政治其它相關(guān)論文-對(duì)信訪制度改革的若干思考.doc

政治其它相關(guān)論文-對(duì)信訪制度改革的若干思考摘要：信訪是我國(guó)公民政治參與的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾民主政治權(quán)利的具體形式。在實(shí)施依法治國(guó)方略的宏觀背景下，進(jìn)行體制現(xiàn)代化變革，改革現(xiàn)行的信訪制度，推進(jìn)信訪工作的制度、內(nèi)容和方法的創(chuàng)新，在法治框架內(nèi)尋求新的解決方案，最終就是要依法規(guī)范信訪秩序，形成一個(gè)良性的法治氛圍，Abstract:Asanimportantchannelofpoliticsparticipation,theletterpetitionsystemsafeguardspeoplesdemocraticrights.Inimplementingthestrategyofrulingthecountrybylaw,thecurrentletterpetitionsystemneedschangestosolveproblemswithintheframeworkoflaw.Theultimateaimistoregulateletterpetitionsystemsothatapositiverulingenvironmentisestablishedtoensurethelegalpetition.Keywords:letterpetitionsystem；legalservice；rulingbylaw一、信訪的歷史沿革和概念界定信訪最早是在1951年6月7日政務(wù)院所頒布的關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定中規(guī)定的。根據(jù)該決定對(duì)人民的來(lái)信來(lái)訪的表述“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，可以看出，這時(shí)期民主解決人民內(nèi)部矛盾的方式就是有序的書信和“見面談話”，由此我國(guó)的信訪制度應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)信訪制度的演變經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是自1951年6月至1979年1月的大眾動(dòng)員型信訪。這一階段的信訪受到政治運(yùn)動(dòng)的制約，每逢政治運(yùn)動(dòng)一開始，來(lái)信來(lái)訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人問題；到運(yùn)動(dòng)后期及運(yùn)動(dòng)結(jié)束后相當(dāng)一段時(shí)間里，反映運(yùn)動(dòng)中存在的問題或要求落實(shí)政策的信訪開始增多。這一時(shí)期國(guó)家在一定程度上恢復(fù)了“領(lǐng)導(dǎo)干部接見來(lái)訪群眾日制度”，國(guó)務(wù)院幾個(gè)信訪機(jī)構(gòu)于1965年成立了中央機(jī)關(guān)聯(lián)合接待室，到1966年有二十多個(gè)中央機(jī)關(guān)參加聯(lián)合辦公。第二階段是自1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時(shí)期，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數(shù)之多，解決問題之多，都是史無(wú)前例的，大批上訪者涌向北京，主要內(nèi)容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯(cuò)案。為此，中央于1979年成立了“中央機(jī)關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組”。第三階段是自1982年2月至1990年前后的安定團(tuán)結(jié)型信訪。隨著國(guó)家在1982年宣告撥亂反正任務(wù)的基本完成，信訪制度最主要的功能轉(zhuǎn)變?yōu)榛饧m紛、實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。1“信訪是指人民群眾通過(guò)寫信或面談的方式，向黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、電臺(tái)報(bào)社等組織或領(lǐng)導(dǎo)人反映情況，對(duì)黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作及工作人員向負(fù)責(zé)人提出批評(píng)、表?yè)P(yáng)或建議?！?我國(guó)信訪制度的產(chǎn)生與存在有其特定的歷史背景，這種制度曾在一定時(shí)期和一定程度上在聽取社會(huì)弱勢(shì)群體的呼聲、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義等方面起到很大的權(quán)利救濟(jì)作用。但它一方面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對(duì)司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供制度化的正當(dāng)渠道?？梢钥闯?，我國(guó)的信訪制度屬于“公共行政”的范疇。“公共行政”不僅包括立法、司法，而且包括受到法律規(guī)范制約和授權(quán)等限定的政府的活動(dòng)。信訪表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，是現(xiàn)代國(guó)家為公民提供的補(bǔ)救措施，公民通過(guò)獲得司法行政中的補(bǔ)救，以保護(hù)其利益。