者。農(nóng)村土地集體所有，這一概念形成于農(nóng)村改革開放初期，其本意是要保留農(nóng)村土地公有制這一憲法宗旨，在公有制的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。但農(nóng)村集體是什么？是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？還是指村級組織？或是二者兼而有之？正是這一種概念上的模糊，導致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬定位的模糊，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織和農(nóng)民在土地利益分配因產(chǎn)權(quán)的模糊而各置一詞。其次，農(nóng)村形勢的發(fā)展使土地屬農(nóng)村集體所有這一提法面臨挑戰(zhàn)。那時農(nóng)村集體經(jīng)濟尚未瓦解，農(nóng)民尚未具備足夠的實力來挑戰(zhàn)農(nóng)村集體的權(quán)威，對農(nóng)村集體依然存在較大的依附性。而且作為當時的村集體的體現(xiàn)者村民委員（會筆者認為），具用行政處罰權(quán)和經(jīng)濟支配權(quán)，因此，對土地的調(diào)配和管理上有絕對的權(quán)威，農(nóng)民無權(quán)對自己承包的土地隨意改變其用途。但隨著農(nóng)村形勢的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民就業(yè)方式的多元化，特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟的逐漸衰弱和瓦解，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體已名存實亡。農(nóng)村集體對許多農(nóng)民來講只是一種法律意義上概念和歷史習慣性的名詞，農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)僅存在于名義上或者說法律意義上。而在目前法制觀念和法律意識尚未健全的農(nóng)村，農(nóng)民實際成為了自己承包土地的所有者。許多地方的農(nóng)民可以不經(jīng)集體同意就以個人名義私下簽定轉(zhuǎn)包、租賃合同和隨意改變土地用途，這已是司空見慣的事。于是，形成了農(nóng)村土地村集體管不著（因為它的管理功能隨著農(nóng)業(yè)稅取消而逐漸衰退，同時農(nóng)村集體作為一個組織形式隨著農(nóng)村改革的深入也會逐漸被邊緣化），承包者無法管（因為現(xiàn)行的法律不允許農(nóng)民擁有土地的所有權(quán)）的缺位狀態(tài)，造成農(nóng)村集體對農(nóng)村土地管理上的失控和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位上的模糊?！俺邪恋厝瓴蛔儭睂е铝说貦?quán)的不均?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度在保障農(nóng)民土地承包權(quán)和收入自主權(quán)的同時，因設(shè)計上的不合理而造成了一些先天性的缺陷。這些缺陷主要表現(xiàn)在農(nóng)民的承包土地三十年不變的政策，導致了“地隨人走，人地捆綁”凝固效應。在農(nóng)村實行家庭承包制時，大多數(shù)地方的農(nóng)村土地都是采取“按人配地，人三勞七（即非勞動力人口占30%的份額勞動力占70%的份額）”的配地的方式出讓給農(nóng)戶承包的。但隨著農(nóng)村形勢的不斷發(fā)展和變化，農(nóng)村的人口、勞動力數(shù)量和就業(yè)方式都發(fā)生了很大的變化，但土地的分配格局卻因承包土地三十年不變的政策，而停滯在上世紀八十年代首輪承包是的原狀上?！暗仉S人走，人地合一”導致農(nóng)村土地承包權(quán)分配的嚴重不均。其結(jié)果：一方面，首輪按等份取得土地承包權(quán)的農(nóng)村人口或農(nóng)戶，現(xiàn)在不一定仍然經(jīng)營著承包的土地，從事著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或者說土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不是該承包者或農(nóng)戶的主要經(jīng)濟收入來源，有的甚至早已離開了農(nóng)村，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。