政治其它相關論文-談公共服務型政府正當、合理的三緯度考量.doc

政治其它相關論文-談公共服務型政府正當、合理的三緯度考量論文關鍵詞：公共服務型政府理論根源現實需求倫理論據論文摘要：從我國改革開放中先后進行的四次大的行政管理體制和機構改革來看，重點是圍繞著下放權力和轉變政府職能進行的。轉變政府職能，就是要創(chuàng)建服務型政府，以服務為政府行政的宗旨，強調要把公眾放在政府工作的突出地位，對公眾的要求做出積極的回應，而不是滿足于追求行政組織的自身需要。就目前來看從理論緯度、現實緯度、倫理緯度出發(fā)，考量公共服務型政府的行政效率、制度安排的合理性具有更深層次的意義。公共服務型政府正當、合理與否，及其隸屬行政制度安排的合法性問題，都離不開三緯度考量的思考。以理論緯度考量為視野，公共服務型政府正當、合理與否，有其深厚的理論根源。從“古典公共行政”到“新公共行政”的理論梳理來看，前者盡管以“行政高效率”為其主要的價值訴求，但并不必然帶來高效；后者則不僅僅是“降低行政管理成本、提高行政效率”，更重要的是以“社會公平”為其核心價值訴求。這種從效率到公平的演變，折射出理論研究范式的轉型。以現實緯度考量為視野，從我國改革開放中先后進行的四次大的行政管理體制和機構改革來看，重點是圍繞著下放權力和轉變政府職能進行的。轉變政府職能，就是要創(chuàng)建服務型政府，以服務為政府行政的宗旨，強調要把公眾放在政府工作的突出地位，對公眾的要求做出積極的回應，而不是滿足于追求行政組織的自身需要。這種政府職能的轉型，折射出現實需求對行政制度安排何以應當的心路變化。以倫理緯度考量為視野，公共服務型政府的制度安排是否合理，除了基于以上的理由外，更重要的是它與功利主義所倡導的“兩最”、羅爾斯正義論中所主張的“公平的正義”等行政制度安排的“應當”理論相吻合，因此也可以說是有據可循。盡管現代社會中的公共行政要追求多種價值，但在效率與公平上，社會公平才是公共行政的核心價值。公共服務型政府的制度安排何以應該，正是反映或滿足了這種需求，“三緯度考量”又為我們認識該問題提供了新的思考路徑?！肮卜招驼被蛘摺跋蚍招月毮苻D型”，是當前國內外行政管理或公共管理關注的熱點問題。盡管學術界已經從不同的角度做了探討，也取得了一定的成果，但這種行政制度安排或者變遷的深層意義是什么，仍然有繼續(xù)探討的必要。一、立論意義目前的公共行政領域，無論是理論還是實踐方面，都聚焦在“公共服務型政府”或“向服務性職能轉型”上，這也使有關“公共服務”問題成為一個具有現代意義的話題。大多數的關注主要是從“環(huán)境”、“范式轉換”、“能力提高”、“基本方法”、“問題研究”、“社會管理與公共服務”、“馬克思主義經典作家談政府職能”、“公共服務的主體”、“公共服務的對策思考”、“科學發(fā)展觀與政府職能轉變”和“理論價值”的角度出發(fā)來開展研究的。這其中涉及了“公共服務”的不同方面，必將有助于提高對“公共服務”的認識。但是，僅做這樣的文獻梳理還是遠遠不夠的，因為僅僅將眾多的研究進行簡單的歸類，并不能說明要達到的目的，而對此的忽略又不利于進一步的研究。那么，上述梳理的目的何在?本文認為，他們要解決的是“公共服務”作為“行政制度類型”或“職能轉變”的重要意義、主要措施和行政制度的合法性等問題。其中，“行政制度的合法性”問題尤為突出。如果不能得到確認，對其重要性的認識就只能是膚淺的，對其主要措施的提出就缺乏有力的依據?？梢?，繼續(xù)關注行政制度的合法性仍有其重要的價值。本文以“公共服務型政府正當、合理的倫理依據”為論題立論，正是基于此。