政治其它相關論文-高速增長中的低度政治發(fā)展──泰國模式分析.doc

政治其它相關論文-高速增長中的低度政治發(fā)展泰國模式分析內容提要本文分析了泰國在經濟的高度發(fā)展后起其政治體制依然沒有重大變化的種種因素，指出泰國獨特的官僚體制在這一過程中的作用，并認為真正的政治發(fā)展比經濟發(fā)展更為困難。關鍵詞：泰國，經濟發(fā)展，官僚制，政治發(fā)展。政治發(fā)展與經濟發(fā)展之間的關系歷來是學術界十分關注的課題。貧窮的經濟基礎上無法建立穩(wěn)定的政治秩序和民主體制，經濟發(fā)展的成就會造成政治方面的積極變化，均已成為學術界的共識。然而泰國在高速的經濟發(fā)展過程中，原來的既得利益集團不僅很容易地將經濟發(fā)展的成果據為己有，而且依然大體上保持著舊有的政治體制，形成一種經濟方面的高速發(fā)展與政治方面的低度發(fā)展同時并存的奇特局面。從而對傳統的發(fā)展理論提出了挑戰(zhàn)。作為東南亞新興工業(yè)化國家和亞洲第五虎，泰國這種獨特的現象越來越引起致力于發(fā)展研究的學者的興趣。在東南亞主要的五個發(fā)展中國家，泰國的政治發(fā)展問題最為突出，其政府更迭的頻繁及軍事政變的頻率之高也令人驚異。1932年至1992年，泰國共發(fā)生了19次政變，13次成功。同一時期，20位首相相繼組建了48屆內閣，其中24屆內閣屬軍人政府，8屆是軍人為主的政府，16屆為文官政府；共通過了15部憲法；舉行了18次大選。從1932年到現在，泰國有80的時間處在軍人的統治之下。最近的軍事政變發(fā)生在1991年，并導致了大規(guī)模的沖突。1即使在這樣的情況下，泰國的經濟仍然取得了驕人的成績，并且保持著較高的增長速度。1951年到1961年，國民生產總值由282億銖增加到571億銖，年增長率為7.4；1960年1970年，泰國的年平均經濟增長率為8.4；19701982年為7.1。世界銀行1983年世界發(fā)展報告認為：在過去20多年的經濟發(fā)展過程中，泰國是發(fā)展中國家中經濟發(fā)展最為成功的國家之一。2泰國經濟的高速增長與政治的低度發(fā)展，經濟增長的持續(xù)性與政治的動蕩性形成了鮮明的對比。經濟增長的持續(xù)性與政治的低度發(fā)展之間究竟有什么聯系？為什么泰國在經濟發(fā)展取得了長足進步的情況下政治體制依然大體保持原樣？本文試圖從如下一些方面對這些問題進行探索。泰國的官僚行政機構在發(fā)展中國家，普遍存在著這樣一種現象，政治決策機構和決策實施機構的權力杠桿往往向后者傾斜。政治組織軟弱分散，其應有的政治職能多落入官僚手中。第三世界國家中軍官與文官之權力斗爭十分激烈，許多學者認為這種權力之爭將危及國家的政治穩(wěn)定、經濟增長、行政效率和民主發(fā)展。在所謂的西方民主國家中政策只能由政治的、非官僚機構制定，而官僚只是政策的執(zhí)行者；官僚必須受到前者的制約。發(fā)展中國家的政治觀念雖然大多來自西方，組織結構形式上大同小異，但權力和職責的分配卻與西方社會有很大差別。在一黨專政的國家，由于高度的集權，官僚完全被黨所操縱，兩者已成為一體，沒有明確的分界線。而泰國卻處在另一種極端的情況之下，軍隊一直在政治舞臺上唱著主角，偶爾有文官執(zhí)政，也不過是多黨聯盟，但無論誰執(zhí)政，具體的行政機構組織卻完全把握在行政官僚手中。