農(nóng)村研究論文-中國農(nóng)村義務(wù)教育財權(quán)事權(quán)困境及思考.doc

農(nóng)村研究論文-中國農(nóng)村義務(wù)教育財權(quán)事權(quán)困境及思考摘要：教育歷來是關(guān)系國計民生的大事，農(nóng)村教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育近年來更是備受關(guān)注，從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題入手，通過分析各級政府尤其是作為農(nóng)村義務(wù)教育主體的縣級政府所承擔(dān)的事權(quán)責(zé)任與其財政收支現(xiàn)狀，實(shí)證中國現(xiàn)行以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體系，并就該體制實(shí)施過程中存在的問題提出建議。關(guān)鍵詞：中國；農(nóng)村；義務(wù)教育；財權(quán)事權(quán)引言義務(wù)教育是由國家法律規(guī)定，由政府實(shí)施的，對適齡兒童進(jìn)行的強(qiáng)制性基礎(chǔ)性教育制度，是具有一定的消費(fèi)非排他性，同時又具有消費(fèi)競爭性的準(zhǔn)公共物品。因?yàn)榻逃菧?zhǔn)公共產(chǎn)品，就存在教育成本分擔(dān)問題，政府既可以實(shí)行完全政府負(fù)擔(dān)的政策，也可以大部分成本由政府負(fù)擔(dān)，個人承擔(dān)小部分成本的政策，具體取決于政府財力。中國從1994年起正是實(shí)行分稅制，規(guī)范了政府間的財政分配關(guān)系。調(diào)動了各級政府理財積極性，但是也出現(xiàn)了各級政府間事權(quán)與財權(quán)不對等等問題，反映在農(nóng)村義務(wù)教育即出現(xiàn)各級政府的財政收入與對義務(wù)教育的投入比重不合理，教育經(jīng)費(fèi)缺口彌補(bǔ)困難，政府間的經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任劃分不明確等問題。一、中國農(nóng)村義務(wù)教育體系及經(jīng)費(fèi)管理分析1.各級政府事權(quán)范圍：分級管理，以縣為主。2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議明確提出基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制?！?2002年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了縣級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，并且較為具體地規(guī)定和劃分了中央和地方各級政府的投資責(zé)任。2005年11月，國務(wù)院發(fā)出國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知，通知要求按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分布組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，教職工工資、新增校舍建設(shè)和改造資金、購置圖書儀器等維持學(xué)?；具\(yùn)轉(zhuǎn)的管理責(zé)任主要由縣級政府承擔(dān)，中央主要投入以轉(zhuǎn)移性支付形式負(fù)責(zé)各種政策性的轉(zhuǎn)型補(bǔ)助?？h級政府作為教育管理工作的主要承擔(dān)者，其教育經(jīng)費(fèi)支出主要有個人部分、公用部分、基建支出。其中，個人部分包括：基本工資，補(bǔ)助工資（含民師補(bǔ)助），其他工資，職工福利費(fèi)，社會保障費(fèi)，獎貸助學(xué)金；公用部分包括公務(wù)費(fèi)，業(yè)務(wù)費(fèi)，設(shè)備購置費(fèi)，修繕費(fèi)，業(yè)務(wù)招待費(fèi)，其他費(fèi)用；基建費(fèi)用中包括自籌基建支出部分。因此在整個義務(wù)教育體系中，縣級政府的管理對保障基本教學(xué)秩序，維持正常教學(xué)水平具有重要意義。2.各級政府財力比較：中央強(qiáng)，地方弱。如前所述，根據(jù)中國國情和政策法規(guī)，“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制。”政府作為農(nóng)村義務(wù)教育投入主體，依據(jù)中國稅收體制、征稅范圍不同導(dǎo)致政府可用財力不同，對農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度也有較大區(qū)別。分稅制實(shí)施后，縣鄉(xiāng)級財力被削弱，對義務(wù)教育的投入能力大不如前，與此同時，縣鄉(xiāng)級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任即縣鄉(xiāng)級政府的事權(quán)不減反增。以2001年中央與各級地方政府可用財力作對比，中央和省級政府用縣鄉(xiāng)級1.37倍的財力負(fù)擔(dān)的人口卻只有縣鄉(xiāng)級總?cè)丝诘?.2%，無論是在財政總量還是人均可用財力上，中央和省級政府都占據(jù)了明顯的優(yōu)勢（見下表）。中央財政居于明顯的優(yōu)勢地位，縣鄉(xiāng)財政可用財力不足，但是按照中國現(xiàn)行的義務(wù)教育責(zé)任范圍劃分來看，縣鄉(xiāng)級政府卻是農(nóng)村義務(wù)教育主要責(zé)任主體，出現(xiàn)中央政府與地方各級政府間財政實(shí)力與教育責(zé)任倒掛的現(xiàn)象。3.經(jīng)費(fèi)瓶頸：經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)增長緩慢，投入結(jié)構(gòu)不合理。義務(wù)教育經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)是指學(xué)校用于教師工資、公務(wù)費(fèi)等日常教育經(jīng)費(fèi)，由于地區(qū)差異的存在，中國中西部農(nóng)村中小學(xué)普遍存在經(jīng)常性教育經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)象。2000年起，中國實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革，即取消按農(nóng)民人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，取消現(xiàn)行按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)經(jīng)費(fèi)（農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加），取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)、籌資及政府性基金3。中國政府義務(wù)教育撥款增長率約為同期GDP的一倍多，但仍然存在“教育經(jīng)費(fèi)快速上漲，而義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)相對停滯”的矛盾現(xiàn)象。二、對中國現(xiàn)行模式的思考根據(jù)有關(guān)調(diào)查研究的統(tǒng)計資料顯示：由于中國公共教育投資在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平，也高于發(fā)展中國家的平均水平，而初等教育的投資比例卻偏低4。