銀行管理論文-依法行使監(jiān)管權(quán)是有效銀行監(jiān)管的保障.doc

銀行管理論文-依法行使監(jiān)管權(quán)是有效銀行監(jiān)管的保障許多人都認(rèn)為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)）是個(gè)“權(quán)力”非常大的部門(mén)，因?yàn)樗?003年設(shè)立伊始，就依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，制定和發(fā)布了一系列對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，對(duì)銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)施了一系列的現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)銀監(jiān)法）頒布后，又賦予其許多對(duì)違法違規(guī)的銀行機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、高級(jí)管理人員采取多種監(jiān)管措施及處罰措施的重大“權(quán)力”；“主宰”銀行從“生”（設(shè)立）到“死”（退出）的全過(guò)程及“命運(yùn)”。事實(shí)果真如此嗎？為什么銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)有這種權(quán)力，這種權(quán)力的實(shí)施又有哪些限定呢？其實(shí)，銀行監(jiān)管者的權(quán)力不是與生俱來(lái)的，它是由國(guó)家以法及法律的形式，賦予監(jiān)管者針對(duì)被監(jiān)管對(duì)象（包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人）的具體行為，按照法定程序可以采取的一系列的糾正措施和強(qiáng)制措施的權(quán)力。“國(guó)家以法及法律的形式賦予”說(shuō)明其權(quán)力的來(lái)源，“按照法定程序”說(shuō)明監(jiān)管者應(yīng)依法監(jiān)管，不可濫用權(quán)力。以法律的形式賦予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管權(quán)是國(guó)際通行做法。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)巴塞爾委員會(huì)）認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的銀行監(jiān)管當(dāng)局能否對(duì)銀行實(shí)施有效監(jiān)管，在很大程度上取決于法律是否賦予銀行監(jiān)管當(dāng)局“正式監(jiān)管權(quán)力”，以及監(jiān)管當(dāng)局能否依據(jù)法律的授權(quán)充分、及時(shí)、公平、公正地行使相應(yīng)的權(quán)力。在有效銀行監(jiān)管核心原則（以下簡(jiǎn)稱(chēng)核心原則）中，原則22具體體現(xiàn)了“正式監(jiān)管權(quán)力”的內(nèi)容。該原則強(qiáng)調(diào)：銀行監(jiān)管者必須以法律或法規(guī)為后盾，并掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿(mǎn)足審慎要求或當(dāng)存款人的安全受到威脅時(shí)及時(shí)采取糾正措施。在緊急情況下，這些措施應(yīng)包括撤銷(xiāo)銀行執(zhí)照和建議撤銷(xiāo)銀行執(zhí)照。對(duì)監(jiān)管者正式權(quán)力的闡述監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管權(quán)力必須有法可依；監(jiān)管當(dāng)局必須依法、獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力；法律應(yīng)賦予監(jiān)管者針對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同問(wèn)題采取靈活的、遞進(jìn)的糾正措施和處罰措施的權(quán)力；監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管權(quán)力應(yīng)受到嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)原則22主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容，概述如下：（一）監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管權(quán)力必須有法可依。即任何監(jiān)管職權(quán)都必須基于法律、法規(guī)的授權(quán)才能存在。否則，監(jiān)管者無(wú)權(quán)對(duì)被監(jiān)管對(duì)象實(shí)施任何監(jiān)管手段、監(jiān)管措施以及行政處罰。（二）監(jiān)管當(dāng)局必須依法、獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力。即監(jiān)管者必須有充分的自主權(quán)，及時(shí)、充分行使法律賦予的各項(xiàng)權(quán)力，不受任何干擾（包括政府的行政干預(yù)）。（三）法律應(yīng)賦予監(jiān)管者針對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同問(wèn)題采取靈活的、遞進(jìn)的糾正措施和處罰措施的權(quán)力，以保護(hù)存款人和債權(quán)人，最終保護(hù)整個(gè)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。糾正措施中既包括比較溫和的處理，如當(dāng)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題相對(duì)較小時(shí)，監(jiān)管者可采取與銀行管理層進(jìn)行簡(jiǎn)單的口頭或書(shū)面聯(lián)系、特別報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)等非正式措施；也包括其他的挽救措施或整改措施；還包括其他具有懲罰性的處理，如有權(quán)力對(duì)銀行的業(yè)務(wù)進(jìn)行限制（如限制銀行當(dāng)前開(kāi)展的業(yè)務(wù)，并停止批準(zhǔn)其開(kāi)辦新業(yè)務(wù)或收購(gòu)活動(dòng)），對(duì)銀行實(shí)現(xiàn)盈利的分配進(jìn)行干預(yù)（限制或暫停向股東支付紅利或其他收入），對(duì)銀行的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及購(gòu)回自己的股權(quán)提出禁止性要求（禁止資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及購(gòu)回自己的股權(quán)），具備有效的手段解決銀行管理方面的問(wèn)題（其中包括有權(quán)撤換銀行控股方、銀行管理層或董事，限制其手中的權(quán)力，并可在監(jiān)管者認(rèn)為適當(dāng)?shù)那闆r下將這批人永遠(yuǎn)逐出銀行業(yè)）。在情況嚴(yán)重時(shí)，監(jiān)管者應(yīng)有能力對(duì)未達(dá)到審慎要求的銀行進(jìn)行接管。