政治哲學論文-論法德共治與政治體制之特性.doc

政治哲學論文-論法德共治與政治體制之特性從理論上來看，法治與德治無論是作為社會秩序狀態(tài)，還是作為國家治理方式都不可缺少政治體制的基礎支撐。對中國來說，由于政府在法治與德治發(fā)展中扮演著推動者的角色，實際的發(fā)展進程對政府進而對政治體制的依賴就會來的更大一些。顯然，不是任何形態(tài)的政治體制都是與法治與德治發(fā)展相適應的，也不是任何形式的政府推動都會帶來法治與德治的結(jié)果。也就是說，治國方略必須體現(xiàn)或落實在政治體制上，否則它就是一個純粹觀念上的對國家的實際治理不會有太多用處的東西。因此，通過體制改革，構(gòu)建一個與法治、德治發(fā)展相適應的政治體制基礎，乃是中國法治與德治發(fā)展的一個基礎工程。一在法治發(fā)展歷史上，由于各國發(fā)展的時空差異和內(nèi)外環(huán)境之不同，發(fā)展的動力源和途徑便形成了各自的一些特點。理論界將這些特點進行了歸納和概括，認為法治發(fā)展的模式大體可分為三類：政府推進型法治、社會演進型法治、政府社會互動型法治。事實上，法治發(fā)展無非是各國現(xiàn)代化過程的一部分，它的發(fā)展軌跡與各國現(xiàn)代化過程的特征是完全結(jié)合在一起的。因此，社會演進型法治作為一個描述性的概念，指的只能是西方國家在它們法治文化源流和商品經(jīng)濟等因素的作用下，比較自然地漸成法治的歷史過程及現(xiàn)實狀態(tài)。而發(fā)展中國家不再具有西方國家當時的歷史條件，如果它們試圖推進法治的話，一般只能依靠政府的推動力，政府推進型法治便由此而來。中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式同樣不可避免地采取了政府推進的形式。其實政府推進的法治模式是現(xiàn)時代條件下，傳統(tǒng)法治資源貧乏的國家唯一現(xiàn)實可行的法治發(fā)展模式。然而，這種法治發(fā)展模式中，包含著一個在經(jīng)驗世界可隨時看見，在理論上可輕易推演出的悖論或矛盾：即以政府為主導力量所推動的法治存在著一種偏離法治的傾向。我們說法治的一個基本特征是通過對政府權力的規(guī)制來保障和發(fā)展公民的權利，但政府在推進法治的進程中會很自然地強調(diào)對自身利益和權力行使有利的東西，而極力規(guī)避對自己不利的東西。這也就是說，政府推進的法治模式很少會帶來對自己權力限制的結(jié)果，通過這種限制欲達到保障和發(fā)展公民權利的目的也就無法實現(xiàn)?！摆吚芎Α钡男袨檫壿嬙谶@里同樣適用。有學者將政府在推進法治中的這種行為取向概括為“注意力傾斜現(xiàn)象”。認為“如果政府長時間地延續(xù)這種注意力傾斜的狀態(tài)，則市民社會借助法治對政府權力的限制顯然有落空之嫌，而如不能對政府權力進行有效規(guī)制，中國法治的實現(xiàn)只能理解為一種真實的謊言”，(注：汪太賢等：法治的理念與方略，中國檢察出版社，2001年版，第239頁。)那么，中國作為發(fā)展中國家，其法治發(fā)展的模式無例外地只能采取政府推進型，但這種模式又極有可能無法達到法治的目的。這個悖論或矛盾能夠解決嗎?其實，換個視角，這個悖論實際上反映了這樣一個問題；即推進法治的政府本身必須是法治的。如果一個國家具備了下列這樣一個前提，它或許就不存在這個悖論了：即它的政府在結(jié)構(gòu)和制度的安排上是與法治相適應的；或者它在推進法治的過程中，不斷地調(diào)整自身的結(jié)構(gòu)關系以適應法治的發(fā)展。事實上，這就是一個解決問題的辦法。顯然，在理論上，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，而只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有推進和實現(xiàn)法治的作用。法治的政府結(jié)構(gòu)形態(tài)雖包含著某些共同的原則，但卻不只一種模式，它既包含了那些已被實踐證明有利于實現(xiàn)法治的政府形式，也包含了那些正在通過改革使政府結(jié)構(gòu)關系逐漸與法治相適應的政府形式。