二、研究現狀行政制度的合法性問題，可以說自從人類進入階級社會以來一直是一個重要的問題。人類歷史上的任何一種政治統(tǒng)治和大規(guī)模的社會管理形式，都在謀求或營造其合法性，這也使得行政制度的合法性問題成為政治學、社會學和公共行政等關注的永恒主題。當然，對合法性進行理論研究是近代以來的事情。德國學者馬克斯韋伯首開行政制度合法性研究的先河，繼他之后更具代表性的學者是德國的哈貝馬斯，兩人都對合法性問題提出了各自的觀點和看法。1韋伯的觀點韋伯認為，所謂合法性是指在存在命令和服從的社會活動系統(tǒng)中被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的服從，這種服從不是出自諸如習俗、畏懼懲罰的情緒、物質利害關系的考慮等動機，而是與這些因素無關的對其認同的普遍信念(即帶有普遍性的自愿服從的內心信念)。一旦被統(tǒng)治者有了這個信念(即“人內在的法”或善的意志)就會發(fā)自內心服從來自上層的命令，成為統(tǒng)治的可靠基礎。可見，合法性問題歸根到底是個信念問題，它關系到行政制度體制的正義性、運用者充任權威的正義性，乃至政策和命令的正義性。這種普遍認同的合法性是怎樣體現的呢?韋伯進一步強調了一種合規(guī)則性。所謂合規(guī)則性，是指統(tǒng)治的合法性之所以得到認同或被認為或被感覺到正當，是因為合法性實質上是符合了某些規(guī)則，而這些規(guī)則既可以是法律程序，也可以是一定的社會價值或共同沿襲的先例，當然在韋伯那里主要是指法律程序。這樣一來，他所指的合法性就符合了某種法律程序，而法律總是統(tǒng)治者自己制定或認可的，這也使得合法性成為一種僅局限于本階級的自我論證，而這種論證由于失去了普世性和客觀性，其結果是論證合法性的目的最后卻得出了失去對象物(即行政制度)的合法性。如果說這種合法性還有存在的必要性的話，也僅僅限于那些非法的政府所尋求的合法性，其適用范圍極其有限，更主要的是偏離了原來所祈求的對象物的(即行政制度)合法性的論證，這恐怕是韋伯合法性的最大不足之處。正是基于此，哈貝馬斯對韋伯的合法性提出了質疑。2哈貝馬斯的觀點哈貝馬斯認為，所謂合法性并不一定是通過一些所謂的規(guī)則去獲取的，規(guī)則本身作為工具理性寓于對象物(即行政制度)之中，其作為構成系統(tǒng)的要素怎樣去論證系統(tǒng)的合法性呢?顯然，它不可能帶來統(tǒng)治的合法性。當然，哈貝馬斯并不否認通過一些規(guī)則去獲取合法性的可能性，因為要素的合法性也有助于系統(tǒng)合法性的獲得，但系統(tǒng)合法性的主要獲得渠道，應當是這些要素背后的價值內涵，也就是說這些規(guī)則背后的價值內涵才是合法性的真正基礎。這種價值內涵，又往往是通過根本性的民主制度的建設來實現的，即在健全的社會文化生活中獲得合法性。因為只有在這種生活條件下，公眾才有自由的、公開的討論，并在此基礎上形成一種對公共利益最大化追求的普遍信念，才會形成對現有政治制度和政治秩序的普遍認同，從而使政治制度和政治秩序擁有合法性?？梢?，這種從規(guī)則背后的價值內涵所獲取的合法性，也就是在健全的社會文化生活中所獲取的合法性，是對象物(即行政制度)公共利益的最大化訴求。哈貝馬斯對合法性價值內涵的思考，使他從韋伯的形式主義的工具理性走向了有著實質性內容的價值理性的理論建構，這與韋伯相比無疑是一大進步。如果沿著韋伯“合法性即合法律程序性”的研究路徑，合法性在很大程度上取決于統(tǒng)治者的自我論證，即統(tǒng)治者通過種種解釋和說教來贏得社會公眾對于政治制度的認同和忠誠，不可否認它會起到一定的作用。