泰國的非官僚組織，諸如佛教、工會、政黨、企業(yè)等利益集團，總體力量不強，難以對這種官僚體系構成有力的監(jiān)督，更不用說對其加以控制。由此可見泰國官僚在泰國政治經濟的發(fā)展過程占有的重要地位。因此有人認為泰國是官僚政體，官僚是泰國占有統治地位的政治精英。3這也在一定程度上解釋了為什么經濟發(fā)展的成就并未能對官僚的政治結構造成革命性的沖擊。從其結構上看，泰國現在的官僚分為三個層次：中央、府（?。┖偷胤健Ｔ谥醒朐O有十三個部，部下設司和處，各部有一個部長和一至兩個副部長，其中內政部規(guī)模最大。在各部之上又設有總理辦公室，直接監(jiān)督十三個司。泰國共有七十二?。ǜ?，每省有一個省長，一至兩個副省長和一個助理省長。省下設區(qū)及相應的區(qū)長。區(qū)下設鎮(zhèn)、村及相應的鎮(zhèn)長和村長。雖然省長是一省的最高行政官員，但是不能直接領導內政部所管轄范圍以內的官員。地方政府單位包括府行政組織、市政府、區(qū)和鎮(zhèn)行政組織。這些單位直接由內政部和省掌管，而非自治的獨立的機構。在各省設有民選的議會，議會會員每年集會一次，通過年度預算，審核前年的收支。預算來自各省的稅收。泰國經濟的區(qū)域發(fā)展極不平衡，一般而言，各省稅收極其有限，它們必須通過地方行政司來得到中央政府的撥款和貸款。各省在財政上都不得不依賴中央政府。泰國各級地區(qū)性政府均由內政部所設，并在內政部向心力的影響范圍內運行。中央政府除了以財政手段外，還在各地區(qū)任命中央政府代表，以加強控制。市議會是民選議會，每當國民議會解散之時，市議會也得解散。而且內政部有權在市議會和市長之間發(fā)生沖突之時，解散市議會。而曼谷市議會成員、市長均由中央政府任命。也就是說，中央官僚對全國行政具有絕對的控制權力。泰國官僚主要來自武裝部隊、警察和民政領域。泰國武裝部隊，尤其是陸軍的優(yōu)勢地位可從內閣這一權力中心中清楚地體現出來，在1959年至1974年的內閣成員中，38名成員來自軍隊，103名成員來自民政領域，（這141名成員均為官僚），只有四名非官僚成員。僅在19571976民主時期，非官僚內閣成員（35名）超過了官僚成員（23名）。然而內閣主要職位、總理、內政部長和國防部長均由軍隊首領所壟斷，在1932年后的四十八年里，39年由軍官擔任首相，9年由文官擔任首相。而既使在文官當政時，國防部長的職位也一直由軍方把持。民政包含內政部、財政部、農業(yè)部、通訊部、教育部和總理辦公室，這六部的行政對軍隊并不構成威脅，相反，行政成了軍隊的同盟，兩者一致認為秩序是政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展的基礎。美國學者斯芬指出，泰國行政和軍隊對于官僚制度有著共同的價值取向，這種價值觀不是以成就目的（生產力、理性和效率）為取向，而是以社會制度的維持為目的。4發(fā)展和秩序并不矛盾，后者為前者提供了基本的必要條件。泰國雖經反復的政治動蕩，但其社會體制并無多大變化。我們所見到的是塔尖人員的不斷交替，而權力塔的基層從未受到沖擊。這種官僚體制的穩(wěn)定性在很大程度上確保了社會體制的穩(wěn)定性。一般來說，軍隊不干預行政職能，而文官也不進入安全領域。官僚的各個組成部分擁有共同的觀念，如尊重權威、高度區(qū)別的上下級關系、以地位加以規(guī)范的行為、了解個人的位置觀、尊從而非武斷、遵守而非主動等等。