就中國具體的情景而言，依法治國方略的實施首先意味著在特定歷史條件(革命戰(zhàn)爭中的戰(zhàn)時體制和蘇聯(lián)模式的影響)下所形成的中國政治體制必須作出相應的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。也就是說，我們業(yè)已形成的黨政關系和制度、人民代表大會制度、中央與地方的關系和制度都存在一個與依法治國的價值、原則和現(xiàn)實發(fā)展相適應的問題。當我們選擇了依法治國方略的同時，也就選擇了對現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關系進行改革的策略。事實上，近年來的依法治國實踐，已經(jīng)暴露了我國現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關系中存在的某些缺陷和不適應。比如：黨政關系問題；法院的責任制問題；人大的憲法監(jiān)督權的虛化問題：司法獨立問題；司法審查制度與現(xiàn)行行政和司法之間關系的矛盾問題，等等。二理論和實踐均表明，現(xiàn)行政治結(jié)構(gòu)關系適應依法治國的實踐應有所改革構(gòu)成了中國法治發(fā)展不可逾越的體制基礎。就此而言，依法治國方略及其實施，必然涉及現(xiàn)行體制內(nèi)多重重大關系的調(diào)整。學界普遍認為，社會主義法治雖然與資本主義法治存在著本質(zhì)的不同，但在形式上則有著許多共同之處。社會主義法治的原則主要有：人民主權、人權保障、權力制約、合理完善的法律體系、法律平等、憲法法律至上、司法獨立、黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動等。(注：參閱孫國華主編：社會主義法治論，法律出版社，2002年版，第172-178頁。)從理論上來看，上述原則事實上包含了法治在價值、功能、結(jié)構(gòu)三個層面的基本要求，其中，結(jié)構(gòu)原則有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動、權力制約、司法獨立等三項。總體來看，這三項原則也就是中國政治體制適應法治發(fā)展必須具備的特征。其一，執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。在中國的政治體系中，執(zhí)政黨無疑處于核心之地位，執(zhí)政黨、特別是具體的各級黨委和各位作為“一把手”的黨的書記能否守法事關中國法治建設的大局。因此，與法治發(fā)展相適應的政治體制應該能夠在制度上保證各級黨委和黨的領導干部在憲法、法律的范圍內(nèi)活動。這特別涉及法治發(fā)展條件下的黨政關系。法治條件下的黨政關系與以往存在著顯著的不同，具備自身獨特的性質(zhì)，即二者之間的關系必須不斷滿足基于保障公民權利基礎之上的黨權與政權的功能分化及運行的制度化。黨權與政權是性質(zhì)完全不同的兩種權力，以此差異為基礎的功能互補狀態(tài)構(gòu)成了二者之間關系的最佳狀態(tài)；因此，依法治國條件下黨政關系的本質(zhì)是中國政治系統(tǒng)功能的重新分化和定位，即如何在保障黨的領導即黨對社會政治資源的組織和整合的同時，實現(xiàn)政府社會治理功能的優(yōu)化和高效率。就此而言，具體關系的調(diào)整包括了法治發(fā)展進程中黨的領導方式的轉(zhuǎn)換、黨與人大的關系、黨與司法機關的關系等。其中，執(zhí)政黨與司法機關之間的關系對法治發(fā)展具有直接的影響。從黨“必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，這一社會主義法治的一般原則出發(fā)，我們可以形成有關黨與司法機關關系的兩個一般認識：一是黨與司法機關處于同一憲法和法律的約束之下，在二者都必須守法的基礎上，黨的功能與司法機關的職能存在著目的的一致性。黨作為政治過程的主導結(jié)構(gòu)，它不僅可以通過國家權力機關，參與并主導法律的形成過程，而且還可以通過對其他國家機關的政治和組織領導保障法律的有效實施；這與司法機關實施法律的職能是一致的。二是在此前提下，黨與司法的關系應以法律的有效實施為限，即黨對司法的領導只能以法律的實現(xiàn)為目的，而不能以作為支配力的領導本身為目的。