承包的土地對這些人來講已不是生存中最需要的生產(chǎn)要素，不少承包的土地不是被拋荒或閑置，就是被高價出讓或轉(zhuǎn)包獲取高額利潤。而另一方面，因各種原因在首輪承包中沒有取得土地承包權(quán)，或者沒能按相同等份獲取承包土地的農(nóng)村人口和農(nóng)戶而現(xiàn)在仍然生活在農(nóng)村，土地仍然是他們生存和發(fā)展的依靠和保障，有的甚至離開了土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是去了收入的來源。這種地權(quán)就不均的矛盾如若長時期的積累，最終勢必引發(fā)農(nóng)村社會的動蕩和沖突。土地家庭分戶經(jīng)營模式滯緩了農(nóng)村現(xiàn)代化進程?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中一個最明顯的特點就是將人民公社時期以生產(chǎn)隊為單位土地高度集中經(jīng)營格局，改變?yōu)橐约彝閱挝环謶艚?jīng)營模式。這一模式雖然從體制上保障了農(nóng)民對承包土地的使用權(quán)和收益權(quán)，使農(nóng)村勞動生產(chǎn)力和農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到了充分釋放，農(nóng)村經(jīng)濟也得到了恢復性發(fā)展。但隨著時間的推移和農(nóng)村形勢的發(fā)展，分戶經(jīng)營最初帶來的積極作用也逐步消失，而負面影響隨之逐漸顯露出來。尤其是這種分戶經(jīng)營模式進一步加深了農(nóng)村土地的分散化和小規(guī)?；?，形成了中國農(nóng)村分散化、小規(guī)模經(jīng)營格局。這種分散的小規(guī)模經(jīng)營模式，不僅阻斷了農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)，使土地的價值不能得到充分的發(fā)揮，限定了土地收入的增長，而且還引發(fā)了不少矛盾和糾紛。如：農(nóng)戶間的地界糾紛、水源糾紛和服務費用的分攤糾紛。更主要的是這種土地的分塊割據(jù)的分戶經(jīng)營方式，無力獨自承擔現(xiàn)代化的生產(chǎn)工具和新的增產(chǎn)技術(shù)的研發(fā)、推廣和運用，不僅增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而且阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。缺乏約束力的承包形式導致承包雙方權(quán)利的缺失。從農(nóng)村實行土地承包開始，對農(nóng)民承包地的確認一直沒有一個具有法律效力的文書加以承載，而大多是采取隨發(fā)放農(nóng)民每年的經(jīng)濟承包合同的方式來告知當年農(nóng)戶承包地的多少。由于既沒有規(guī)范的承包合同文本，又沒有明確標明承包雙方的權(quán)利和義務，這樣造成了承包雙方的權(quán)利缺失。首先，導致農(nóng)村可耕地面積逐年下降。由于在農(nóng)村土地的承包過程中并沒有明確承包農(nóng)戶義務，農(nóng)戶對所承包的土地：（一）是進行掠奪式的墾殖。由于承包者并不擁有承包土地的所有權(quán)，也不承擔土地休耕與養(yǎng)護義務（因為現(xiàn)行承包方案中沒有涉及到此內(nèi)容），因此承包者在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對承包土地進行掠奪似的墾殖，包括化學肥料的濫用和過度追求高復種指數(shù)等，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導致農(nóng)村耕地面積的逐年下降，農(nóng)村人地矛盾日益突出。（二）是隨意改變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導致農(nóng)民對承包土地的隨意性開發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。如：在耕地上修建房屋、圈舍或?qū)⒊邪r(nóng)地私下轉(zhuǎn)包建廠房商店等大型建筑物，占用了大量的農(nóng)田面積；或?qū)?yōu)質(zhì)產(chǎn)糧面積改為水產(chǎn)、果、林等經(jīng)濟作物面積，既破壞了原有的水系、植被條件，又給糧食安全帶來了大的隱患。其次，農(nóng)民權(quán)利遭到不法侵蝕。主要表現(xiàn)在：（一）承包面積隨意性大。