這些共同的觀念使得軍隊和行政的勞動分工能被雙方接受。這種勞動分工的觀念不僅在軍官和文官之橫向上，也在中央和地方上級和下級的縱向上得到體現。文官是泰國官僚的主要組成部分，泰國內政部曾做過統計，1981年泰國5100萬人口中，有799.491人是文官（其中還不包括國營企業(yè)任職的干部等）。進入90年代，由于行政管理的需要，文官人數迅速增長。泰國文官制度主要是在19世紀末朱拉隆功行政改革的基礎上發(fā)展而來的，1928年文官法的頒布標志著泰國文官制度的正式確立。1928年頒布的文官法規(guī)定成立貫徹文官法委員會，負責招聘選拔文官和文官的人事管理。通過公平競爭考試以招聘和選拔文官。取消官銜制，建立職位分類制，根據個人的職務，職責、工作質量和數量確定文官的工資。文官的晉升是以才能而不是以資歷為基礎。5文官法后來雖多次修訂，但公平競爭考試招聘文官和以才能晉升的原則并未改變。目前泰國文官制度在管理制度上有幾大特點：官銜分類制和職位分類制并存。根據職位分類制，除王室外，泰國的高校、科研單位和警察部門等也實行官銜分類制。一般來說，級別、官銜與物質利益直接掛勾。沿襲1928年文官法，文官的招聘和選拔必須經過公開競爭考試。任何符合條件者均可報名參考，機會均等，獲得政府獎學金者或文官學校的畢業(yè)生可以不參加招聘考試，但必須得到有關部門的批準方可成為文官，考試的公正性是無可非議的，除了極少數專業(yè)（如安全部及與國家安全、情報有關的專業(yè)等）的招聘考試外，其他的考試均是公開的考試，考試的成績由考試委員會集中評定，然后公布成績，擇優(yōu)錄取。文官的晉升制度較為復雜，低級別的官員的晉升除資歷外，還得通過晉升考試。但高級別文官的晉升主要強調學歷資歷、工作經驗，然后再考慮工作能力。泰國文官分類繁雜，對各類文官的調動有著多方面的限制。跨部門、跨行業(yè)的調動更為困難。這種管理方式雖然有些僵化，但加強了各行業(yè)文官的穩(wěn)定性。1975年，泰國通過了反貪污法，成立了反貪委員會，它的主要任務是向內閣提出反貪的建議，調查案例，對案例一經查實，即通過內閣要求被懷疑者公布其財產等，在結構和組織上，該委員會直接由總理辦公室領導，委員會的成員由政府提名，并經過議會的批準，更值得我們注意的是，這些成員絕對不是政治官員、議員、商人，這樣，反貪委員會的相對獨立性是極為顯著的，它不可能受到政黨、政府要員、大資本家的操縱，這在一黨專政的國家是不可想象的。當然，無可否認，泰國的腐敗現象極為嚴重，但與軍官比較而言，文官是較為廉潔的，反貪委員會對于清除文官隊伍的腐敗也起了重要的作用。泰國官僚的價值觀念和行為方式傳統的官僚價值觀在現代泰國依然保持著，泰國官僚在社會政治機構中，占據著統治性的地位，他們的價值觀還未曾受到其他組織的挑戰(zhàn)。目前，那些潛在的反官僚組織在泰國依舊缺乏合法性和大眾支持。就傳統而言，官僚與民選政客之間，泰人更偏愛前者，泰人從不用政治一詞去描述官僚的政治性行為，他們并不清楚無論議院是否存在，官員均會參與政治決策。在泰人眼中，政治是卑鄙、腐敗、混亂的代名詞，政治家被視為貪圖權力、濫施職權、自謀私利、好于爭吵、無所效率的人。每當軍事政變發(fā)生之時，人們常會這樣來解釋，政變的原因是政客們導致混亂，帶來麻煩，阻礙了政府行政的平穩(wěn)運行6泰國人喜歡用Kanmuang（玩政治）即用玩政治來描述政治角色與政治行為。