3由于受到我國(guó)長(zhǎng)期封建社會(huì)行政與司法合一體制的影響，群眾習(xí)慣于通過(guò)行政手段化解糾紛，而不愿通過(guò)司法途徑來(lái)解決矛盾。百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國(guó)國(guó)民骨子里的一個(gè)傳統(tǒng)，“因此，現(xiàn)行信訪實(shí)際上是一種框定于行政權(quán)威或者說(shuō)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的救濟(jì)機(jī)制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，但實(shí)質(zhì)上仍然是歷史上的清官情結(jié)，期盼借助行政權(quán)威的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義”4。二、我國(guó)信訪制度改革的必要性我國(guó)正在形成一個(gè)利益多元化的社會(huì)。失業(yè)工人要社會(huì)保障，被拆遷戶要拆遷補(bǔ)償，農(nóng)民要征地補(bǔ)償，軍轉(zhuǎn)干部要待遇，等等。社會(huì)充滿了各種各樣的利益團(tuán)體，有著各種各樣的利益訴求；同時(shí)，公民的經(jīng)濟(jì)自由不斷得到實(shí)現(xiàn)和擴(kuò)展之后，公民主體的權(quán)利意識(shí)和對(duì)社會(huì)公益的關(guān)注也在日益強(qiáng)化，民主訴求的意愿不斷增強(qiáng)，政治參與的積極性不斷高漲，而公民政治參與的擴(kuò)大和提升，無(wú)疑會(huì)推動(dòng)我國(guó)的法治化進(jìn)程，所以，從這個(gè)角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在我國(guó)仍然有其存在的必要性和合理性，它對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著積極的意義。只要尋求新的出路，對(duì)信訪制度進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，就能使信訪近年來(lái)的信訪量中還呈現(xiàn)出一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是涉法涉拆類上訪持續(xù)攀升，以切實(shí)保障信訪人的合法利益。一些問題本該通過(guò)訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過(guò)行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法律意識(shí)日益深入人心，公民的維權(quán)觀念增強(qiáng)，這是我國(guó)民主和法制進(jìn)程達(dá)到一定階段的可喜表現(xiàn)，越來(lái)越多的公民把自己的經(jīng)濟(jì)利益和民主要求通過(guò)上訪來(lái)實(shí)現(xiàn)。這從一定意義上講是好事，但群眾無(wú)論遇到什么性質(zhì)的問題，動(dòng)輒上訪，實(shí)可不必，公民的合法權(quán)益當(dāng)然應(yīng)受法律的保護(hù)，但法律更強(qiáng)調(diào)的是依靠法定部門依據(jù)法定程序去實(shí)現(xiàn)權(quán)益的保護(hù)，這是法治而非人治的要涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“1、大部分信訪群眾對(duì)復(fù)雜的法律程序、法律法規(guī)和國(guó)家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無(wú)從下手；2、根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應(yīng)的舉證和應(yīng)訴能力，否則即使有理也會(huì)敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進(jìn)入訴訟等程序解決問題；3、客觀評(píng)價(jià)我國(guó)公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無(wú)力支付訴訟等費(fèi)用；4、信訪部門對(duì)上訪事項(xiàng)進(jìn)行詢問掌握后，認(rèn)定屬涉法類問題，但由于職責(zé)所限，不可能為上訪群眾提供更進(jìn)一步的幫助，而司法獨(dú)立原則也使信訪部門在運(yùn)用行政手段將案件批轉(zhuǎn)司法機(jī)關(guān)時(shí)十分慎重?！?因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級(jí)信訪部門無(wú)法解決，造成重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、直至進(jìn)京上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定?！胺蓱?yīng)當(dāng)達(dá)到和保護(hù)正義之目的。這既是人們的期望，也是立法者明確的或者默示的許諾?！?“信訪制度雖然可以使法律正義的目標(biāo)部分得到實(shí)現(xiàn)，但這一過(guò)程恰恰是以犧牲法律的自主性和現(xiàn)代法律賴以取得合法性基礎(chǔ)的程序性價(jià)值為代價(jià)的?！?“但是在我們這樣一個(gè)法治精神依然薄弱、人治傳統(tǒng)依然強(qiáng)大的社會(huì)中，我們當(dāng)然應(yīng)該更多強(qiáng)調(diào)對(duì)司法救濟(jì)制度本身的完善，而不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段。不過(guò)，也正因?yàn)榻ㄔO(shè)法治社會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，為防止用盡司法救濟(jì)仍無(wú)法獲得權(quán)利保障，我們?nèi)匀槐仨毐Ａ粜旁L作為基礎(chǔ)性的救濟(jì)的權(quán)利?！?