但謀求社會公眾認同和忠誠的方式決不應當通過這種手段，而應當由行政機構和人員通過自己對社會公眾的忠誠來獲取認同，這種認同具體表現為行政機構和人員如何選擇公共利益服務的行為問題，此方式也可以說是獲得合法性的唯一正確途徑。哈貝馬斯“規(guī)則中的價值內涵”的研究路徑之所以區(qū)別于韋伯也正是因為蘊涵著這層含義，它揭示了合法性獲得的價值基礎，即什么政治和什么性質的政府才能夠真正擁有合法性。顯然，具有公共利益最大化的行政制度類型和行政職能才具有合法性。以上有關政治制度和政治秩序合法性的探討，對進一步明確合法性研究的必要性，尤其是為如何研究對象物合法性的方法提供了可資借鑒的理論依據。是沿著韋伯的合法性研究路徑還是哈貝馬斯的合法性研究路徑毋庸贅言。公共服務型政府作為一種行政制度安排或者變遷，其正當、合理與否，在研究路徑上的選取應當以“規(guī)則背后的價值內涵”為視野，而不是從規(guī)則本身出發(fā)。三、三緯度考量公共服務型政府作為一種行政制度安排或者變遷，具有怎樣的合法性呢?或者說“規(guī)則背后的價值內涵”究竟是什么?這可以從理論根源、現實需求和倫理論據三個緯度來加以分析。1理論根源緯度自從有了國家就有了行政制度，但行政真正成為一門相對獨立的學科，是始于威爾遜在行政研究中所提出的政治與行政二分的理論。隨后經過古德諾的發(fā)展，尤其是韋伯官僚制的提出，使得行政從政治學中分離出來成為一個系統(tǒng)化的理論，被稱之為古典公共行政運動。此后，隨著社會的發(fā)展，又出現了新公共行政運動和公共管理運動，一時之間，公共行政成為顯學。國內外的一些學者對公共行政或公共管理做了多角度、全方位的研究和探討。隨著“公共服務成為2l世紀公共行政和政府改革的核心理念”，繼國外20世紀70年代對它的關注之后，我國在上世紀90年代也對此給予了高度重視。為什么“公共服務”能成為“行政制度類型”或者“主要的職能”，能夠超越以前的“管制型政府”和“管理型政府”，超越以前的“政治統(tǒng)治”、“經濟調節(jié)”、“市場監(jiān)管”和“社會管理”等職能?主要原因就是順應了社會發(fā)展的歷史潮流。在“管制型政府”時期，主要以“政治統(tǒng)治職能”為特征，依靠暴力手段，并不重視其他行政職能，也不關注有關公平和效率的問題；在“管理型政府”時期，立足于資本主義社會的形成和發(fā)展，主要以“經濟調節(jié)職能”和“市場監(jiān)管職能”為特征，非常重視效率；在“服務型政府”時期，由于重視效率而提高了生產力，促進了社會的發(fā)展，但隨之而來的是貧富差距拉大，這時的行政類型主要是以“公共服務職能”為特征，由原來重視效率轉向重視社會公平，使社會公平成為其核心價值訴求。這種從效率到公平的演進，折射出理論研究范式的轉型，尤為重要的是反映了以社會公平為價值訴求而做出的行政制度安排或者變遷，這也正是哈貝馬斯所說的“規(guī)則背后的價值內涵”，使得行政制度具有真正的合法性。泰勒的科學管理之所以被后來的行為科學所修正；韋伯形式主義的工具理性的官僚制之所以被后來的公共選擇學派質疑，恐怕正是對以往所崇尚的效率至上并將其作為合法性依據的否定?！敖档托姓芾沓杀?、提高行政效率”固然重要，但如果忽視了“社會公平”的核心價值，其結果并不必然帶來高效率。所以，公共服務型政府正當、合理與否是有其理論根源的。2現實需求緯度從我國改革開放中所先后進行的四次大的行政管理體制和機構改革來看，其內容較多，但重點都是圍繞下放權力和轉變政府職能進行的。