而對于行政，人們常說thamKanborihantham意為為工作，Kamborthan意為行政?？梢?，泰國人是將政治看成是無關緊要的事，而行政卻不同于政治。在泰國人的語言中，從不把政治和行政混在一起。泰語中還有一個單詞Woonwai更能反映人們對于政治的態(tài)度。這個詞指的是一種令人討厭的狀態(tài)，它可能導致混亂和不安。當該詞用于政治場合時，它指的是壓力集團的某種官僚外行為。對于眾議院，人們常在新聞報道中使用該詞來描述這一參與型政治中的沖突爭吵和妥協。一旦議會內沖突升級，軍官和文官就有權干預并解散議會，借口是，議會是如此woonwai，擾亂了政府行政，不利于政府政策的實施。7泰人親行政遠政治的態(tài)度，證明泰國傳統官僚價值觀是根深蒂固的。而泰國的家庭教育，學校教育和對職業(yè)的期望都有利于這些價值觀的形成，在學校中，教師常向學生灌輸所謂正確的行為規(guī)范，如年輕人應懂得如何尊敬老人和上司，當年輕人和不同級別、不同地位的人在一起時，應該知道如何行事。8一旦普通家庭出生的青年有幸受到高等教育，進入行政領域，他們也會被官僚所同化。這樣，對來自各種社會階層的青年灌輸官僚價值觀對于傳統的官僚政體起著重要的維護作用。而更重要的是，泰國缺乏社會流動性，窮人沒有什么機會可以進入文官領域，高層文官主要來自官僚和商人家庭。另外，泰國尤其看重洋學位，據李克提地日未競統計,1973年,在泰國擁有最顯赫，最高權利位置的2200名官員中，93%是大學畢業(yè)，其中1/3擁有學士學位，且?guī)缀跞縼碜晕鞣絿业拇髮W，2/3不滿56歲的官員擁有洋文憑。9這一方面說明高級官員均有著較高的知識水平，同時也應注意到，主要是政府官員或他們的子女才能留學國外，并由此而形成了一個特殊的利益集團?？偟膩碇v，泰國官僚有著如下的價值觀念：1、宗派主義泰國官僚中派系林立，美國學者大衛(wèi)威爾遜（DavidWilson）在其著作中寫到：一個部長，他進入此部之時，已擁有了這一職位的權力，他希望得到下屬的尊重，敬仰和聽從。然而。傳統上而言，他有義務照顧自己的下屬。為了保證自己或整個宗派的權力不受侵犯，他必須履行自己的義務。這樣，部里的所有成員就成為他的擁護者，他也就在內閣中成為他們的代表。部長極力保護其雇員的利益，并為本部爭取盡可能多的預算。當然，部與部之間最終只能相互妥協，不可能出現利益獨占的情況。10另一位學者諾曼杰克斯（NormanJacks）認為宗派主義與政治腐敗有關，他認為：部長與下屬之間這種垂直性忠誠與利益的分配相關。任何管理政府項目的權力，特別是利益攸關的項目，都得在不同各部的決策者之間均分，當然這絕不是根據客觀標準來加以分配。112、個人至上主義在泰國歷史中其政治領導均持個人至上論。政府高官習慣于自我決策，他們在工作中常以自我為取向，而非以任務為取向，而高級官員之間相互極為熟悉，或許他們在同一所學校讀書，然后又一起在職務晉升的階梯上攀爬；同事間相互聯姻；泰國官員常常涉足商業(yè)，并在生意場上互相關照，這種關系甚至在一定程度上影響了政府的決策。值得強調的是，泰國人特別注重校友同學這一層關系，同學間的庇護關系非常凝固，這不僅是物質利益的互換，也是他們人與人之間的道德上的義務所在。宗派主義和個人至上論容易導致徇私思想和裙帶關系。因此，泰國官僚常視自己的職位為個人財富，并以之來為自己和宗