正因如此，針對(duì)目前大量的涉法上訪，我們應(yīng)該積極地加以引導(dǎo)，通過(guò)引入法律服務(wù)的方式，使上訪者明白哪些問題應(yīng)該上訪或不該上訪，哪些問題應(yīng)由司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)處理。這有著極其重要的意義，它有利于減輕黨政機(jī)關(guān)信訪工作壓力，有利于信訪問題的順利解決，有利于增強(qiáng)群眾對(duì)政府的信任感，有利于依法行政。三、信訪制度改革的可行性路徑在行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程中，信訪救濟(jì)何去何從？學(xué)界一般有兩種意見：主流意見認(rèn)為信訪制度從根本上說(shuō)與法制化進(jìn)程相違，應(yīng)該取消這種制度；另一種意見認(rèn)為關(guān)鍵在于信訪立法，應(yīng)將信訪制度納入法制建設(shè)的正規(guī)軌道；還有一些領(lǐng)導(dǎo)和專家建議重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過(guò)立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立起高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制。9筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)法律制度的變遷都有其歷史的過(guò)程，“法的現(xiàn)象絕不是凝固不變的，而是隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等條件的發(fā)展變化而不斷運(yùn)動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象”10。我們應(yīng)該順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，本著有利于確立司法的核心地位和權(quán)威，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的有效救濟(jì)，把信訪放在國(guó)家整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系的建設(shè)中整體考慮和推進(jìn)，做出有益的制度創(chuàng)新。如貴陽(yáng)市2003年建立的“人大信訪法律咨詢?nèi)铡本褪且粋€(gè)成功的嘗試，在信訪工作中引入法律服務(wù)機(jī)制，最終的目的就是要依法去規(guī)范、去治理信訪工作，用法治的方（1）建立公益法律援助機(jī)構(gòu)?？梢栽邳h政和人大信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立公共法律援助機(jī)構(gòu)，將信訪和法律援助有機(jī)結(jié)合起來(lái)，聘請(qǐng)和動(dòng)員有社會(huì)責(zé)任感、具備執(zhí)業(yè)資格的人擔(dān)任公益律師，為上訪者提供法律服務(wù)。公益律師接到群眾信訪材料后，應(yīng)提供免費(fèi)咨詢，并根據(jù)所反映問題的性質(zhì)，為群眾代寫各類訴訟狀或行政復(fù)議申請(qǐng)書，指導(dǎo)其按照法律途徑解決問題。11大多數(shù)信訪者為社會(huì)底層的工人、農(nóng)民和市民，受職業(yè)水平、知識(shí)程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的條條框框，因此政府有義務(wù)為上訪者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助機(jī)構(gòu)參與信訪工作，就可以從專業(yè)法律的角度協(xié)調(diào)解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時(shí)地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運(yùn)用法律手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，更有利于推進(jìn)依法治國(guó)的（2）設(shè)立法律服務(wù)室。在各級(jí)信訪部門建立信訪法律顧問室工作機(jī)構(gòu)，司法行政機(jī)關(guān)選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平強(qiáng)的律師、公證、基層法律服務(wù)人員駐法律服務(wù)室開展工作，利用他們的專業(yè)知識(shí)開展法制宣傳，向信訪人宣傳國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，依法維護(hù)其合法權(quán)益。對(duì)信訪人的信訪案件，需要通過(guò)調(diào)解復(fù)議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導(dǎo)信訪人依法處理，提供法律援助服務(wù)；對(duì)符合法律援助條件的信訪人，要認(rèn)真做好接待登記和審查工作，并依法律援助條例的規(guī)定組織實(shí)施；還可以接受信訪部門的委托，提出涉法信訪個(gè)案的法律意（3）建立信訪代理制度。現(xiàn)代社會(huì)是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的社會(huì),在各個(gè)領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了各種代理機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)和組織的出現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)起到了很大的作用。