這是確定黨與司法關系的理論基礎。這意味著黨與司法的關系應圍繞著以有利于法律實現(xiàn)的目的進行配置，而不應考慮別的什么因素。實際上，在黨與司法的關系上，所謂實現(xiàn)黨的領導在最終意義上只能以法律是否獲得有效實施為衡量之尺度。理論上這個尺度所包含的道理也許是淺顯的：既然法律在中國是黨主導的政治過程的結(jié)果，那么，還有什么比法律在社會生活中的實現(xiàn)更能表達黨的領導呢?以法律的實現(xiàn)為價值目標，就必須考慮司法權作為國家權力之一種的特殊性質(zhì)，以及這種性質(zhì)到處所表現(xiàn)出來的不受法律之外因素干涉的內(nèi)在要求；就必須考慮黨的權力作為政治權力的特性和作用范圍，并尋找二者的契合點。在理論上，黨的領導權在一般意義上同樣也可分為支配力和影響力兩個要素，基于這種劃分，黨的領導或介入司法領域的方式在總體上應被界定為：在司法過程之外行使支配力，而在司法過程之內(nèi)保持影響力。(注：參閱程竹汝：“論依法治國條件下黨與司法的關系”，載政治與法律，2001年第4期。)首先，黨應主要通過法律的方式建立對司法的領導關系，即將黨的司法政策通過人大轉(zhuǎn)化為法律的形式，以此對司法過程及其司法角色的行為形成有效約束。就法律實現(xiàn)的價值目標來說，這應該成為黨領導司法的主要途徑。在這一主要方式中，黨對司法的支配力以主導有關司法的公共政策即法律的形成為限，提供司法過程和司法角色只受法律約束的條件和氛圍。這應該被看作是現(xiàn)實法治生成的一個基本條件。如果聽任黨的各級組織，包括政法委員會直接向司法機關發(fā)布司法政策的做法，不僅兩套規(guī)則體系將使司法過程無所適從，而且這種做法所包含的權與法的矛盾將在根本上危害法治的形成機制，從而使我們追求法治的努力化為泡影。其次，黨應通過對法官、檢察官等司法角色在司法過程之外的選任和監(jiān)督建立對司法的領導關系，并且這種領導關系成立的唯一條件是：必須通過相應的國家機關以規(guī)范化和制度化的方式進行。針對我國的實際情況，這應成為各級黨委對司法領導關系的一個剛性限度。所謂剛性限度意味著各級黨委只能在這個限度內(nèi)即通過人大的職能機制來發(fā)揮作用，并以此對司法過程形成影響力，而不可將其權力直接應用于司法過程。現(xiàn)實中的經(jīng)驗一再證明，“黨委對案件的調(diào)閱、書記對案件的批示、政法委對案件的協(xié)調(diào)、黨組對案件的討論往往易曲變?yōu)閭€別人在黨的名義下，侵蝕司法獨立性，損害司法公正性的借口?！?注：徐顯明：“司法改革二十題”，載法學，1999年第9期。)其二，權力制約原則。在政治體制中，安排有某種程度的權力制約的制度性關系是法治的一個基本要求。任何權力不受制約都必然導致腐敗和權力濫用，這已是被無數(shù)次的歷史經(jīng)驗所證明了的規(guī)律，社會主義國家也概莫能外。法治之所以強調(diào)政治體制中的制約性安排，是因為政府或官員作為組織起來的力量，在一般情況下他們是分散的公民和社會組織根本無力抗衡的。一旦他們不守法，社會便缺少在秩序范圍內(nèi)的糾錯手段。而要改變這種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結(jié)構(gòu)，從而以組織起來的力量相互抗衡，所謂以權力約束權力。在政治體制的問題上，我們長期以來一直強調(diào)權力的集中和統(tǒng)一，強調(diào)針對資本主義國家“權力分立”原則相區(qū)別的社會主義“議行合一”原則，認為以人民主權為價值基礎的國家權力是不可分割的。殊不知國家權力不可分割，并不等于政府權力不可分割。反之，如果政府權力沒有必要的職能分工，國家權力便缺乏現(xiàn)實化的途徑。也就是說，現(xiàn)代政府權力的分化并不是承認對國家主權的分割，相反它是國家的各項權能通過權限的相互分工，在相互配合中實現(xiàn)統(tǒng)一國家權力的必然途徑。(注：參閱(日)美濃布達吉：憲法學原理中譯本，商務印書館，1925年版，第256頁。)因此，政府體制中的分權制度實在不是國家主權統(tǒng)一本性的對立物，而恰恰是它的必然要求。恰到好處的分權，是現(xiàn)代性政治體系的要素之一，代表了政治發(fā)展的科學化傾向。