由于沒有規(guī)范的土地承包合同文本，許多農(nóng)戶實際承包地往往小于村集體隨經(jīng)濟合同書（俗稱四費合同）告知的承包面積，因面積不符導致的利益糾紛時常發(fā)生。（二）擅自終止農(nóng)民的土地承包權(quán)。由于承包雙方?jīng)]有簽定具有法律效力的文書，農(nóng)民的土地承包權(quán)利往往的不到法律的保障。村集體常常因農(nóng)民欠稅、或其它規(guī)費如糧、棉實物定購折價款，勞務工折價款等而擅自終止農(nóng)民的承包合同，使農(nóng)民的經(jīng)濟利益受到損失。（三）違規(guī)轉(zhuǎn)讓農(nóng)民的承包地和侵吞土地轉(zhuǎn)讓費。隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速，城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)村土地開始升值，于是，侵占、倒賣農(nóng)村土地和克扣、挪用土地轉(zhuǎn)讓費因缺乏法律文書的約束而成為一些不法之徒牟利的途徑，農(nóng)民的承包權(quán)益受到嚴重侵害。因此，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，加速農(nóng)村土地制度的的體制創(chuàng)新已成為農(nóng)村改革中一個無法回避的重大課題。對于農(nóng)村土地制度的改革，現(xiàn)在眾說紛紜，主要有維持現(xiàn)狀和私有化兩種說法。筆者認為，這兩種說法各有利弊。首先，維持農(nóng)村集體所有的現(xiàn)狀，雖然從形式上體現(xiàn)了農(nóng)村土地的公有制，保證了國家對農(nóng)村土地的調(diào)控權(quán)，有利于平衡農(nóng)村地權(quán)，均衡農(nóng)民收入，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。但農(nóng)村改革的現(xiàn)實，已使農(nóng)村集體有別于計劃經(jīng)濟時代的實體法人，而成為一種虛擬化的組織形式。在這種情形下，能否還承擔得起農(nóng)村土地管理的職能？已受到社會的普遍置疑。其次，土地私有化。在中國，農(nóng)村人口占70%左右。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度還不高，農(nóng)村經(jīng)濟利益正處于大分化的的時代，土地既是一種生產(chǎn)要素，更是一個利益調(diào)配手段。而土地私有化只能加劇少數(shù)人對土地的壟斷，導致大多數(shù)人因土地的喪失而面臨生存危機。因此在目前情況下的中國，農(nóng)村實行土地私有只能加劇社會矛盾和社會沖突。那農(nóng)村土地制度如何創(chuàng)新？筆者認為，應在鞏固現(xiàn)有農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營方式不變的基礎(chǔ)上，實行農(nóng)村土地國有民用，三權(quán)獨立。即農(nóng)村土地所有權(quán)屬國家，使用權(quán)屬農(nóng)民，農(nóng)民享有獨立的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。重新明確土地產(chǎn)權(quán)?？紤]到農(nóng)村集體這一組織已無法承擔農(nóng)村土地管理職能的現(xiàn)實狀況，國家應考慮設(shè)立專門的農(nóng)村土地管理機構(gòu)，負責對農(nóng)村土地的分配、經(jīng)營和管理，將農(nóng)村土地所有權(quán)由原來的集體所有變?yōu)閲宜?。同時，在全面普查，建立詳實的土地檔案基礎(chǔ)上，適度調(diào)整農(nóng)村現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營格局，保障所有農(nóng)村人口土地承包權(quán)益的公平、公正。以契約的方式保障農(nóng)民的權(quán)益。國家在保障對農(nóng)村土地所有權(quán)的相關(guān)權(quán)益不受侵犯的同時，以契約的方式將農(nóng)村土地給出讓給需要承包土地的農(nóng)民使用，并允許取得土地的農(nóng)民在一個相當長的期限內(nèi)，享有獨立的土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)（租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓、入股、繼承），并且不受侵犯。為農(nóng)村土地市場化運作，規(guī)范化流轉(zhuǎn)提供法律保障，使土地真正成為“順利轉(zhuǎn)化成能夠進行交易