在極端的情況下，監(jiān)管者可對(duì)不具備生存能力的銀行采取嚴(yán)厲的強(qiáng)制處罰措施，參與該機(jī)構(gòu)的重組或合并，直至最終吊銷(xiāo)其執(zhí)照，以保證整個(gè)銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定。（四）監(jiān)管當(dāng)局行使監(jiān)管權(quán)力應(yīng)受到嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。即法律必須明確對(duì)不作為以及濫作為的監(jiān)管者要實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，即核心原則強(qiáng)調(diào)的“法律或法規(guī)對(duì)無(wú)故延誤采取糾正措施的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能姑息”。巴塞爾委員會(huì)認(rèn)為，上述第（一）項(xiàng)、（二）項(xiàng)和第（三）項(xiàng)是一國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有效行使其正式監(jiān)管權(quán)力必須具備的內(nèi)容，第（四）項(xiàng)則是對(duì)監(jiān)管當(dāng)局提出的更高要求，也是各國(guó)應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。實(shí)施監(jiān)管權(quán)力方面的進(jìn)展明確規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管強(qiáng)制措施的權(quán)力，完善了監(jiān)管措施；初步建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員的問(wèn)責(zé)制；加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力度，增加依法行政的透明度2003年5月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立了巴塞爾核心原則自我評(píng)估小組。根據(jù)巴塞爾核心原則評(píng)價(jià)方法，評(píng)估小組對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管狀況進(jìn)行了自我評(píng)估。在對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施銀行監(jiān)管權(quán)力的評(píng)估方面，評(píng)估小組認(rèn)為：（一）近年來(lái)，我國(guó)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)施監(jiān)管權(quán)力方面做了大量工作，并按照法律、法規(guī)賦予的權(quán)限對(duì)有問(wèn)題的機(jī)構(gòu)采取一系列監(jiān)管措施，并實(shí)施了有針對(duì)性的行政處罰。如對(duì)部分違法違規(guī)的銀行采取了警告、責(zé)令限期改正、通報(bào)、下達(dá)監(jiān)管意見(jiàn)書(shū)、限制增設(shè)分支機(jī)構(gòu)、罰款以及取消相關(guān)責(zé)任人任職資格或建議銀行給予其相應(yīng)的紀(jì)律處分等措施，對(duì)問(wèn)題特別嚴(yán)重的銀行，采取了責(zé)令停業(yè)整頓、接管等措施（如汕頭市商業(yè)銀行），對(duì)嚴(yán)重資不抵債、救助無(wú)望的銀行實(shí)施了關(guān)閉或撤銷(xiāo)等較為嚴(yán)厲的處罰（如海南發(fā)展銀行），最大限度地保護(hù)了被撤銷(xiāo)及擬撤銷(xiāo)機(jī)構(gòu)的多數(shù)存款人的利益，阻止了金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，為維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定和社會(huì)的安定起到了重要作用。（二）銀監(jiān)法的頒布和實(shí)施，使我國(guó)銀行監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的狀況較以前有一定的改善。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是重新明確了對(duì)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力主體。銀監(jiān)會(huì)設(shè)立前，國(guó)家授權(quán)中國(guó)人民銀行對(duì)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，2003年4月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)設(shè)立后，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)由中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行銀行監(jiān)管職責(zé)。2003年12月27日通過(guò)的銀監(jiān)法，又通過(guò)法律的形式授權(quán)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的工作，明確了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利、應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管行為的權(quán)限、方法、程序和要求等加以限定，為銀監(jiān)會(huì)今后更有效地監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)奠定了法律基礎(chǔ)。二是明確規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管強(qiáng)制措施的權(quán)力，完善了監(jiān)管措施。根據(jù)近年來(lái)監(jiān)管工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒核心原則的相關(guān)條款，并參照其他國(guó)家和地區(qū)金融監(jiān)管的實(shí)踐，在我國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)原有的監(jiān)管權(quán)力的基礎(chǔ)上，銀監(jiān)法賦予監(jiān)管者可視銀行具體情況采取一系列監(jiān)管措施和處罰措施的權(quán)力，原監(jiān)管機(jī)構(gòu)可采取的措施單一、手段較少的缺陷得到改善，監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的狀況較以前也得到一定的改進(jìn)。銀監(jiān)法第四章、第五章的相關(guān)條款授權(quán)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)有權(quán)根據(jù)銀行的具體情況采取不同的監(jiān)管措施和處罰措施，如授權(quán)銀監(jiān)會(huì)在一定條件下，采取遞進(jìn)的監(jiān)管強(qiáng)制措施權(quán)力，這些措施既有對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的，也有對(duì)銀行業(yè)股東的，還有對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員的，包括：（1）責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；（2）限制分配紅利和其他收入；（3）限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)唬?）