農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)級地方政府，履行統(tǒng)發(fā)教職工工資，籌措新增校舍建設(shè)和改造資金，購置圖書儀器等維持學(xué)校正常運(yùn)行的重要職能。根據(jù)中國現(xiàn)行的分稅制體制，中央財政實(shí)力具有絕對優(yōu)勢，而中國現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體系中作為農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體的縣鄉(xiāng)級政府，卻以微弱的財政能力承擔(dān)著重大的事權(quán)責(zé)任，按目前流行的通俗說法，就是出現(xiàn)“小馬拉大車”的尷尬困境。同時，我們也應(yīng)看到近幾年來各級政府特別是中央和省級政府在增加教育投入上采取了很多措施。如政府通過轉(zhuǎn)移性支出進(jìn)行調(diào)節(jié)等。此外，由于中央政府對三農(nóng)問題的高度重視，義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)成為衡量地方官員政績和升遷的重要指標(biāo)，困境局面也正在逐步改善。除了政府目前正在進(jìn)行的改善措施外，筆者認(rèn)為，還可以從以下方面考慮困境出路：1.增加中央政府財政總支出傾斜。據(jù)教育的實(shí)證研究分析，基礎(chǔ)教育的社會邊際收益大于個人的邊際收益，而高等教育的社會邊際收益低于其個人邊際收益。因此，政府的教育支出應(yīng)更多的用于發(fā)展基礎(chǔ)教育方面，以促進(jìn)社會總福利的增加5。各類教育對經(jīng)濟(jì)增長均有一定的促進(jìn)作用，但在現(xiàn)階段，無論是從各級教育投資還是從各級教育有效勞動力來考察，初等教育對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)潛力最大，說明初等教育能產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益，結(jié)合初等教育巨大的非經(jīng)濟(jì)效益，則無論從公平角度，還是從經(jīng)濟(jì)角度考慮，都為中國義務(wù)教育的實(shí)施作了肯定的評價，也為今后制定有效的教育投資分配政策提供了導(dǎo)向，即中國在今后的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在各級教育的投資分配結(jié)構(gòu)上，應(yīng)加大義務(wù)教育的投資比重。2.細(xì)分各級政府事權(quán)，提高管理體制重心。農(nóng)村義務(wù)教育問題根源是中央與地方間、各級政府間的財權(quán)與事權(quán)的矛盾，為了保證財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，要徹底改變分稅制的預(yù)算管理體制以解決財權(quán)困境是不可取的，但是可以對中央與地方財權(quán)在分稅制體系下進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，切實(shí)履行“以支定收”的原則，適當(dāng)提高事權(quán)重心。各級政府應(yīng)當(dāng)在“由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”的體制下進(jìn)一步細(xì)分責(zé)任，分清各級政府間的事權(quán)責(zé)任。同時注重區(qū)域差異，協(xié)調(diào)地區(qū)間的教育公平。中央和省級政府要共同負(fù)責(zé)對困難縣進(jìn)行專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對中央提供的各項(xiàng)義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助，省、市財政應(yīng)按照一定比例提供配套資金。由于分稅制以及農(nóng)民減收導(dǎo)致農(nóng)村財政縮水、事權(quán)責(zé)任過重造成的收支財政缺口，導(dǎo)致的縣級財政無力全額負(fù)擔(dān)的中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和教職工工資部分，省財政應(yīng)當(dāng)積極彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)級財政，以提高農(nóng)村義務(wù)教育財政支出重心，承擔(dān)起原本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)。3.保障義務(wù)教育資金效用的最大化。各級政府要切實(shí)履行各自責(zé)任，尤其是作為日常教育秩序維持者的縣鄉(xiāng)級政府部門應(yīng)當(dāng)注重財政資金的運(yùn)用效率，將基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)全部實(shí)行預(yù)算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政支出使用效益和加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政資金管理。4.建立健全農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移機(jī)制。中央政府在加大財政性教育經(jīng)費(fèi)支出的同時，也要加強(qiáng)對下?lián)苜Y金的監(jiān)管力度，確保財政資金尤其是轉(zhuǎn)移性財政支出能順利到位，防止資金被用于非教育事業(yè)。鑒于中國幅員遼闊、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財力差異巨大、政府管理水平總體來說還比較低的特點(diǎn)，可采取如下方式：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)必須足額列入預(yù)算，縣級政府建立全面需求預(yù)算，地（市）、省、中央財政建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；采用“因素法”確定本縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)支出需求和標(biāo)準(zhǔn)收入，進(jìn)而確定需要上級政府轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)數(shù)量；建立縣級義務(wù)教育收支缺口彌補(bǔ)的責(zé)任制度，對縣級政府無力負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求，上級政府應(yīng)該足額彌補(bǔ)，并列入各自的預(yù)算，地（市）、省、中央要明確各自分擔(dān)的責(zé)任，其中，省級政府應(yīng)該對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)主要責(zé)任6。參考文獻(xiàn)：1國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定（2001-05-29）R.國發(fā)200121號.2胡延品.政府財力分配與義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體困境分析J.教育與經(jīng)濟(jì)，