我國的人民代表大會制，包含著有關權力制約的基本制度，那就是：各級人大由民主選舉產(chǎn)生，對選民負責并接受選民監(jiān)督；國家行政機關和國家司法機關由各級人大產(chǎn)生，對人大負責并接受人大監(jiān)督。在我國的政府結(jié)構(gòu)中，制度性的權力制約關系包括了兩個方面：一是人大對“一府兩院”的監(jiān)督；二是司法機關對行政機關的職能監(jiān)督，即檢察機關的法紀監(jiān)督和人民法院的司法審查。在這兩個方面的監(jiān)督關系中，目前存在的突出問題包括：人大監(jiān)督權行使的法律化和實效化問題；司法審查制度在相當程度上的“虛置”問題等。人大監(jiān)督權的法律化問題是指作為中國政治體系中法律地位最高的各級人民代表大會，其監(jiān)督權的行使迄今為止一直處于“無法可依”的局面，即我國目前仍然缺少一部統(tǒng)一的用來規(guī)范各級人大監(jiān)督權的監(jiān)督法。人大監(jiān)督權行使的實效化問題是指憲法、法律所賦予人大的憲法監(jiān)督、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督等權力在操作上的現(xiàn)實性問題。比如：全國人大及其常委會享有憲法監(jiān)督的職責，但實踐證明這個職責的履行如果缺乏專門機關的協(xié)助的話，很可能流于形式，目前的情況便大體如此；對行政機關制定的規(guī)范性文件的合法性審查是人大法律監(jiān)督的重要方面，但現(xiàn)實中這一領域存在著相當多的違法現(xiàn)象(比如地方保護主義的行政規(guī)章)說明這個權力的行使并沒有真正落實；各級人大對其所產(chǎn)生的官員享有質(zhì)詢、彈劾等權力，而現(xiàn)實中相對于這部分官員較常見的腐敗和濫用職權現(xiàn)象，人大對這項權力的行使并不多見，這其中的一個很重要原因就是在相關程序上缺乏操作性。(注：我國的憲法和各種組織法一般都對各級人大行使罷免權作了較嚴格的限制，比如地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第21條規(guī)定，縣級以上各級人大所產(chǎn)生之官員的罷免案須由主席團、常委會或十分之一以上的代表聯(lián)名提出。實踐中代表聯(lián)名提出的罷免案極為罕見，這種情況說明“十分之一以上代表聯(lián)名”的條件限制過于嚴格了。筆者認為罷免案提出的條件擬寬松一些，在我國人大的政治場合，罷免案多一些并不是壞事，即使提案的質(zhì)量不高，它對官員們也是一個警示。)而司法審查制度的“虛置”問題是指中國行政訴訟制度自建立至今的20多年里，一直面臨著受案數(shù)低、撤訴率高；當事人不愿告訴、人民法院不愿受理；行政權難以進行司法約束的尷尬局面?？偟膩砜?，造成這些問題的一個主要原因是在這套體制形成之時沒有充分地考慮到法治的要求，即制度設計缺乏充分的法治視角。就上述問題對中國法治發(fā)展的影響來看，人大監(jiān)督權的落實當是最重要的方面，這方面的改革不僅需要調(diào)整多重關系，同時也需要新的制度介入。比如：應安排專門的機構(gòu)協(xié)助我國人大負責憲法監(jiān)督的事宜；在抽象行政行為的合法性審查問題上，可將立法審查與司法審查結(jié)合起來。在理順行政與司法的關系的問題上，應改變目前以橫向為主導的行政與司法的關系模式，建立以縱向為主導的司法組織體系，使司法機關的地位能夠適應司法審查的職能要求。其三，司法獨立原則。司法獨立是法治條件下政治體制的一個基本的不可缺少的原則和特征。就理論的淵源來講，法治發(fā)展之所以必須要求司法獨立，其理由主要有三：一是司法權的內(nèi)在規(guī)定性必然要求司法獨立。司法權的本質(zhì)是裁判權，而裁判權的內(nèi)在規(guī)定性，一方面要求裁判者相對于糾紛當事人的中立性；另一方面要求裁判者相對于社會各方的自主性。也就是說，司法過程至少在形式上或程序上必須是中立的和自主的，否則判斷就不成其為判斷。判斷的客觀性要求排除判斷過程中的各種主觀的和外部的因素的干擾。這種基于判斷本性所產(chǎn)生的“自然正義”，反映到司法過程中就是要求司法機關的裁判過程要有對當事人中立和對非當事人自主的制度和程序安排。二是司法在現(xiàn)代憲政秩序的結(jié)構(gòu)性關系中所扮演的角色必然要求司法獨立。如果說將政治權力的實際運行納