在信訪制度中,筆者認(rèn)為也可以借鑒和引入代理制度。一些地區(qū)在街道辦事處推行的信訪代理員制度已經(jīng)取得了很好的社會(huì)效果，“但在信訪制度中,必須明確信訪代理的機(jī)構(gòu)為非政府組織或群眾自治組織,因?yàn)椴恍惺箛?guó)家權(quán)力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場(chǎng)上,維護(hù)公民個(gè)人的權(quán)利”12。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民對(duì)待信訪也許在不久的將來(lái)會(huì)像對(duì)待訴訟一樣，聘請(qǐng)代理人為自己進(jìn)行信訪。如果有信訪代理制度并能夠理想地運(yùn)行起來(lái)，那么就不會(huì)出現(xiàn)像2004、2005（4）提高信訪工作人員的法律素質(zhì)。信訪工作人員的素質(zhì)包括政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，在業(yè)務(wù)素質(zhì)中，法律素質(zhì)是一項(xiàng)重要內(nèi)容。從信訪所涉及的問題看，不少問題本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性。缺乏專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的信訪接待者如果僅僅根據(jù)上訪者一面之詞，對(duì)信訪事件作出處理和答復(fù)往往失之偏頗，這是在信息非對(duì)稱性狀態(tài)下進(jìn)行決策的必然結(jié)果；特別是涉及復(fù)雜的信訪案件時(shí)，缺乏專業(yè)素質(zhì)的信訪處理人往往本能地從實(shí)體公正的角度進(jìn)行評(píng)判，就可能引發(fā)更多的信訪事件。如果不同的信訪工作人員對(duì)同一類信訪事件的法律實(shí)體和程序規(guī)則理解不同，就會(huì)導(dǎo)致紊亂，從而對(duì)信訪制度的法治進(jìn)程起著阻礙作用。法律素質(zhì)主要包括三方面的內(nèi)容：法律知識(shí)、法律意識(shí)和執(zhí)法的能力，其中，掌握信訪法律知識(shí)是先決條件，只有具備了信訪法律知識(shí)，才會(huì)逐漸培養(yǎng)信訪法律意識(shí)，提高信訪執(zhí)法能力。從目前情況看，一些地方的信訪承辦人員信訪法律知識(shí)掌握不多，基本處在憑經(jīng)驗(yàn)、靠政策辦理信訪的階段，與建設(shè)法治信訪的要求差距較大。提高信訪隊(duì)伍的法律素質(zhì)的途徑有兩條：一是對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行大規(guī)模的培訓(xùn)；二是有計(jì)劃地引進(jìn)法律人才?？傊?，只有整個(gè)信訪隊(duì)伍法律素質(zhì)提高了，才能將可以看出，以上幾條思路基本上都與法律服務(wù)相關(guān)，可以看出，信訪工作迫切需要律師參與，律師運(yùn)用自己的職業(yè)知識(shí)、執(zhí)業(yè)技能和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)向社會(huì)提供法律服務(wù)的同時(shí)，與國(guó)家政府部門和其他社會(huì)組織一起，肩負(fù)著推進(jìn)社會(huì)民主與法治、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史使命。律師參與信訪成為信訪部門搭建信訪與訴訟、仲裁和復(fù)議等的橋梁：（1）律師制度和信訪制度從根本上講是一致的。從制度設(shè)立的目的看，都是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)憲法所賦予公民的各項(xiàng)權(quán)利，解決人民群眾遇到的困難而設(shè)立的；從制度本身所起的作用看，都具有排憂解惑、化解糾紛、保障公民合法權(quán)益和構(gòu)建和諧社會(huì)的作用；從制度的性質(zhì)看，都屬公民合法權(quán)益保障制度，屬社會(huì)矛盾解決機(jī)制的組成部分，一個(gè)是通過(guò)私權(quán)力救濟(jì)渠道，一個(gè)是通過(guò)公權(quán)力救濟(jì)渠道，但最終的目的完全一致。（2）律師參與涉法信訪工作與信訪部門的工作內(nèi)容存在交叉之處。信訪的服務(wù)對(duì)象中有一大部分處于社會(huì)弱勢(shì)地位，缺乏維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，所以才會(huì)選擇最方便的上訪作為他們維權(quán)的手段，而律師參與此項(xiàng)工作后，對(duì)待這類人，可徑行啟動(dòng)法律援助程序，采用緩、減、免律師費(fèi)的辦法為上訪當(dāng)事人提供便捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。（3）實(shí)踐中兩者具有互補(bǔ)性。無(wú)論是信訪部門還是律師服務(wù)機(jī)構(gòu)，在完全相同的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)前提下，從各自不同的角度，同時(shí)同地看待同一信訪事項(xiàng)所做出的反應(yīng)，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，最終形成的意見、觀點(diǎn)和解決方案，正確率高，可行性強(qiáng)，有利于問題的解決。13同時(shí)，律師通過(guò)執(zhí)業(yè)活動(dòng)，向社會(huì)主體闡釋法律精神并激活了法律原則與法律制度，促進(jìn)了社會(huì)法治水平的