責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；（5）責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利；（6）停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。又如授權(quán)銀監(jiān)會(huì)擁有對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的接管、撤銷(xiāo)等行政強(qiáng)制措施權(quán)、擁有查詢(xún)涉嫌金融違法行為人的存款或申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)凍結(jié)違法資金權(quán)。再如授權(quán)銀監(jiān)會(huì)擁有對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違法行為的責(zé)令限期改正、沒(méi)收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷(xiāo)其經(jīng)營(yíng)許可證等處罰權(quán)；對(duì)違法銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員，責(zé)令銀行機(jī)構(gòu)給予紀(jì)律處分權(quán)、直接給予其行政處罰（警告、罰款）和取消其一定期限直至終身的任職資格、從業(yè)資格等權(quán)力等。三是初步建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管人員的問(wèn)責(zé)制。銀監(jiān)法在授予銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分的權(quán)力的同時(shí)，也考慮對(duì)其履行監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行必要的監(jiān)督和制約、防止權(quán)力的不當(dāng)使用及濫用這一問(wèn)題。銀監(jiān)法及中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)管職責(zé)分工和工作程序、銀監(jiān)會(huì)執(zhí)法監(jiān)察工作暫行辦法、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)工作人員守則等法律、規(guī)章、制度等均明確要求銀監(jiān)會(huì)要建立監(jiān)督管理責(zé)任制和內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、依法履行監(jiān)管職責(zé)等情況進(jìn)行規(guī)范、考核和問(wèn)責(zé)，對(duì)銀監(jiān)會(huì)工作人員工作拖拉、相互推諉、不作為、濫作為甚至玩忽職守、以權(quán)謀私違法行為規(guī)定了相應(yīng)處理措施和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等等。銀監(jiān)法還明確了國(guó)務(wù)院審計(jì)、監(jiān)察等機(jī)關(guān)依法對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施外部監(jiān)督等規(guī)定。四是加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督力度，增加依法行政的透明度。要求銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的原則，公開(kāi)監(jiān)督管理程序，如制定的規(guī)章在發(fā)布前公開(kāi)向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)、在銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站公布監(jiān)管信息、要在限期內(nèi)完成行政許可事項(xiàng)的審批工作并公開(kāi)審批結(jié)果等等，增加社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管法規(guī)的制定及執(zhí)行情況的了解，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)情況的監(jiān)督。進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管權(quán)力建立和完善分類(lèi)糾正和處置的制度安排；結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警結(jié)果，根據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)程度及合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況，及時(shí)采取糾正與處置措施；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，落實(shí)問(wèn)責(zé)制.對(duì)照核心原則的要求，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)力方面尚存在一些差距：如沒(méi)有建立完整的、可操作的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出法律、法規(guī)，對(duì)有問(wèn)題銀行缺乏判斷、處置的制度安排；監(jiān)管部門(mén)對(duì)違法違規(guī)行為（如部分銀行違反資本充足率不得低于8%的要求）的處罰缺乏力度，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使其正式權(quán)力的自主性受許多因素的制約，在一定程度上存在有法不依（講人情）、執(zhí)法不嚴(yán)（處罰不到位）、違法不究（縱容、放任違規(guī)行為）的現(xiàn)象；監(jiān)管問(wèn)責(zé)制沒(méi)有得到真正落實(shí)，等等。這些問(wèn)題的存在，使監(jiān)管的權(quán)威性和嚴(yán)肅性以及監(jiān)管的公平、公正和效率受到很大影響。為此，在建立我國(guó)銀行監(jiān)管及時(shí)有效的糾正與處置體系方面，核心原則評(píng)估小組提出了如下工作目標(biāo)：建立和完善分類(lèi)糾正和處置的制度安排；結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警結(jié)果，根據(jù)被監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)程度及合規(guī)經(jīng)營(yíng)情況，及時(shí)采取糾正與處置措施；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的監(jiān)督、評(píng)價(jià)，落實(shí)問(wèn)責(zé)制。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，評(píng)估小組認(rèn)為采取如下措施，將有助于銀監(jiān)會(huì)遵循依法、公開(kāi)、公正和效率的監(jiān)管原則，不斷提高依法行使監(jiān)管權(quán)力的質(zhì)量和水平，逐步建立有效的糾正與處置體系，為銀行監(jiān)管的