轉變政府職能，就是要創(chuàng)建服務型政府，以服務為政府行政的宗旨，強調把公眾放在政府工作的突出地位，對公眾的要求做出積極的回應，而不是以追求行政組織的自身需要為己任。不可否認，以前的“政治統(tǒng)治”、“經濟調節(jié)”、“市場監(jiān)管”和“社會管理”等行政職能仍然存在并繼續(xù)發(fā)揮著重要作用，但在政府主要職能是服務而非掌舵的今天，政府的權威不斷地被弱化，政府管轄的邊界需要重新確定，以凸顯政府的公共服務職能。國外行政制度安排或者變遷所經歷的由“管制型”到“管理型”再到“服務型”的過程，實際上在我國也經歷或正在經歷著由“管制型”(即計劃經濟時期)到“管理型”(即從20世紀70年代末期到90年代中期)再到“服務型”(即20世紀90年代至今)的階段和過程，這一過程凸顯了政府公共服務職能的重要性。應該說，我國對政府公共服務職能的重視是一種順應世界發(fā)展趨勢、合乎規(guī)律的政府職能轉變。所以，公共服務型政府正當、合理與否有其現實的需求。3倫理論據緯度以倫理論據緯度為視野，這種研究路徑同前面的兩種研究路徑相比較，其特點在于對“公共服務型政府的正當、合理”問題的關注，不僅僅局限在學理和實踐上的分析，而是在此基礎上，希望從更深層次做形而上的探微。從上面的分析不難看到，盡管通過理論根源和現實需求能夠獲得一種行政制度安排或者變遷的合法性論證，但這兩種研究路徑并沒有直接證明何種行政制度安排或者變遷才是具有合法性的，而這種制度安排或者變遷的依據又是什么?關于此問題，按照制度經濟學的觀點，制度變遷猶如生物界的自然演化一樣，將遵循優(yōu)勝劣汰的演進規(guī)律，那些有利于公共利益最大化的行政制度安排必將得以存在和發(fā)展，而那些不利于這種行政制度安排的則被淘汰掉。公共利益最終能否最大化，就成為檢驗一種行政制度安排或者變遷的標準。而公共利益最大化獲取的途徑，則主要有效率和公平途徑等。在這方面，國內外的差異主要表現在：國外比較看重效率途徑，國內比較看重公平途徑。隨著社會的發(fā)展，國內外均出現了效率與公平整合的趨勢，當前在經濟領域經常使用的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的用語就是其體現。在一般意義上，二者相互作用，互為彼此存在的先決條件，但還是有一個目的與手段的關系存在，其中公平是目的，效率是手段。實際上，關于公平問題，早在古希臘時期，柏拉圖就曾在理想國中提及，后來的許多學者也都對這個問題做過論述，使得“公平”成為人類所追求的崇高理想。由此可見，盡管現代社會中的公共行政要追求多種價值，但不管怎樣，都是離不開效率和公平的。在二者的關系上，只有社會公平才是公共行政追求的核心價值。之所以進行公共服務型政府這類行政制度的安排或者變遷，正是適應或者滿足了這種需求，并且與功利主義所倡導的“兩最”原則(即“為最大多數人的最大利益謀福利”)相吻合。因為在功利主義看來，一個行為的正當與否不在于它為行為人所帶來的最大幸福，而在于受該行為影響的所有團體的最大幸福；也與羅爾斯在正義論中所主張的“公平的正義”原則以及達到該原則的途徑(即“最弱小的一方得到優(yōu)先考慮這才是公正的解決辦法”)相吻合。因為在羅爾斯看來，正義是建立在公平之上的，公平的獲取只能在一種被稱之為“原初狀態(tài)”的理想條件下才可能獲得，但由于這種假設的狀態(tài)并不存在，在現實社會中并沒有什么純粹的公平而言，總是有這樣或者那樣的不平等存在，但這種情形下其行為或者政策如果是有利于最弱小的一方，那么就是公平正義的?？梢姡髁x和羅爾斯在追求公平(或者正義、至善和幸福)時，在側重點上是